依法组织实施企业（单位）统计“一套表”的法律思考

　　南京市统计局王国钧

　　（载《统计与管理》2012 年02期）

　　

　　提要：本文论述了国家统计局实施企业（单位）统计“一套表”背景下，政府统计部门依法行政的新要求，提出要重构与统计调查对象的法律关系，重整统计主体的统计调查基础，统计部门必须要适应新的执法环境等观点。

　　

　　主题词：统计  一套表 法律思考

　　

　　

　　实施企业（单位）统计“一套表”（以下简称一套表）是当前和今后一段时间政府统计工作的一件大事。作为统计理念的重大革新、统计生产方式的深刻变革、统计业务流程的再造和升级，一套表的实施不仅是“四大工程”的核心，更是一项系统工程，在依法行政的背景下，必须严格按照统计法的规定和要求，顺应统计工作的发展规律，切实加以组织实施。本文拟对依法组织实施一套表作一法律思考，以供参考。

　　

　　一、             必须重构与统计调查对象的法律关系

　　

　　实施企业（单位）一套表要求调查对象在报送手段和方式、内部流程、统计基础等方面作相应的调整和跟进，尤其是要求创造具备网上直报的条件，这些要求涉及到企业（单位）统计法义务的履行和权利的行使，因此，必须在完善和细化统计法规定的基础上，依法重构与统计调查对象的法律关系，按照实施统计“四大工程”的需要，进一步明确调查对象的统计法律方面的事务。目前，要求调查对象进行联网直报的法定依据主要有：一是，《中华人民共和国统计法》第十八条规定，“县级以上人民政府统计机构根据统计任务的需要，可以在统计调查对象中推广使用计算机网络报送统计资料”。二是，2011年5月26日国家统计局第6次局常务会议审议通过的《关于印发全面实施企业（单位）一套表工作总体规划的通知》要求，“各级统计部门要督促纳入一套表统计调查范围的企业（单位），配备具有与统计工作相适应的统计人员，提供网上报送统计报表的工作条件，支持统计人员按照统计部门的统一部署，参加相关业务培训，及时、规范地完成一套表数据填报工作”。对于上述规定，有关政府统计机构，必须告知到位。重构与统计调查对象法律关系的形式最好是制发《统计法律事务告知书》，在《统计法律事务告知书》中要明确组织实施一套表的法律规定，以及调查对象的权利、义务和法律责任，并将企业需上报的一套表任务清单以一览表的形式列出，清单内容包括表名、表号、上报时间、上报方式等。《统计法律事务告知书》不宜采用普发文件的形式进行，必须采取“点”对“点”的形式制发，并按照法律文书的送达方式进行送达，同时，将存根留存。制发《统计法律事务告知书》的主体应为县区级以上人民政府统计机构，如果是由街镇或者其他组织负责组织实施的，必须在《统计法律事务告知书》上进行明确的授权。实践证明，制发《统计法律事务告知书》是明确统计调查对象责任、减少行政争议、强化统计执法最快捷、最有效的形式，也是进行统计法制宣传最具针对性和最有效的方法。

　　

　　

　　二、             必须重整统计主体的统计调查基础

　　

　　统计主体包括政府统计部门和统计调查对象两个方面，“四大工程”的实施，标志着统计生产力的提高，与之相适应，统计生产关系也必须与之相适应。这就要求统计调查基础要在现有的基础上进行科学、合理的整合和完善。

　　从政府统计部门方面来说，内部的现行按照专业（行业）设置的部门，必须向与以统计流程各主要环节相适应来设置的部门转变。如统计机构的内设部门可以设置为“数据采集审核”、“数据处理分析”，“统计设计和统计法治保障”， “统计公共关系”等。另外，在当前，政府部门应当设立网上直报工作室，提供公用的计算机，以供暂不具备上网条件的调查对象使用。

　　从统计调查对象方面来说，要设立综合统计负责人（统计主管、首席统计师），以统一组织落实调查对象一套表任务，协调其内部各职能部门的统计报送关系，评估审核内部表间数据的质量。要适应网上直报和信息化运用的新形势要求，建立、健全原始记录、统计台帐，制定、实施统计资料的“审核、签署、交接、归档”工作制度。在网络直报环境下，由于在调查对象内部的业务流程和统计工作的要求不尽相同，原始记录、统计台帐没有必要整齐划一，可以因地制宜，但总的原则应当借企业管理之力来嫁接统计之果，充分利用调查对象内部管理的力量，按照统计制度要求，生成统计所需的指标数据。但是，对于统计部门要上报的报表，调查对象必须以纸介质的形式打印出来，以便按照权限进行审核、签署，这不仅是明确统计法律责任的需要，也是强化统计基础，实现统计资料交接、归档的规范化需要。

　　从统计机构和调查对象两者的关系角度来说，应当健全统计法律，建立基本统计调查单位的统计行政登记制度，明确法人单位和分支机构的申报义务。统计行政登记应当属于统计行政确认行为，不同于行政审批，从以往的实践来看，统计行政登记在统计工作中起到了积极的作用。此项工作应当与建立“名录库”工作有机结合起来，既强调基层统计机构在名录库工作的责任，也明确法人及其分支机构的主动申报义务，这样才可以确保名录库的完整和及时更新。在当前信息化发展的时代，可以采取法人及其分支机构先网上申报，初审合格后，由其携带有关证件（工商执照、法人代码证书等）到统计机构予以确认，并当场发放登记证的方式。在此基础上，统计机构还要建立统计调查对象的统计人员信息库（包括联系方式等），以加强对其管理和服务（如建立催报系统、资质管理、继续教育培训、业务讨论互动园地等）。

　　

　　三、             必须适应新的执法环境

　　新的执法环境简言之就是网络环境。网络环境不仅对证据的取得和认定、文书的送达等产生了重要的影响，也对我们的执法理念和思路产生重要的影响。我们必须要打破条条框框的限制，解放思想，开拓进取，用全新的理念，尽快适应新的执法环境。

　　要妥善处理网络提醒与法律文书书面送达的关系。网络提醒取代不了书面的法律文书送达。在现行法律框架下，当调查对象发生统计违法行为时，如迟报，统计部门可以通过网络进行提醒和催促，但是，不宜通过网络直接发送行政处罚决定，必须书面送达行政处罚的决定。这里要合理划分统计机构内部专业部门和统计执法保障部门的分工，凡在统计报表截止期之前的提醒和催促，由专业部门负责，过了统计报表截止期，由统计执法保障部门根据规定或送达书面的《行政处罚事先告知书》，或直接送达《行政处罚决定书》。

　　要妥善处理调查对象只报纸介质表和不能或不愿进行网上直报的关系。在当前有些企业只愿意提供纸介质的报表，不愿意进行网上直报，理由是担心企业资料在网络上被外泄。对此，我们认为，在现行法律规范的框架下，只要企业愿意按时提供纸介质表，就应当视为企业履行了统计报送义务。解决这类问题，需要我们在数据报送的安全性上再采取技术上的措施，确保网路的安全，并可以跟调查对象签订《统计资料保密协议》，以进一步消除调查对象的顾虑。同时，也要加强统计法制宣传，完善网络报送统计资料的法律规定，极力争取统计调查对象的配合和支持，进一步健全和规范网络报送的义务和行为。

　　要妥善处理政府统计需求和调查对象自身需求的关系。现代行政法治理念要求从单向管理模式转向合作行政模式，这种合作行政模式，奉行开放、参与、合作、共赢，试图实现政府管理、社会自治、公众参与的有机结合，就其利益取向而言，合作行政要在兼顾公益与私益的基础上实现社会整体利益的最大化。因此，在贯彻执行统计法，推行企业（单位）一套表过程中，我们要致力于提高统计调查的柔性程度，构建一种和谐的、各展所长、各得其所、合作共赢的行政关系，妥善处理政府统计需求和调查对象自身需求的关系，力求实现统计调查对象的积极合作的局面。这就要完善数据采集和处理系统，对实行网上直报的企业，使其能够即时享用全国、全省、全市本行业综合统计资料，并能够储存、查询、加工、开发本企业所上报的各项历史统计资料，分析本企业发展趋势，定位本单位的发展位次，探寻本单位的发展潜力，以激发调查对象实施一套表的兴趣和积极性。

　　

　　

　　作者简介：王国钧，男，1962年7月出生，江苏省南京市统计局副局长，高级统计师，中国统计学会城市专业委员会理事;研究方向：统计法治，统计行政管理，贸易经济。