山丹马场和祁连山浅山区贫困与生态问题研究
唐海滨 李树基
甘肃山丹马场位于河西走廊中部祁连山冷龙岭北麓，与祁连山浅山区4市13 个县（区）镶嵌相邻，地理位置十分重要，是河西走廊水源的主要发源地，是甘肃及西北地区的主要生态屏障。祁连山浅山区贫困带是甘肃省确定的甘南、临夏、定西、陇南和庆阳等革命老区为重点的扶贫开发区域后，又开发的扶贫开发重点区。在这里贫困与生态问题交织在一起，统筹考虑协调解决这类地区的贫困和生态问题迫在眉睫。
一、贫困与生态问题交织的地区
山丹马场是著名的中央在甘企业，历史悠久，底蕴深厚，在半个多世纪的发展历程中,几代牧马人艰苦奋斗,无
私奉献,在自我发展的同时,为国防建设和地方经济的发展作出了突出贡献。由于受多种因素制约,山丹马场从原来一个经济效益和社会效益都具有明显优势的先进企业,逐步滑落到目前经济运行困难,生产经营举步维艰,企业生存受到威胁的境况。
甘肃祁连山浅山区贫困带共涉及张掖、酒泉、金昌、武威4 市，13 个县（区）、97 个乡（镇），聚居着藏、蒙、汉、回、土、裕固等民族38 个，总人口120.02万人。经调查统计，2009 年底，有58.7万人农民人均纯收入低于1 196 元，贫困面达49.0%。祁连山沿山一带与川区发展不平衡的问题日益突出，农民收入增长缓慢，贫困程度不断加剧。
长期以来，祁连山草原植被大量开垦；森林面积大幅度减少；天然草场严重超载，导致了草场退化、萎缩，甚至出现了大面积的沙化；祁连山冰川每年以10～15 米的速度锐减，草原湿地即将消失，上世纪50 年代初祁连山北坡有80％的草原是沼泽湿地，现在仅有20％，而且这20％的湿地主要集中在山丹军马场，也面临即将消失；水源河流加速干涸，造成河西走廊三市六县生产和生活缺水；生物种数减少，生态功能削弱，自然灾害频发。生态环境出现危机，威胁着区域生态安全。
二、区位的特殊性和解决贫困与生态问题的迫切性
（一）在地理学上，祁连山———阿尔金山———昆仑山，形成了青藏高原的北缘，隔断了大陆季风，造就了华夏大地东南湿润季风区、西北干旱区和青藏高原高寒区的气候格局，形成了生态安全屏障；在生态学上，祁连山横跨甘青两省，中、西段海拔多在4 000 米以上，终年积雪，冰储量为800 多亿立方米，生成了内陆河、外流河（黄河）和青海湖三大水系，涵盖了西北3 省（区）24 个县（市、区）。内陆河（石羊河、黑河、疏勒河）涵盖河西五市及内蒙古的阿拉善盟北部。流域内网状分布的农牧交错带，稳住了巴丹吉林、腾格里等大沙漠，阻断了中西亚与我国西部大沙漠的融合串联，避免了沙漠的东移、南下，守护着炎黄子孙的栖息之所，成为了一条横跨三省（区）的西部绿色生态安全屏障。
（二）山丹马场对于平衡祁连山生态具有不可替代的重要作用。山丹马场位于河西走廊中部、祁连山冷龙岭北麓的大马营草原，地处张掖、金昌两市上游，是河西地区重要的生态涵养带，也是周边地区生产、生活用水的主要发源地之一，其环境的改善对于祁连山生态保护有着“牵一发而动全身”的战略作用。山丹马场作为甘肃祁连山国家级自然保护区的一部分，草原184.54 万亩，耕地46 万亩，林地80 万亩，其它土地面积18.34 万亩，是河西走廊的天然绿色屏障。马场地处黑河水系和石羊河水系的分界处，西大河、马营河、童子坝河均发源于马场南部祁连山区，水源主要是祁连山雪山融水，年径流量约3.05 亿立方米，其中76.8％基本上都归下游使用。因此，山丹军马场的生态环境不仅直接关系到对祁连山冰川的保护，也关乎下游地区经济社会的可持续发展。
（三）保持民族团结，维护区域稳定具有重要作用。山丹马场与祁连山浅山区乡（镇）以其独特的地理位置、特有的资源条件，在协调省际关系和周边省（区）、市（县）关系，保持民族团结，维护祁连山生态环境，推进石羊河、黑河和疏勒河流域综合治理，促进周边经济发展，保持区域高度稳定等方面发挥着不可替代的作用。
（四）近几年，山丹马场在国家和地方政府大力支持下，围绕着保民生、保生存、保稳定，付出了艰苦的努力。但总体来看，山丹马场只是局部的一些问题、某些民生方面的问题得到了缓解，还没有从根本上解决马场的发展问题。党中央、国务院及各级地方政府对山丹马场都十分关心。胡总书记曾通过有关部委亲自过问、了解山丹马场的情况，温总理先后做出三次明确批示，指示有关部委协调解决山丹马场转型以后民生和发展方面的问题。
（五）多年来，祁连山浅山区贫困问题未能引起有关方面的足够重视。虽然采取帮扶方式进行扶贫，相对取得了一定成效，但帮扶只限于“输血”办实事，没有建立起扶贫长效机制。贫困乡村农业产业化起步晚，农村基础设施和公共事业发展滞后，农民贫困问题比较突出。目前，仍处在绝对贫困与相对贫困、区域贫困与插花贫困、物质贫困与精神贫困“三个并存”阶段。贫困面广量大，贫困程度较深，扶贫开发面临诸多困难和挑战。
（六）山丹马场和祁连山浅山区与全国其他地区相比，其贫困问题既有一定共性，也有其特殊性。这里地域辽阔，山川瑰丽，自然资源丰富，是我国西部未来发展中很有潜力的地区，也是我国西北国土的天然屏障，其重要的战略地位和独特的自然、地理、气候、资源和人文特征，在人类生存环境和中华民族未来发展中具有十分特殊的地位和作用。近半个世纪以来，这里不仅贫困问题突出，而且还面临着生态环境的严峻挑战。切实解决这里的贫困问题，推动山丹马场职工和祁连山浅山区农民生活水平提高以及经济社会的可持续发展，不仅是一个经济社会难题，更是一个重大的生态安全问题。这些问题若不能很好地解决，会严重影响这个区域人与自然、经济社会与生态环境的协调发展，影响民族团结和繁荣，还会影响西北乃至全国的可持续发展，无论从哪个角度看，都是事关全局、不能不致力于解决的问题。
三、扶贫工作与生态环境保护的制度缺陷
扶贫开发工作缺少一部权威性法律法规。我国的反贫困工作，可以说从建国起就开始了。对于甘肃乃至西部农村而言，直到上世纪70 年代末都是救济式扶贫。由于农村扶贫范围广、规模大、耗时长，所以必须有权威性的法规保证和强有力的制度约束，确定扶贫开发的主体、对象及其各自的权利和义务以及扶贫开发工作的运作程序等，才能使扶贫开发工作规范有序地运行，也才能使贫困地区及其贫困人口的发展权利得到最大限度的确认和保护。但是，我国推行扶贫开发工作以来，一直没有出台过一部关于扶贫开发工作的权威性立法，使得有效的制度安排显得十分不足。
区域性扶贫开发忽视贫困农户的主体性。“两西”建设始于甘肃，也开创了我国大规模区域性扶贫开发工作的先河。“两西”建设以来，先后建成了90多项大中型水利工程。贫困地区基础设施建设大大加强，贫困群众的生产生活条件显著改善。草畜、马铃薯、中药材、果品、瓜菜等特色优势产业已成为甘肃区域性支柱产业，成为地方财政和农民的主要收入来源。区域性扶贫开发的优点在于“以项目为中心，政府主导，扶贫要素投入力度大，能够在贫困地区集中力量建设大中型农田水利设施等项目，发展支柱产业，解决制约贫困地区经济发展的瓶颈问题，为当地农民脱贫致富奠定基础”。其不足之处在于扶贫对象瞄准性低；政府主导型扶贫模式，容易造成追求政绩的短期行为，忽视贫困农户的主体性和自我发展能力的培养，强化其对政府和基层行政组织的依赖性。
体制和管理方式，对扶贫开发工程和生态建设工程效果的影响。现行的地方行政体制结构有许多不完善之处，最为突出的表现是：行政层次多，部门林立；行政建制类型变更标准不规范；行政区域对地方经济活动产生着重大影响，致使“条块分割”的现象难以消除。长期以来，针对农村贫困地区如何实现社会经济协调发展这一问题，扶贫部门只重视生计改善而忽视生态恢复和灾害管理，民政系统只注重灾后紧急救援，而忽视灾前预防和生态环境恢复，生态治理部门往往不关注扶贫及灾害管理。而解决问题涉及到多个部门，如何整合力量能够实现不重复建设是应该重视的问题。
行政区域与生态区域的矛盾。行政区域与生态区域作为两种性质不同的区域，不可能完全一致，它们都有自身独特的内容。行政区域是国家实施对社会管理的产物，是根据国家的需要来划分的。管理需要的不同，行政区域划分的标准也不同，并在此基础上形成不同的类型的结构单元。行政区域的基本特点，主要表现为法定性、界域明确性和相对稳定性。生态区域，是指其结构、功能和状态对生态环境质量影响较大的区域。祁连山生态区域作为甘肃、西北乃至我国重要的自然生态系统，为一定区域内的人类提供了经济发展的物质基础和良好的生存环境。生态区域的基本特点，主要表现为以生物为主体、具有整体性、功益服务性、自维持、自调控性和可持续发展特性等。但是，行政区域与生态区域又不能完全不一致。国家划分行政区域的基本目的，不仅是为了政治的稳定和管理的需要，还要有利于经济的发展。尤其是社会主义初级阶段，发展经济是国家的中心任务。而祁连山生态区域的生态环境建设和治理是一个完整的自然生态系统，相互关联密不可分的，应该统筹考虑。但是由于目前这个区域涉及山丹马场（一个中央企业）和甘青两省5 市（州），15 个县（区），众多的生态环境建设工程从省级、市级到县级分散管理，这种分散管理方式不能满足整体生态环境建设和治理的需要。
管理体制没有理顺，国家政策不能得到完全落实。2001 年9 月，根据中央精神，山丹军马场整体移交中国牧工商（集团）总公司管理，更名为甘肃中牧山丹马场总场。马场移交以前，林地的管护费用由部队拨付，移交之后，出现了许多困难。根据甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例，马场成立了自然保护区管理局山丹军马场保护站，依法负责区域内林地的管护与其他工作。但是，随着企业移交，管理体制还没有理顺，林政和森林公安队伍还没有得到有效建立。企业管护林业，行政执法人员执法证无从办理，森林公安机构无处批建，给依法护林工作带来很大困难。很多时候，面对附近地方农牧民在林区进行的乱捕滥猎野生动物，非法采矿，放任畜生啃食、践踏林木等现象感到无能为力。甘肃祁连山自然保护区管理条例虽然赋予了山丹马场管护祁连山林地的职责，但是国家政策在这里不能得到完全落实。
四、创新发展思路，统筹解决发展与生态的对策
山丹马场和祁连山浅山区在发展过程中经历着来自贫困与生态环境恶化的双重压力，贫困是导致生态恶化的根源，生态恶化又加剧了贫困。因此，解决山丹马场和祁连山浅山区贫困问题不能就扶贫而扶贫，应从全面、系统的可持续发展观出发，从生态环境的保护与改善入手，以反贫困与生态环境可持续能力建设为核心，只有打破贫困与生态环境间的非良性循环才是解决贫困，维护生态安全的根本途径。
（一）建设生态经济示范特区，统筹解决发展与生态交织的突出矛盾。甘肃是一个在维护国家生态环境安全上具有重要战略地位的地区，也是国内贫困人口聚集的重点地区。长期以来，山丹马场和祁连山浅山区贫困和生态问题交织在一起，相互关联，互为影响。区域性贫困导致掠夺性资源开发，引发生态恶化，而恶化了的生态环境，又是区域性贫困的重要根源。现行自成体系的扶贫开发和生态环境保护工作，不足以转变二者的恶性循环。所以，既要消除区域性贫困，又要保证区域性生态安全，就必须建立二者相结合的生态经济示范特区。这种双赢模式应该是甘肃新的战略性选择，也是甘肃消除区域性贫困和保证区域性生态安全，需要采取新的重大举措。建立生态经济示范特区的基本思路：以消除贫困，缩小区域发展差距，同步实现全面建设小康社会，保障区域生态安全为目标，遵循生态经济和区域经济发展规律，综合运用市场、法律和行政手段，通过体制与机制创新、产业升级、城镇改造、人口分布结构调整和人力资源优势再造、资源开发利用方式转变，建立生态型的经济和社会功能体系，形成区域一体化的资源共享、合理开发、高效利用与保护机制，实现区域经济社会协调发展。
（二）重视解决生态性贫困，为解决区域生态问题奠定基础。解决因生态环境恶化而带来的贫困，是生态文明建设的一项重要内容。基于维护全社会的生态安全和体现社会公平的理念，解决山丹马场和祁连山浅山区的生态问题先要解决生态性贫困。一是要加大公共财政对基础设施建设的支持力度，改变企业和当地的落后状况，提高自我发展能力，减缓这一地区因急于发展而对生态系统和环境造成过大的压力。二是加大科学、教育和卫生等领域的扶贫开发力度，提高居民生态保护的意识。针对地区普遍存在的劳动者文化水平低、科技素质差、因病因灾返贫率高、自然资源利用方式不合理和利用效率低下等实际问题，进一步探索新的科学、教育和卫生扶贫方式，提高生态保护意识和自觉性。三是积极组织劳动力转移和稳步开展生态移民。转移农村劳动力和开展生态移民，进一步减少贫困地区人口数量，减轻当地资源环境压力，推进受损的生态系统自然恢复。
（三）理清发展思路，重点解决脱困发展问题。山丹马场要在分析自身存在的优劣势、机遇和挑战、内外部风险的基础上，针对企业在发展中暴露出的观念转变滞后、产业结构单一、管理体制和经营机制不适应市场经济的要求等问题，尽快调整和完善发展战略和“十二五”规划，包括调整发展目标、发展方向、发展重点、保障措施等。现阶段在重点解决脱困发展中，要将转变方式、调整结构、科学发展上水平作为全场经济工作的主旋律。转方式、调结构。一是在产业定位上，实现由价值链低端向价值链高端转变。根据自身资源和能力寻找相对比较优势，重新进行价值链的合理定位，实现发展模式由生产低端产品向生产中高端产品转变，由资源型产品加工向高附加值产品加工转变，尽快推进产业转型升级。二是在运营模式上，实现由生产导向型向市场导向型转变。要推动企业向以品牌经营为核心的运营模式转变。三是在产业布局上，对传统产业要在经济规模的基础上进行优化提升，实施“走出去”战略，到省外、国外发展，实现产业、产能的转移，为马场未来主业做优做强争取更大的发展空间。要立足自身资源和中央企业的优势，吸引外部投资，特别是吸引中央企业的大额投资、优质投资参与马场建设，保证马场资源的完整性和整体性。四是在政策上，要帮助山丹马场疏通政策渠道，争取有关部委和省市的支持，促使山丹马场在一个较短的时间内整体经营有一个脱胎换骨的变化。从自身看，要真心实意的把我们融入到地方社会经济发展中去，实现山丹马场的快速、可持续发展。
（四）建设祁连山生态补偿试验区，解决好农牧民的生产生活问题。国务院支持甘肃发展的若干意见已明确提出：“逐步将祁连山自然保护区核心区的农牧民转为生态管护人员，加快缓冲区农村剩余劳动力转移，研究建设祁连山生态补偿试验区。”对此，应研究建设祁连山生态补偿试验区规划，把生态保护治理与牧民集中定居工程有机结合起来，统筹解决好农牧民的生产生活问题。
（五）重视祁连山自然保护区的生态建设。祁连山自然保护区是祁连山生态系统的主体,古往今来,一直发挥着涵养水源、蓄水供水、调节河川径流的作用,是河西走廊的天然绿色水库和赖以生存的基础。所以，要想从根本上改善生态环境质量，必须从祁连山生态系统的主体出发，来进行生态保护与建设。要加快以自然封育为主要措施的生态工程建设，充分利用大自然所具有的恢复能力，减少对生态系统的人为干扰。要注重森林资源的保护和培育，重视对祁连山草场资源的保护和管理，坚持实行退耕还林还草。