摘  要：城市的发展实践表明，在多种因素交织、协调的影响下，城市化已经成为目前最显著的经济现象。然而城市化发展研究时至今日所面临的境况，在很大程度上，不得不说是源于我们对城市发展的各种因素的认知不足。本文从制度因素的角度对城市化发展情况进行分析总结，指出制约、影响城市化发展的相关制度因素，并提出政策建议。对城市发展过程中的制度因素研究，可以帮助我们更加深入的了解城市问题存在的原因，也相对的拓展了城市发展学科的理论和实践，并为我国城市化现状提供理论支持。

1998年，科斯在《美国经济评论》上发表了一篇题为《新制度经济学》的文章。在这篇文章里，科斯写道：“经济学家常引以自豪的是：达尔文之所以能创建其进化理论，主要是由于他阅读了亚当·斯密、马尔萨斯等人的著作。但若把达尔文以来的生物学和亚当·斯密以来的经济学做一个对比的话，生物学已经相当成熟了。今天，生物学家已经详细掌握了生命体的复杂器官、组织结构。我相信有那么一天，在经济学领域也会取得同样的成就！”[1]

那么我们是不是也可以这样的认为，对于我们今天城市发展的现状，犹如早期的生物学，如果我们把城市现存的我们所可以看到的环境、交通、以及经济这些影响我们的因素比作细胞质和细胞核的话。那么这些表象构造所产生的毛病，也只能显示出现存的表面上的问题，譬如我们通常说的交通拥堵、环境污染、经济危机等等。而这一切存在我们身边却又无法去具体的解决病因的本质。而真正能够解决根本问题的DNA结构及其基因，也即城市病形成和发展的原因我们却是不知道的。所以在此，我们不妨把城市的制度因素抽象为城市的“双螺旋结构”，这样我们就可以从本质上来认识城市发展及城市制度的重要性。在这样的基础之上，我们再融入自然、地域、空间、技术、文化等因素，一个全面的城市模型就还原在我们面前，因此我们也能够从中找到它们之间复杂的因果关系，然后回头来剖析一切可能存在的“劣汰基因”，再通过全新的制度设计（政策措施），设计产生新的“优良基因”来替代，从而使城市发展学科到达一个更加健康、持久力更强盛的新的水平。

“城市”的提法本身就包含了两方面的含义：“城”为行政地域的概念，即人口的集聚地；“市”为商业的概念，即商品交换的场所。而最早的“城市”（实际应为我们现在“城镇”）就是因商品交换集聚人群后而形成的。目前从城市化的演进过程来看，研究学者们认为正常的城市化进程都会经历从城市化、郊区城市化、逆城市化、再城市化的过程这样的四个阶段。

值得说明的是，本文所研究的城市化进程，是建立在以人为本，立足于科学发展，并以满足人类需求为主要前提的基础之上。所以，在城市化进程中伴随城市发展的制度体系必须是合理科学的，使得城市化发展不是为了发展城市而人为城市化的过程。[2]也就是说，我们在对城市的制度设计中要建立在公平合理、健康和谐、可持续的层面。那么，我们制度因素对城市发展所起的作用就是显而易见的，同理可以看出，城市化进程在不断推进发展的过程中对城市制度建设的依赖，这样也就印证了制度作为城市发展的DNA双螺旋结构所具备的不可或缺的地位。

对于城市我们也可以有很多的定义，也可以从很多的方面去认识，现在从制度的角度来看城市，透过内在看本质。传统的城市定义告诉我们城市其实也可以看成是一组公共产品（安全、教育、交通、绿化⋯⋯）的集合，那么我们也就可以从制度的角度把城市定义为：城市是一组通过空间途径盈利的公共产品和服务。

根据这个定义，有没有商业化的公共产品交易，是划分城市与乡村的分水岭。城市的起源在于，第一，存在公共服务，并且，第二，这些公共服务是以空间交易（如税收）的方式来提供的。符合这两个要件的空间地域，我们就定义为城市；反之，则属于农村。新定义可以使我们清晰地划出城乡的制度分界：不论定居点或贸易点规模多大，只要没有公共产品交易，这种居民点也仅仅是自给自足的“人口堆积”，并不能构成一个“城市”；反之，只要有人出售公共服务，哪怕没有一个买主，也可以构成一个原始的“城市”。由于这个城市特征是从制度角度定义的，因此，我们可以称之为城市的“制度原型”——一个理论上最纯粹的城市原始形态。这个定义为城市的诞生指定了一个清晰的制度起点：从流动到定居，不是城市的起点；从狩猎到农耕，不是城市的起点；从周期性的集市到永久的市场，也不是城市的起点——城市的起点，是第一个通过交易的方式提供公共产品的空间。找到这个空间，也就找到了世界上第一个城市。这个定义同时也将自发形成的“聚落”和“集市”排除在“城市”之外，尽管这些自发的人口集聚和活动的区位可能恰巧和未来的“城市”重合，但在一个政府（无论是收保护费的黑社会，还是居民选举出的管理委员会）收费并提供相应的服务之前，不论其人口和活动集聚的规模多大，都不能称作一个“城市”。[3]

结合上面的分析，城市是一个复杂的综合体，从制度角度定义城市，并不是因为这个定义比其他定义更“正确”，而是因为其提供了一个新的理论视角，可以把制度纳入城市问题研究的核心。并以此为依据，通过对制度的理解，我们来反作用于城市这个母体，也可以显现出制度因素对城市发展的重要性。

国际经验表明，世界上一些发达国家的城市在城镇化快速发展过程中，都是建立在一个良好的制度体系下，对城市进行规划建设的：

1、新加坡模式

新加坡作为一个城市化率达到100%，也是全球惟一使民众拥屋率接近100%的国家。正是因为政府的祖屋建设，使其民有所居。密集的城市道路设计，使得商业繁荣，道路通畅。其政府在对土地规划和利用上面深思熟虑，对每一个设计环节都做到细心备至。在城市规划上面，能够做到长远的规划，而不是规划赶不上变化。它体现了一个设计理念，就是在有限的成本里面还要注意美感，做到成本最低适用最强，效率最高。

新加坡城市发展模式也证明了制度的一个观点：“制度体现的是一种同意下的规则、秩序，其方向是成本的减少，无论是群体内全部个体成本的减少，还是部分个体成本的减少。”[4]可以这样认为，合理的制度设计，能够在城市规划，经济建设等方面做到成本最低，而边际收益达到最佳这样的一个状态。这也是研究制度因素对城市化发展的一个重要的原因。

2、美国模式

美国是城市化的典型特征是以城市为中心、以市郊为外围进行蜘蛛网式的城市扩张。主要表现是城市人口向郊区转移，大城市外围分散布卫星城镇，根本原因在于城市人口、服务业及相关产业向郊区迁移的一种离心分散化。首先一批富有阶层搬入郊区，随着家庭汽车的大量使用和公共交通设施快速发展极大地加速了城市郊区化进程。城市内的大量中产阶级开始涌向新的郊外开发区居住，城市空间结构形态随之发生变化，城市发展在空间上表现为卫星放射状。

美国城市化过程中，采取了服务业优先发展的战略与政策，在城市扩张的过程中，使服务业同步进行，以便实现城镇化转型发展，扩大内需，促进就业。这样的制度设计，也不谋而合的使城市发展的成本在最低限度上面实现最优化。“制度代表了可预期的秩序，但其并不必然指向公平”[5]这句话也可以用来总结美国模式的弊端，美国逆城市化之后所造成的负面影响也跃然而出，之前繁华的城市到了夜晚就沦落为幽幽空城，城市中心成为犯罪高发区。而从另外一个角度，这又像是一种合法的贫困歧视与种族隔离，有钱人迁居市郊成立了新型的富人区，黑人和其他有色人种留在日益破落的市区。

3、中国模式

美式城市化模式所带来的经验表明，城市化本身的利弊不是首当其冲的，而是在城市化过程中经济和社会发展的利弊是要经历时间的检验的，而这个时间却又是城市建设之初的规划蓝图来决定的。从某种意义上说，中国有后发优势。但是并不是所有的经验都适合我们，所以在建设设计之初就必须符合制度要求的成本最小化，利益最大化，持续时间最长化。

改革开放以来，中国的城市化主要依赖低成本、低收益、污染较为严重的工业制造业发展。2011年12月，中国社会蓝皮书发布，我国城镇人口占总人口的比重将首次超过50%，标志着我国城市化率首次突破50%。这有标志着，城市化即将进入一个转型的新阶段，新阶段必然产生新的问题。“逃离北上广”“逃离父辈们的城市”这些似乎都反映着城市化进程中这些城市新生力量对城市的态度。中国很多城市是城乡结合的二元体制，而每个城市似乎都有自己的发展模式，但是最终却是走着美式的老路。武汉城中村改造，重庆模式的启用，北京限车的开始，都是通过制度的手段来推进我们的城市化进程。借此不难看出，中国城市化形式多样，百花齐放，而这些所带来的次生产物，也就是我们现在所面临的城市通病。所幸的是，我们是在摸索中前进，我们的制度设计者也是竭尽所能的去解决这些问题，在不断的探索和试验中从未放弃寻找一种适合自己的模式。

通过以上对中国模式的分析表明，制度依就“不是必然指向公平的”，就像我们扣纽扣的时候，有时候明明在第一步就错了，却总是要等到最后才发现。这就是中国很多大城市依旧延续了美国的城市化模式，但是并没有结合中国现状，所以时至今日，我们面临的城市病问题也就凸现出来。这也是中国特色，因为新的制度策划执行者并没有延续和改正之前策划者的制度结构，而是重新制定了所谓利益最大化的制度模式，于是我们的城市化发展就变成了规划赶不上变化。而这也是直接导致城市病加重的又一个主要原因。

中国现面临着这样的状态，大城市压力变大，而中小城市细胞结构功能还不够健全。城市化进程中所存在的制度问题也需要逐步改善：

一是土地制度；中国的城市化进程，明显地表达出土地城市化快于人口城市化的现象，由于过分注重城市化规模的扩张而忽视了新城市人口的同步配置。土地在被占用之后的农业人口从户籍上变成了城市人口，但是政府又没有及时给出合理的制度来接受他们本人和他的家属进入城市成为市民，使得这部分人只是成为统计数据中的城市人口，结果导致了现在我们的城市化变成数据上面的城市化。

面对这样的问题，我认为，作为对土地一级市场具有垄断地位的政府（土地由农业用途转为非农业用途必须要通过政府的行政审批，农地使用性质转化必须通过征地途径改土地的农民集体所有制为国有制。表现在实践中，就是地方政府基本上低于市价征收农地，然后将其中的大部分低价出让建设工业开发区吸引制造业投资，将其中的小部分通过招拍高价转手获得巨大的级差地租）。在这一条上面是不是考虑适当放权给土地承包者，通过税收的方式来收取财政应得的一部分，而剩余的则作为补偿，而不是只为了财政收入而放弃了这部分人应有的权利。另外，城镇土地开发原则上必须坚守耕地红线，保障城镇化发展的必要用地的同时，着力推进城镇低效建设用地再开发，对存量用地和增量用地实行差别化管理。做到地尽其用，不是图一时之快，爽了自己，害了后代，所以也应该明确的土地使用权责范围，控制投机商人圈地而带来的土地大面积浪费。

二是户籍制度；中国的城市化亟需克服“城市和农村、户籍人口与常住人口”的非公平。如果农转非不能改变之前的现状，只是政策要求的话，试问户籍改革到底带来了什么？如：重庆模式，重庆首当其冲的成为实验基地，进行户籍改革先行城市，如果说“大跃进”模式的来改变现状以谋求达到制度的最终结果，这往往是舍本逐末的行为，表面化并不能解决病根，只是暂时的缓和矛盾，一旦矛盾真正的激化了，反而会造成更大的波浪。

针对此现象，我认为，户籍制度的改革，应该是从待遇上面来真正的实现户籍的公平性原则，使得这批人员真正的享有城市待遇，如教育、医疗、社保、就业等方面的政策。

三是社会保障制度；针对社会保障制度的改革，十八大报告提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。我认为在现行的改革方针下，只需要保证改革的公正、公平、正义，并且能够坚持执行，才是改革的最根本动力，也就使得大家不会担心老无所保了，及异地保障所造成的麻烦。

四是产业经济制度；中国的城市化明显滞后于工业化所带来的非匹配的城市化效果，中国的城市化偏重城市发展的数量和规模，忽略资源和环境的代价，呈现出粗放式生产的非集约；中国的城市化必须解决如何进入现代管理制度、消除城市病的不成熟。

针对此问题，我认为，在工业化推进城市化的进程到了今天这个阶段，应该着手服务业的发展，城市化的后期主要以服务业来推动城市发展，所以最重要的任务显然是完善市场经济机制，使市场能够配置资源，发挥基础的作用，使市场偏好的行业得到迅速发展，需要一个长远的规划，经济建设不能只注重眼前利益，以污染环境，过度开发资源为成本来发展城市化，然后，再回头治理。这些都违背了我们建立制度的初衷，成本的最优、最小化。

以上是本人针对当前中国制度建设的一些建议，当然，目前看来，中国的制度正在逐步完善，从北上广的发展，及重庆模式的先行，然后现在广州的改革，社保体系的不断跟进，都给了我们充分的信心。我们也有像华西村，南街村这样的村镇，试问如果全部的村镇都达到这样的规模，我们还需要城市化么？这些都表明一个事实，只要在合理制度下面发展的城市化，不管是村镇还是大城市，不管是农村包围城市，还是城市带动农村，最终的目的都是一样的，实现名族的兴旺发达。

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