行政行为公定力：从“惟命是从”到“限制保留”
——基于交通事故责任认定的行政诉讼案例调查研究
一、引 言
近些年来，在我国行政诉讼案件的审理过程中，就行政机关做出的行政行为的效力问题，在行政法学理论与司法实务界都对原有行政行为公定力理论产生了质疑：究竟是理论需要修正还是实践未按照理论和程序予以操作？基于理论上的分歧以及理论与司法实践中的不符，笔者就发生在行政诉讼过程中有关交通事故责任认定的已经发生的案例予以汇总、调查和分析，从而更加深入理解行政行为公定力理论并对此提出必要的修正和补充。
二、公定力理论的简要阐释
(一)关于行政行为公定力理论
行政公定力理论在大陆法系国家表述略有不同,但其意思却基本一致：行政行为一经做出，即对任何人都具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力。其理论来源于德国行政法鼻祖奥托迈耶（Otto Mayer）和当代行政法学者福斯特霍夫（Ernst Forsthoff）提出的自我确认说。即“有争议的行政行为之所以具有法律效力,是因为做出该行为的行政主体在做出自己是确信该行为符合法律的;行政主体享有国家赋予的行政权,因而行政主体也具有像法院确信自己的判决为合法一样,确信自己的意思表示为合法的权力。”[①] 并且，行政行为之所以有法律效力，也是基于维护法律关系的稳定性，即“法安说”。为了避免行政法所保护的社会关系的混乱，保护行政相对人的合法权益，行政机关做出的行政行为应当具有效力，除非依法定程序撤销。
除此之外，行政行为所维护的社会秩序也成为了行政行为公定力理论的支持依据。即行政行为被认为是社会秩序的载体，对行政行为的遵循与服从，也将为社会提供很高程度的有序性和稳定性。倘若每个个体都能代替国家权威机构对行政行为的效力任意施加否定，不仅纠纷解决机制会受到破坏，行政秩序亦当然无存。[②]
（二）对行政行为公定力理论的认识
正如上述对行政行为公定力理论的分析，行政行为一旦付诸，便产生其效力。但是随着法治国家的逐步推进和依法行政的不断深入，行政行为的效力便开始受到质疑，在理论界的讨论声也越来越多，诸如我国学者沈岿、刘东亮等也对行政行为公定力给予了必要的反思和重新审视。特别是山东大学法学院柳砚涛从公定力缺乏实定法支持、理论依据缺乏合理性、公定力理论构建缺乏周延性等三个方面对这一理论也有所质疑。[③]与此同时对公定力理论出现两种不同的意见：一种认为行政行为具有完全效力，即使行政行为具有重大而且明显的瑕疵，也并不是任何人有权、有能力加以辨认的，而只能由有权并且有能力辨认的法定国家机关来判断并加以否定。这种认识由于过于绝对，因而只是少数学者支持；而另一种则认为行政行为具有限制效力，即行政行为一般具有公定力,但有重大且明显瑕疵的无效行政行为除外。这种学说普遍被当前理论界所接受。[④]而后一种观点则是对传统观念的进一步修正，也是法治社会不断进步的标志。
（三）行政行为公定力理论应当接受现实的检验
既然理论界争鸣不断，那么对公定力既有理论的探讨便应当跳出单纯的解读理论本身。实践是检验真理的唯一标准。因此，从司法实践中的具体操作和应用，才能得知理论或者是实践哪里出了问题。而案例分析在这里便彰显其价值和作用。
为此，在理论分歧的基础之上，本调查小组对行政诉讼案例进行了相关调查、分析和汇总，从而为进一步探讨行政行为公定力理论提出具有实证价值的支持。
三、司法实践中的案例分析
（一）案件汇总概述
行政公定力理论作为我国行政法中重要原则，在上述理论分析中已经作过论述，并且多年来该理论作为指导我国行政法的基本原则一直起着重要作用。但是随着法治理念不断深化，在司法领域，特别是行政诉讼过程中，法院逐渐开始对由行政机关做出的具体行政行为有所质疑，即怀疑行政行为的公定力问题。为此，调查小组四位成员就这一问题，从案例入手进行定量和定性的双重分析，从而探寻到底是行政行为公定力的理论还是司法实践出问题。
案例调查的范围仅就已经发生过的行政诉讼过程中有关交通责任事故认定的有关案件予以分析。对于发生在民事、刑事诉讼过程中涉及交通事故责任认定的有关案例在本文未做梳理。因此，基于行政行为公定力理论的探讨也仅限于行政诉讼案件本身。
案例调查选取的案例来自于《人民法院案例选（1992年～2007年）》、《人民法院公报（1989年～2007年）》、《中国审判案例要览—行政诉讼卷（1993年～2007年）》中有关道路交通事故责任认定的行政诉讼案件。选择上述三种案例的书籍，是基于所选取的样本具有代表性和权威性，可以较为真实的反映数据背后的本质问题。
案例调查从上述参考案例书籍中查阅到从1991年到2007年以来发生的有关法院就行政诉讼案件过程中对交警支队做出具体行政行为——出具《交通责任事故认定书》不服或需要重新确认的案例共23件。特别需要说明的是所选取的案件在上述所选案例书籍中有所重合，因此不在统计范围之内（案例以及出处见附录）。汇总分析后发现，法院在案件审理过程中，维持交警支队做出具体行政行为的判决有9个，做出不维持判决的有14个。另外有一起案件没有作为行政案件处理，而是转为交通肇事刑事案件处理，即苏井桥不服江阴市公安局交警大队交通事故责任认定案件。[⑤]
（二）案件特征描述及分析
1.变化趋势
（1）受案范围从争议到明晰
调查显示，对所搜集到的23个案例进行了定性分析后发现凡是涉及此类案件的审判，在2000年之前，由于交警支队所做出的具体行政行为——出具《道路交通事故责任认定书》不属于行政诉讼法的受案范围，因此法院在审理过程中，多是就其是否属于行政诉讼产生争议。产生这一分歧的原因主要是因为最高人民法院和公安部于1992年12月1日联合发布的《关于处理道路交通事故案件的有关问题的通知》第四条规定：“当事人仅就公安机关做出的道路交通事故责任认定不服向人民法院提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”同时根据《道路交通事故处理办法》第二十二条以及《行政诉讼法》第十二条第（四）项至规定，这类案件当事人只能申请上一级公安机关重新认定，人民法院不予受理。
而到2000年之后，最高人民法院发布了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）。该《解释》在第一条第二款中明确规定：“公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为”排除在行政诉讼法受案范围之外。据此，我们可以认为公安交警队所做出的道路交通事故认定的具体行政行为显然属于行政诉讼的受案范围。即该《解释》将行政诉讼的受案范围扩大。基于该司法解释的颁布，使得在道路交通事故的认定问题上，明确了行政诉讼的受案范围。
（2）法院判决从维持公定力到不维持公定力
通过对24个案例发生的时间，我们可以得出以下结论：即法院在对待道路交通事故责任认定的问题上，由原先的服从到有条件的服从。
基于上述分析，在2000年之前，法院基本上不将公安交警队就道路交通事故认定的行政行为纳入受案范围，这同时也反映了法院是以一种默许的态度承认了行政行为具有公定力。而随着上述司法解释的颁布，法院的审判活动受其指导和影响，因此从统计学和概率论而言，可以从一定程度上反映出，法院在对待行政机关的态度上开始出现由服从转向不服从的趋势。
从上面三幅图对案例的定量分析后，我们可以看出从1991年到2007年以来，法院在是否做出维持行政机关公定力的判决上整体比例是9：14；2000年以前数量是2：1；2000年之后数量是7：13。可以说法院的在对待行政机关的态度上有一种从服从到不服从的整体发展趋势，而2000年颁布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》则成为重要转折点。
2.趋势变化的原因分析
行政机关所做出的行政行为具有公定力，这是行政法法基本原则，但是在司法实践中却出现了对此行为效力的怀疑，而从维持到不维持的判决趋势中，我们可以从以下几点予以说明：
首先，是最高人民法院在2000年出台的《解释》。我们虽然不能绝对的说2000年就是法院是否做出维持行政机关公定力判决的分水岭，但是至少可以从行政诉讼过程中不断完善的制度层面上，司法机关对行政机关持有了有所保留的质疑。换言之，法院并非在2000年后，彻底否决了行政机关的一切具体行为，而是从保障行政相对人合法利益角度，增加了一道司法救济的防线。诸如2003年的韦灶光诉藤县公安局交通警察大队道路交通事故责任认定案。法院在一审判决理由中指出：“广西壮族自治区藤县人民法院根据事实和证据认为：对道路交通事故作出责任认定，是公安机关根据行政法规授权实施的一种行政确认行为。该行为直接关系到道路交通事故发生后，当事人是否构成犯罪以及应否被追究刑事责任，是否违法以及应否被行政处罚，应否承担民事赔偿责任或者能否得到民事赔偿的问题。因此，它涉及当事人的权利义务。根据最高人民法院于2000年3月10日发布的最高人民法院发布了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款的规定，道路交通事故责任认定行为显然不属于该规定中不属于人民法院行政诉讼的受案范围的情形。被告提出本案不属于人民法院受案范围的观点没有法律依据，不能成立。”[⑥]据此藤县人民法院作出撤销藤县公安局交通警察大队作出的道路交通责任事故认定书。即法院作出没有维持行政行为的公定力判决，从而保障了行政相对人的合法权利，同时也看出行政行为本身也并非完美无瑕。
其次，是司法实践中个案的推动。相信司法解释的出台以及法院做出不维持判决的增多一定是实践中此类案件的不断发生所导致。由于我国提出依法治国理念和依法行政后，个案中凡有此类案件中多数行政相对人的合法权益无法得到保障，据此，对公定力怀疑油然而生。这样使得司法解释和审判实务中开始对行政行为持一种有保留的认可，即对公安交警部门所做责任认定书的具体行政行为归为受案范围，进行合法性和合理性审查。
第三，是司法追求公正的具体表现。由行政机关做出的决定未必使然正确，为了对行政机关所做出的错误的行政行为予以纠正，也是对行政相对人的一种补救，法院在审理此类案件过程中采用的纠偏行为也可以视为做出不维持行政机关具体行政行为判决的又一重要依据。
最后，司法部门利于现代科技的发展也对行政机关在作出具体行政行为提出了挑战。随着电子监视和录像设施的发展，在道路交通事故的认定上，行政机关或者是司法机关越来越依靠高科技产品，进行判断，这在一定程度上是的行政机关无法过多发挥主观臆断，也就减少了行政行为的不确定性，同时也增加了行政行为的权威性和科学性。其实也从一定程度上为行政行为公定力理论增添了一份有力的支持。
四、调查结论与理论修正
（一）案例调查结论
基于上述对案例汇总和分析，不难发现，司法实践操作层面已经开始对旧有的行政行为公定力理论有所质疑。这种趋势的变化是：从一开始未将公安交警队作出的《交通事故责任认定书》纳入行政诉讼受案范围这种默许的承认到《解释》的颁布后将上述行为视为具体行政行为纳入受案范围的有所怀疑。这一趋势的变化说明法院在审理行政诉讼案件过程中更加注重司法的公平与公正。也反映了法治在限制行政机关滥用权力方面有所表示。而这种态度的变化抑或是基于司法独立和法治本身所追求的结果所致。
除此之外，在法院做出维持行政机关的具体行政行为的裁判中，也反映了法院对行政行为公定力理论有保留的认同，即法院在审理涉及交通事故责任认定案件中，并非完全否决交警队的认定行为，而是对其行为进行审查后作出决断。这种有保留的认同正是基于司法和行政双方平衡的结果。比如在浦北县松香厂不服容县公安交警大队交通事故处理裁决和扣留非肇事车辆案中，法院在判决中维持了被告即荣县公安交警大队作出的交通事故意见书，而荣县公安交警大队作出的由原告即浦北县松香厂应承担事故全部经济损失60%是正确的。[⑦]从而出法院也作出了维持行政机关公定力的判决。如果法院不加考虑，一味地将行政机关的行为进行否决，显然不能保持行政的稳定性和目的性，整个社会将陷于一种趋于混乱的状态；但是一味地承认，也不利于行政相对人合法权益的保护，使得行政相对人失去了法律救济的途径。
（二）行政行为公定力理论修正
基于对所调查的案例的分析后，我们发现理论中那种行政行为一经做出“有关国家机关、社会组织或个人在实施相关行为，设定、变更或消灭相关权利义务时，就应当对行政行为及权利义务关系表示尊重，以不影响业已存在的行政行为和权利义务关系为前提”[⑧]，与司法实践特别是与2000年颁布《解释》以来审判实务并不相符合。因此，行政公定力理论与司法实践出现矛盾。从价值选择角度而言，理论应当指导实践，但是更应当接受现实的检验。正如《解释》的出台，定和实践中个案的层出不穷密不可分。因此行政行为公定力显然是理论没有跟上法治时代发展的步伐和要求，应当予以必要的修正和完善。
因此基于调查研究后，希望在行政行为公定力的研究尚能以司法实践推动法学理论的前行：即司法部门应当尊重但绝不惟命是从般地对待行政行为的公定力。首先，司法部门在对待行政行为公定力理论应当回归效力限制说。即我们应当承认行政行为具有公定力，但是并非所有行政行为具有公定力。倘若出现重大瑕疵，便可以撤销。因为行政行为广泛存在于行政领域中，且以各种的形式表现出来。法院无法也不应当对所有的行政行为都产生天然的认同。因为行政本身便是对立于人民权利的产物。倘若不假思索便赞同行政机关，则使公权力欲加膨胀。其次，司法部门应当秉持公正，始终对行政行为公定力持怀疑态度。司法作为定分止争的争诉部门，不应当先入为主地认为行政机关的行为就一定合法，而应当基于法律和善进行裁量和评判。作为行政诉讼过程中的行政相对人往往对于行政机关而言出于弱势地位。如果法院在此还将天平倾斜于行政部门，那么便使法律的正义和公平不复存在。最后，法院对行政机关的尊重也是对行政行为的一种纠偏行为。“人非圣贤，孰能无过”，行政机关即使万分小心，也也会有这样或那样的疏漏，而要想使行政真正的稳定、持久并发挥其功效，最好的方法便是由司法部门对行政部门予以矫正和纠偏，使其不断在反省中有所提高。
五、结 语
基于前述理论和实证案例的分析，我们发现其理论有待修正。本调查虽然是基于行政诉讼过程中涉及交通事故责任认定的案件的分析，但是也从一定程度上反映出行政行为公定力理论在指导当前实践过程中的不足和缺陷，应当给予必要的修正，从而不断完善这一理论以及在司法实践中的指导作用。
附录：调查的行政诉讼案例汇总及来源（按年份整理）
1.王学俭不服襄阳县公安交警大队对其被撞交通事故裁决案。见《人民法院案例选(1991)》第9期，人民法院出版社，第14～17页。
2．浦北县松香厂不服容县公安交警大队交通事故处理裁决和扣留非肇事车辆案。见《中国审判案例要览（1994年行政审判案例卷）》，中国人民大学出版社、人民法院出版社，第１1546～1550页。
3．张义生不服龙岩市公安局交警支队交通事故处罚案。见《中国审判案例要览（1998年行政审判案例卷）》，中国人民大学出版社、人民法院出版社，第436～439页。
4．李治芳与龙岩市公安局交通警察支队案。见《人民法院案例选（2000）》第12期，人民法院出版社。
5．孙福利不服皋市公安局道路交通事故责任重新认定案。见《中国审判案例要览（2001年行政审判案例卷）》，中国人民大学出版社、人民法院出版社，第599～603页。
6．罗伦富与泸州公安局交通警察支队三大队案。见《人民法院案例选（2001）》第10期，人民法院出版社，第369～376页。
7．张小朋不服平顶山市公安局交警支队交通事故责任认定决定案。见《人民法院案例选（2001）》，人民法院出版社，第376～383页。
8.刘青松与乐山市公安局交通警察支队案。见《人民法院案例选（2002）》第4期，人民法院出版社。
9．李运泽与宜昌市公安局交通警察支队二大队案。见《人民法院案例选（2002）》第3期，人民法院出版社，第367～375页。
10．刘香生不服上海市公安局青浦分局交通警察支队道路交通事故责任认定案。见《人民法院（2002）》第7期，人民法院出版社，第68～73页。
11．郑书玉诉福清市公安局交通警察大队交通事故责任认定案。见《中国审判案例要览（2003年行政审判案例卷）》，中国人民大学出版社、人民法院出版社，第15～20页。
12．戴来娣诉上海市公安局静安分局交通警察支队道路交通事故责任不予认定案。见《中国审判案例要览(2003年行政审判案例卷）》，中国人民大学出版社、人民法院出版社，第20～24页。
13．刘敏诉宜昌市公安局交通警察支队道路交通事故责任重新认定案。见《人民法院（2003）》第1期，人民法院出版社，第420～426页。
14．陈允不服龙岩市公安局交通警察支队直属大队道路交通事故责任认定案。见《人民法院（2003）》第4期，人民法院出版社，第74～81页。
15．韦灶光诉藤县公安局交通警察大队道路交通事故责任认定案。见《中国审判案例要览（2004年行政审判案例卷）》，中国人民大学出版社、人民法院出版社，第79～85页。
16．张玉中诉荥阳市公安交通警察大队道路交通事故处罚决定案。见《中国审判案例要览（2004年行政审判案例卷）》，中国人民大学出版社、人民法院出版社，第62～65页。
17．陈德志诉漳平市公安交通警察大队道路交通事故责任认定案。见《中国审判案例要览（2004年行政审判案例卷）》，中国人民大学出版社、人民法院出版社，第65～70页。
18．于海荣诉镇江市公安局交通警察支队道路交通事故责任重新认定案。见《中国审判案例要览（2004年行政审判案例卷）》，中国人民大学出版社、人民法院出版社，第85～89页。
19．王瑞英、房华诉日照市公安交警支队五莲大队行政确认案。见《中国审判案例要览（2005年行政审判案例卷）》，中国人民大学出版社、人民法院出版社，第16～20页。
20．于宗礼等诉寿光市公安局交通警察大队交通事故行政确认案。见《中国审判案例要览（2005年行政审判案例卷）》，中国人民大学出版社、人民法院出版社，第20～23页。
21．曹林化不服明光市公安局交通事故责任认定案。见《中国审判案例要览（2005年行政审判案例卷）》，中国人民大学出版社、人民法院出版社，第23～27页。
22．德化县盖德建筑工程公司不服德化县公安局交通警察大队道路交通事故责任认定案。见《中国审判案例要览（2005年行政审判案例卷）》，中国人民大学出版社、人民法院出版社，第27～32页。
23．杨昌伦不服镇江市公安交通警察支队道路交通事故责任重新认定案。见《中国审判案例要览（2005年行政审判案例卷）》，中国人民大学出版社、人民法院出版社，第32～36页。
[②] 章志远：《行政行为公定力理论的新阐释》，载《人大报刊复印资料-宪法学、行政法学》，2007年第5期。
[③] 柳砚涛：《行政行为公定力质疑》，载《山东大学学报》，2003年第5期。
[④] 叶必丰：《论行政行为的公定力》，载《法学研究》，1997年第5期。
[⑤] 《人民法院案例选（２００３年行政审判案例卷）》，中国人民大学出版社、人民法院出版社，第３７５－３８１页。
[⑥] 《中国审判案例要览（2004年行政审判案例卷）》，中国人民大学出版社、人民法院出版社，第81页。
[⑦] 《中国审判案例要览（1994年行政审判案例卷）》，中国人民大学出版社、人民法院出版社，第1548页。
[⑧] 叶必丰：《行政行为的效力研究》，中国人民大学出版社2002年版，第75页。