工矿区（新经济开发区）城市化
构想及探索
（本文获中国煤炭经济研究会2012年度课题研究优秀成果三等奖）
摘要：
国家各地区经济发展不平衡、城市化问题、工矿区城市化困境是当前制约国家经济发展的三个难题。针对上述难题，有必要改革历史上工矿区城市化模式，重构并探索工矿区城市化的新思路。采用有限期限的企政统一管理模式，采用税收补偿的激励机制，动员并鼓励大型工矿企业或有条件的企事业单位，在中西部地区大中城市辐射带，进行城市化建设并完善城市功能。以此方式来解决制约国家经济发展的三个难题，正是这一构想的主要思路。
关键词：
工矿区 城市化 中西部地区发展 国家均衡发展
Title:
The exploration on Urbanization in Mining Area （New Economic Zone）
Abstract
Imbalances in economy, unhealthy urbanization and the stagnation of urbanization in Mining Area are the main constraints of nation’s economic development. In response to these issues, it is necessary to take steps on the transit of the urbanization operating model and patterns. The solutions could be using a unitary mode of government functions with enterprise management, tax reimbursement and encouraging mining industry contributing in ameliorating urban development and functions in the central and western regions.
Keyword:
Mining Area, Urbanization, The Central and Western Regions, Balanced Development Urban and Rural area within China
无论全球范围，还是一国国家内部，也无论发达国家，或者发展中国家，地区之间的发展不平衡都是一个普遍存在的社会、经济现象。同时也是一个与各国历史、国情、区位地理、经济社会结构等因素密切相关的极其复杂的经济难题。尽管有美国、日本先后通过100 多年的努力基本实现了该国经济发展平衡的先例，但美国和日本的经验难以完全复制，各国政府、经济学家、社会学家、工商企业家以及广大人民群众长时期内依然需要为探索这一难题而付出艰辛的努力。本文结合我国城市化及工矿区城市化的有关情况，试探性从工矿区（新经济开发区）城市化的角度来探索破解经济发展不平衡这一难题的新思路，以供更多的经济学家、政府决策者及工商企业家做进一步探讨和思考。
一、时代背景
事实上，工矿区城市化这一课题的研究，涉及了三个经济难题，也即是这一课题研究的时代背景：
1、国家经济发展不均衡；
中国作为人口众多，地域辽阔的世界大国，地区发展的不平衡性是十分明显的，这是中国国情的基本特征之一。而国家经济发展不平衡，是与国家地理、历史人文、宏观政策、微观政策等诸多因素关联紧密的一个非常复杂的社会、经济现象，对这一问题不是本文关注的重点，因此本文不做具体的研究。但本文的观点认为，国家经济发展不平衡的具体表现与城市密切相关，这些具体表现为：东中西部经济发展不平衡；城市带分布不均衡、大中小城市发展不均衡、城乡发展不均衡；大城市城市病矛盾突出，小城市、农村建设资金有效投入不足。而上述表现又反过来加剧了国家经济发展的不平衡。
城市是一个地区的社会经济中心，城市的政治、经济、文化的基本功能，资金、物资、人口聚集和枢纽功能，组织商品生产、交换、分配、消费功能，新思想、新技术孵化创新功能，信息、观念辐射功能，对产业经济服务及管理协调功能等，决定了城市对周边地区的社会经济发挥着制约和主导的作用，因此可以说，城市的发展状况及成熟程度基本决定了一个地区经济发展的总体水平。因此，要破解经济发展不平衡这一难题，是否可以从城市带的均衡发展来寻求解决方法呢，这是本文进行研究探讨的一个基本出发点。
2、城市化深层次的矛盾没有得到有效解决；
从我国城市化速度和水平来看，无疑我国城市化取得了较好的历史成绩。城市化水平从1978年的17.92%到2010年的45.7%，年平均提高1%以上。当然，伴随着城市化进程，也出现了诸如：耕地面积减少、城市病突出、房地产泡沫化、环境恶化等问题，尤其是在“十一五”期间，城市化规模扩张的动能不足，品质提升难度加大，成为制约城市化进一步发展的瓶颈。而当我们反观城市化进程和方式，我们也不难发现制约城市化发展的原因。那就是：单纯依靠城市的规模扩张和盲目追逐GDP增长，忽视了包括公共设施在内的完善城市功能的城市建设及新增城市人口的就业问题的解决。
一方面，由于目前城市化方式忽视了对城市新增人口就业问题的解决，很多年青一代的新增城市人口只能背井离乡，留下老人和儿童留守已经城市化的故乡，远去其他经济发达城市谋生，给城市化发展遗留了诸多有待解决的问题。如：留守老人的抚养和留守儿童的教育问题；形成城市二元经济结构及贫富分化现象；欠发达城市周边地区农业土地的荒芜；大城市边缘地带环境、治安、城市管理问题；可持续发展的消费群体结构和消费观念难以形成；青年一代价值观和道德观的迷失等等。而这些问题对城市化甚至国家经济的影响将会是长期和深远的。
另一方面，城市化建设忽视包括公共设施在内的城市设施的建设，使得城市的品质难以得到提升，失去了城市繁荣创新、扩大消费的动力，沦为市民生产劳动的“工地”，甚至造成城市部分的荒废。如“鄂尔多斯房地产泡沫现象”。
本文认为，忽视完善城市功能的城市建设及新增城市人口的就业问题的解决，对城市化发展甚至国家经济发展深层次的影响远比目前表现的城市化问题，其危害要严重的多。因此，从深层次解决城市化根本的、长远性的问题，是本文进行研究探讨的第二个出发点。
3、工矿区城市化困境；
工矿区城市化，这一概念并不陌生。建国以来我国城市化的进程，很大程度是依赖工矿区城市化过程实现的，如依赖石油兴建的城市，大庆、东营、克拉玛依等；依赖煤矿兴建的城市晋城、兖州等；依赖金属矿兴建的城市铜陵、个旧；依赖钢铁工业兴建的城市如鞍山、攀枝花等。无疑，历史上工矿区城市化对于国家经济的发展以及城市的发展，做出了不可磨灭的贡献。然而由于缺乏经验，历史上工矿区城市化进程存在一定的问题，也为我们今天工矿区城市化提供了进一步思索和探讨的空间：
首先、工矿城市往往是依矿而建，城市建设优先考虑工矿企业的实际需要，相对缺乏科学、长远、综合性的规划。这样的城市布局不注重城市环境的改善，不注重城市综合性功能的发挥，不注重辐射周边区域的带动作用。影响了居民生活质量的提高，影响了城市的整体发展，最终也制约了城市的长远发展。
其次、工矿城市的主体产业主要依靠采矿及其加工业。产业结构过于单一，缺乏完善的工业结构和经济结构。而矿产资源是有限的，随着资源的减少甚至枯竭，不仅开采成本越来越高，城市经济的后续发展也将成为工矿城市的难题。
第三、工矿城市只注重对工矿地区资源的开采，而忽视了对工矿地区的经济补偿，造成了工矿城市为国家做了大量的贡献，而工矿城市的经济和建设却没有得到全面、综合的发展，也没有较大范围惠及到当地的居民。尽管，我国在1984年开征了资源税，但资源税的开征并没有根本扭转上述现象。
第四、工矿城市只注重城市的经济功能，忽视了从文化、政治、教育、科技等方面实现城市的全面、综合发展，没有激发工矿城市应有的创造性和社会活力，难以通过城市的繁荣发展带动周边区域的共同发展。
第五、工矿城市不注重城市的全面发展，反过来又制约了工矿城市和工矿企业的持续创新能力。如：矿山的建设只重视主矿藏的利用，而忽视共生矿的综合回收，造成资源的浪费。长期以来，我国的矿产资源回收率仅为30%左右，比世界平均水平低20个百分点，大量宝贵的共生矿被抛弃，造成严重的资源浪费和环境污染。
上述问题，在历史上工矿区城市化进程中或多或少存在，而其中最核心、最关键的问题，本文观点是：不注重工矿城市全面发展、甚至是单一的城市发展模式限制了工矿城市的创造性和社会活力，从而制约甚至严重影响到城市和周边地区的长远发展。而单一的城市发展模式源自于思想的固化。因此，如何解放思想、大胆创新，激发工矿城市的创造性和社会活力，正是本文进行研究探讨的第三个出发点。本文也正是在解放思想、大胆创新思想指引下，对工矿区城市化问题进行了虽肤浅但却大胆的思考，以激发更多的经济学家、政策决策者、工商企业家及公众进一步的思考和探讨。
二、历史使命
与时代背景相对应，工矿区城市化肩负着三个历史使命：
1、促进中国中西部地区经济的发展，实现国家的均衡发展。
国家经济发展不平衡表现在城市带的分布不均衡、城市发展的不平衡。工矿区城市化首要的使命，通过中西部地区工矿区的城市化进程，有效吸引国内外资金、社会资源向中西部地区转移，推进产业结构完善和发展。同时，通过中西部地区城市化进程，活跃和繁荣中西部城市的市场和商品经济，扩大内需，促进地区消费结构升级。
2、探索解决城市化深层次问题的方法，消除城市二元经济结构。
工矿区城市化并不是为城市化而城市化，不是单纯追求城市规模的扩张和GDP的增长，而是通过城市化的综合治理，防止并治理建国以来城市化遗留下来的问题，尤其是深层次的问题。而这些问题的核心归结为：主观上忽视，客观上无力调动各项经济资源、无力就近解决城市化新增人口的就业问题，从而形成了事实上的城市二元经济结构。工矿区城市化第二个使命正是要解决这一城市化深层次的问题，消除城市二元经济结构。
3、改善工矿区城市化单一发展模式，实现城市、地区间均衡发展、综合发展、全面发展；
一个功能完善的城市对区域的发展起着示范、引导作用，是区域发展的主要拉动力量。城市应该是地区的工业生产中心、区域商品流通中心、交通运输中心、金融中心、信息中心、科学技术中心、文化教育中心等等。工矿区城市化第三个使命是运用经济和行政双重手段，激发社会活力和创造性，动员工矿企业在实现工矿区城市化过程中，充分发掘城市应有的功能，促进城市和周边地区的全面、可持续发展。
三、构想的核心思想
为实现上述目标，本文试探性地归纳总结了一个框架，作为工矿区城市化进一步分析探讨的基础：
（一）地理位置、主体、期限、经济目标
1、概述：
选择在中西部大中城市周边辐射地带，以距离该大中城市车程半小时至一小时路程为参考距离，建设工矿区（新经济开发区）的同时，允许大型工矿企业或有条件的企事业单位，在一定年限内（30年至50年），以实现该工矿区城市化为目标，建设城市设施、生产生活设施或相关辅助设施，修建与周边大中城市联通的高速公路或城际铁路，组织并开展有关城市化管理等相关事务。即解决的是“在什么地方”、“谁”、“多长时间”、“做什么事”这系列问题。
2、上述认识的基本点：
1）地理位置选择在中西部地区大中城市的辐射带，是为了促进中西部地区的发展和繁荣，促进东西部经济的协调发展，同时又避免中西部大中城市的过度扩张，而出现大城市病的状况；
2）主体由大型工矿企业或有条件的企事业单位（以下统称为工矿企事业），是考虑上述工矿企事业拥有充足的、进行城市化建设的资金，可以提供充足的就业岗位，对人力资源和企业资源和优势有更清晰的认识，相比地方政府而言更能发掘产业潜力，发挥产业优势；
3）由工矿企事业进行城市化，是一项创新型的社会管理模式，可以在更大范围激发社会活力和创造性。同时可以作为一种可供复制和传播的新型管理模式，在更大范围上进行推广和完善；
4）工矿企事业进行城市化管理的期限设置为30年至50年的期限，可以给工矿企事业创造一个相对长期的、稳定的管理环境，制定或实施对国家、地区、城市、工矿企事业自身、城市居民都为有利的经济和社会政策，避免传统管理模式下地方政府经济政策、管理政策，因政府管理层变更而发生的波动；
5）以城市化为目标，要求工矿企事业进行城市建设时，要综合考虑城市全面发展的要求，做好城市规划工作，防止单一发展模式下，城市布局不合理、环境恶化进而限制城市发展的现象；
6）修建与周边大中城市联通的高速公路和城际铁路，提供便利的交通条件，希望通过经济而人性的手段而不是行政干预手段，吸引大中城市或周边地区的人口资源自愿到工矿区城市安家落户，从而逐渐繁荣和发展工矿区城市。
（二）权利、义务和规则
1、概述：
为保护工矿企事业对工矿区域开发的积极性，保持管理政策、经济政策的稳定性，该工矿区（新经济开发区）在一定年限内，实行有限权利的企政统一管理模式。即工矿企事业被任命为工矿区的一级政府，在上级政府的监督下，行使管理该工矿区城市的经济管理、社会管理权限，同时接受上级政府及国家政权对工矿区城市政治权利的管辖。期限截止后，工矿企事业也即工矿区城市政府须将经济管理、社会管理权限移交给上级政府，从而恢复为国家统一管理模式。
2、上述认识的基本点：
1）工矿区城市实行企政统一管理模式，倡导经济管理、社会管理是以工矿企事业为主导，上级政府为监督，充分发挥工矿企事业人力资源密集、管理思想丰富、创新能力强的优势，主要遵循市场经济导向开展经济管理、社会管理活动。这一模式与过去政府通过行政命令干预企业市场经济行为的政企不分模式存在根本区别；
2）工矿企事业主导工矿城市管理，其权限是有限的，并不是无限权利。与政权相关的司法、公安、税收等政治权利，仍然遵循政府统一管理的模式，仅部分涉及企业权益的税收部门，在政府统一管理模式的前提下，允许工矿企事业有参与管理和建议的权利。除政治权利之外的经济权利、社会管理权利以工矿企事业管理为主，接受上级政府或国家监督；
3）工矿企事业主导工矿城市的管理存在期限性，期限设定为30年至50年，具体年限可以由工矿企事业与上级政府或国家协商。在有效期结束后，工矿企事业须将经济管理权利和社会管理权利移交给上级政府或国家。
4）工矿企事业的权利主要为经济管理、社会管理权限，包括：建设、开发并销售房地产、办公楼宇、商业街；自行或合作建设并经营道路、电力、水利、通信等城市基础设施；建设学校、医院、福利院、果蔬市场、公园、绿化等居民生活设施；以及为城市全面发展开展的其他工作。
5）工矿企事业同时承担对工矿城市城市化的义务，以及对居民及入驻企业进行社会管理的义务和责任，包括城市规划、设计、建设和环保等工作，以及户籍、工商登记、计生等不涉及政权性质的社会管理义务，并接受上级政府的监督。
6）工矿城市的公安、司法以及国防等政权性质的社会管理，必须仍有国家统一管理，以防止国家敌对势力的渗透。
（三）税收补偿的激励措施
1、概述：
为鼓励工矿企事业进行工矿区城市化建设的积极性，也为补充工矿企事业进行城市化建设所需资金，同时也为纠正历史上对矿产资源开采地缺乏经济补偿的行为，在工矿区城市化框架下，建议将工矿城市内形成的中央税按照一定的比例返还给工矿企事业。
2、上述认识的基本点：
1）工矿城市税收的管辖虽然仍由上级政府管理为主，但工矿企事业有参与管理和建议的权利，甚至可以委派部分高级管理人员的权利；
2）在遵循现行国家税制的前提下，工矿城市内形成的地税按照现行模式上缴地方政府财政。而对于中央税，建议由工矿企事业与国家财政按照一定比例分享，以补充工矿企事业进行城市化建设的资金投入。具体的分享比例（40%至60%之间较为合适）、返还方式及管理模式可以由工矿企事业与中央财政进一步协商；
3）这一税收模式存在期限性，与工矿企事业进行经济管理、社会管理期限保持一致（即30年至50年），期限截止后，税收模式恢复为国家统一管理模式。
四、这一构想的意义
1、工矿区（新经济开发区）城市化这一构想，同时面向三个经济难题——国家经济发展不均衡、城市化问题、工矿区城市化困境进行思考和探索，尝试为中国中西部的发展，同时也为解决城市化深层次问题及工矿区城市化的问题寻找经济上可行的解决办法，为改善中西部地区经济结构、促进产业升级，扩大内需创造条件，以实现国家地区间、城市间、城乡间三个层次的均衡发展、协调发展、科学发展。尽管这一构想存在许多未知的困难和问题有待进一步探讨，但总体而言，这毕竟为解决上述问题提供了新思路；
2、工矿区城市化这一构想，在充分尊重现行政府管辖权及管理模式的基础上，充分调动社会经济力量，运用经济手段，为促进中西部地区的发展、城乡地区的协调发展，消除贫富分化做出积极尝试，能充分调动群众创造性和社会活力，在保障社会经济组织获得自身价值实现的条件下，实现国家、地区、社会经济组织及城乡居民的和谐发展和共同繁荣，有利于实现国家的长治久安和人民的生活富裕。
3、工矿区城市化这一构想，可以结合“一国两制”模式，作为吸引外资的一种新模式，吸引国际资金参与到中国中西部地区的建设和发展事业上来，团结世界和平力量，共同为国家的繁荣富强做出贡献；
4、工矿区城市化这一构想，也可以作为一种新的经济发展模式，在世界范围内讨论，形成广泛共识并进行推广，为中国企业对外投资探索出一条新路，从而避免中国企业对外投资遭遇政策波动而受到损失的风险。
（本文欢迎转载、引用，转载引用时请注明出处：2012年度煤炭经济研究论文 作者姓名：章慧敏 ）