第二，土地流转成功，农村土地向大户集中，向种田能手集中，实行连片规模化、机械化和现代化经营，才能让更多农民从对土地的依附中解放出来，解决农村劳动力转移问题，增加廉价劳动力支持工业发展。中国资源配置调整的根本特点，就是城市比农村更缺乏廉价劳动力。于是，在大体自由的市场环境下，农村廉价劳动力源源不断地流向城市。这是中国资源配置效率得以提高的主要的、根本的源泉，也是中国经济成长的核心“秘密”。没有过去的城镇化，就没有今天的经济成就。就大国经济成长历史看，中国的城市化速度创造了新纪录。在过去20年内，中国的城镇化率平均每年提高1.2%以上，超过了世界历史上任何大国城市化最快时期的速度。中国以往几十年快速经济成长，得益于城市化；未来20年到30年还可能借城市化之力，实现经济的持续增长。2009年中国的城镇人口已经达到了6.22亿，城镇化率达到46.59%。从1978年到2009年，中国城镇新增人口4.49亿，平均每年新增1449.71万；从1998年到2009年11年间，中国城镇人口增加了2.06亿，平均每年增长1870.71万。从1998到2009年，相当于每年新增一个北京市。而根据国际上城镇化发展的经验，城镇化率在30%-60%之间，为快速城镇化阶段。中共中央《关于制定第十二个五年规划的建议》中明确指出，在未来五年，我国的一个重要目标是统筹城乡发展、加快城镇化步伐。未来五年，我国城市化仍将处于快速发展阶段，总体上将呈现出逐步小幅加速增长的态势，预测到2015年我国城市化率将达到53%左右，城镇化率年均增长1.1个百分点。这意味着每年城镇人口将新增1700多万（注释：按照1998-2009年城镇化率对城镇人口的增长弹性计算）。当前我国城镇化率已经达到了51%多，发展潜力很大，西方国家城镇化率已经高达70%左右。专业型小城市必须有数万人以上的规模，综合性的大城市必须有数十万人以上规模，经济上才有可持续性。这是世界经济发展的基本规律，中国也不可能例外。如果天时地利人和加社会保障，再过25年左右的时间，中国农村人口占总人口的比重将下降为20%左右，大部分作为城市居民将住进城市中，毕竟城市更加需要“吃苦耐劳”的农民工，更加需要更多廉价的产业工人，会有一部分作为兼业农民，住在少数特色村；另一部分作为专业农民，分散居住在数百万个小型居民点上。未来中国的现代化工业，需要兼业农民和“农转非”来支撑。
第三，土地流转增加土地供应，解决城市土地高价问题，解决房地产问题，解决经济发展泡沫问题。2000—2010年，我国70个大中城市房价累计上涨了76.8%，其中商品住宅价格累计上涨了86%，二手房住宅价格累计上涨了96%，但同期我国70个大中城市地价累计上涨了123%，其中住宅用地价格累计上涨了163.5%，普通住宅用地价格上涨了174%，并主要集中于2005年以来“招拍挂”严格实施之后。全国土地价格的上涨幅度均超过房价的上涨幅度，且累计上涨幅度成倍于房价的上涨幅度。由此可见，土地出让制度导致房价上涨已成定因，不改革现有的土地出让制度则无法调控房价。中国房产价格过高，一方面是房地产转让方式造成的，但根本的则是土地垄断供应造成的。房地产目前的基本方式是招标、拍卖、挂牌三种市场竞争方式取代了无偿划拨方式。北京市普通土地出让方式下住宅土地价格显示，招标和挂牌方式下的土地价格远高于协议和划拨。北京市（市本级和城八区）以及重庆市（市本级和城六区）自2008年1月1日到2010年1月1日期间出让的住宅用地的价格情况。北京市（市本级和城八区）在此期间共出让住宅用地317幅，其中公布了成交价格的233幅。这233幅住宅用地共通过三种方式出让：协议、挂牌和招标。在协议出让下，住宅用地的出让价格只有1690元/平方米；而在挂牌出让下，出让价格上升到了9795元/平方米，在招标出让下，出让价格更达到了11146元/平方米。挂牌和招标是协议出让价格的5.8倍和6.6倍。；接着，指定一位独立督察员进行评估并向国务大臣递交报告；最后，由国务大臣确认此项目是否适用《强制购买令》。较高的征地成本和复杂的强制购买权行使程序一定程度上约束了土地征用。土地征用补偿标准以被征用土地所有者在公开土地市场能得到的出售价格为计算依据，遵循等值原则 英国法律规定，土地征用补偿标准以被征用土地所有者在公开土地市场能得到的出售价格为计算依据，遵循等值原则。补偿费用包括：（1）土地及建筑物的补偿，以公开市场土地价格为标准；（2）残余地分割或损害补偿，以市场贬值价格为标准；（3）租赁权损失的补偿，指契约未到期的价值及因征用而引起的损害；（4）迁移费、经营损失等干扰的补偿；（5）其他必要费用支出的补偿，如律师或专家的代理费用、权利维护费用等。 土地征用制通过法律手段得以有效实施 英国复杂的土地强制购买程序保证了强制购买权的慎重使用。土地征用中的平等协商和合理补偿保障了被征地人的合法权益。完备的争议解决机制有效地缓解了征地纠纷的升级和蔓延。（六）美国土地征用是最高土地权的行使 美国是土地私有制和土地公有制并存的国家。私有土地和公有土地所有权均受到法律保护。联邦宪法规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”土地征用被称为最高土地权的行使，必须具备三大要件：正当的法律程序、合理补偿、公共使用。 土地征用通过严格的法律程序实施 土地征用的法律程序如下：（1）由具有资格的正式审核员在征得土地所有者同意后，实地调查、汇总，提交审核报告给负责征地的机构。（2）高级监督员进一步研究是否同意审核员提出的征地补偿价格。（3）征地机构向土地所有者或相关利害关系人报价。若产权方对政府征地报价存有异议，可以与政府进行谈判；若仍不能达成一致，政府及有关机关则实施强制征用。土地征用合理补偿指按照所有者财产的公平市场价格进行赔偿 根据美国财产法，合理补偿指按照所有者财产的公平市场价格进行赔偿，充分考虑土地所有者的利益，不仅补偿被征土地现有的价值，而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值，同时还补偿因征用而导致相邻土地所有者、经营者的损失，充分保障土地所有者的利益。土地征用制通过法律手段得以有效实施 美国对公共利益的理解通过判例逐渐丰富和扩展。政府从事经济建设和公益事业需要用地时，只要有充分证据证明政府收买土地是用于公益事业，土地所有者必须出卖，绝不可以待价而沽。不过，土地征用过程中的公告、听证、利害关系人和专家的参与，使公共利益的确定进一步得到保障。（七）借鉴意义土地出让制度特点：土地供给有限，主要满足住宅需求；有偿出让是主流 土地出让制度以土地政府所有制为前提。瑞典实行只租不卖；新加坡采取无偿划拨、有偿招投标、有偿租赁等；中国香港实行土地年租制与土地批租制的混合体制；中国台湾采取市地重划、公开出让。具有如下特点：土地供给有限，主要满足住宅需求；有偿出让是主流。土地的“价”与“租”的区别 一方面，土地的“价”体现为土地出让时一次性收取的出让金，是由土地市场供求关系决定的土地使用权价格；另一方面，土地的“租”是按年收取的土地租金，是土地所有者出让土地使用权的报偿，是土地所有者与使用者分配土地收益的方式，是真正意义上的地租。年租金的租率可以作为有效的政策杠杆 若实行土地批租制和年租制的混合体制，则土地的初始出让价格会下降。具体下降幅度由年租金的租率决定。在土地价值的评估方式确定以后，年租金的租率可以作为有效的政策杠杆，调节土地所有者和土地使用者之间的利益关系。混合体制的优点 混合体制具有如下优点：（1）为地方政府建立合理的激励机制；（2）向土地市场传递相对准确的价格信号；（3）调节土地资源的合理分配与集约化使用；（4）减少土地价格的波动幅度，降低金融系统风险。土地征用制度的特点：土地产权明晰；公共利益界定明确；征用补偿标准市场化 另外，英国、美国的土地征用制度主要通过法律、经济手段建立并实施。具有如下特点：土地产权明晰；公共利益界定征地范围；土地征用补偿标准市场化。两国的土地征用制度都较为有效地保障了土地所有者的利益。土地产权明晰是保护被征用土地所有者利益的重要前提 土地产权明晰是保护被征用土地所有者利益的重要前提。以土地私有制为主的土地产权安排清晰，征地主体及客体比较明确，同时国家法律强调对个人财产权的保护。征地范围明确是防止征地权滥用的有效保证 征地范围明确是防止征地权滥用的有效保证。在界定征地范围时，提出只有为了公共利益才可以征用土地。英国、美国均通过判例的严格论证确定公共利益的范畴。加拿大、日本、韩国等采用的是列举兼概括式；德国、法国等采用的是概括式列举。科学合理的补偿标准是维护被征地主体利益的关键 科学合理的补偿标准是维护被征地主体利益的关键。征用补偿特点如下：遵循市场原则，充分体现效率与公平；合理分配征地补偿费用；补偿方式多样化，货币、实物补偿等；建立土地纠纷仲裁机构，有效地保护各方的合法权益，公平合理地予以调处。完善公开的征地程序是被征地主体充分参与征地维护自身利益的基础 完善公开的征地程序是被征地主体充分参与征地维护自身利益的基础。除了征地申请、审查、批准、征地公告等环节外，还规定了被征地人如何参与征地过程中的程序、发生争议时的申诉和仲裁程序以及最后如何进行征地补偿的程序。英国、美国征地程序的侧重点尽管不同，但都强调整个程序的公众参与、过程公开。六、我国土地出让制度的改革建议要从根本上解决住宅价格的快速上涨，需要进行土地出让制度改革 2010年以来，针对住宅价格的快速上涨，政府出台了一系列的措施，这些措施一是控制房地产业的“银根”，紧缩房地产信贷，二是对住宅需求进行数量控制。但是，本轮调控并没有涉及到土地出让制度这一层面。我国城市土地出让制度的特征，以及快速城镇化带来的对城市住房的大量需求和地方政府对土地财政的依赖，导致了城市土地价格的快速上涨；而土地价格的上涨成为住宅价格上涨的重要原因。这是我国住宅价格近年来快速上涨的一个基本原因。因此，要想从根本上控制住宅价格的过快上涨，保证房地产业的稳定、健康发展，需要对我国城市土地出让制度进行改革。改革的路径，应该着眼于土地出让制度的三个制度性特征。适应我国快速城镇化的发展趋势，在保证耕地面积的前提下，加大城市建设用地供给。 第一，适应我国快速城镇化的发展趋势，在保证耕地面积的前提下，加大城市建设用地供给。十二五时期我国仍面临着大量农村人口城镇化的挑战，对城市住宅的需求仍然强大。在这种条件下，要控制住宅价格过快上涨，最根本的还是要扩大城市土地的供给。但是，我国又是一个土地资源，特别是耕地资源稀缺的国家，因此扩大城市住宅用地供给还需要保证耕地面积。城镇化过程，除了城镇人口的增加外，另一个方面是城市土地面积的增加，其中很重要的是城市住宅土地面积的增加以保证进入城市的人口能够获得居住条件。因此，与人口转移进城相应的一个过程应该是城市建设用地，包括住宅用地的增加。这一过程的另一方面是随着农村人口的减少，农村的居住用地也随之转变为城镇居住用地。这是一个理想的过程。但是，我国的现实情况是，囿于户籍制度、城镇和农村的土地制度，农村人口转移进城，但是农村居住用地没有相应减少、城镇居住用地的增加也赶不上城镇人口的增加。图14给出了1986年到2009年农村地区新增住宅面积和农村常住人口的变化情况。农村新增住宅面积基本上保持了增长趋势；特别是在1993-1996年之间以及2005-2009年之间，农村新增住宅面积增长特别明显（图14）。而农村常住人口则一直保持了下降趋势。这种情况导致的结果，一方面是农村人均居住面积的大幅度增加，另一方面则是大量农村闲置住宅的出现。解决城镇住宅用地紧张的一个建议是逐步将农村住宅用地转变为城市住宅用地，具体做法可借鉴重庆模式和北京模式 因此，解决城镇住宅用地紧张的一个建议是按照统筹城乡发展的原则，尊重农民意愿，逐步将农村住宅用地转变为城市住宅用地。农村住宅用地转变为城市住宅用地，其实质是农村人口转移进入城市的同时也将自己的住宅用地转移进城市。从现实情况分析，可以选择两条途径：一是与统筹城乡发展联系起来，打破户籍制度的限制，农村迁移人口可以用自己在农村的住宅用地指标置换城市的户籍和社会保障。这一点可以借鉴和参考“重庆模式”。重庆在统筹城乡发展中设计的“地票”交易制度，一方面可以盘活农村住宅土地资源，使农村居民获得了可以将自己的宅基地进入“地票”市场进行置换的权利；另一方面，又可以在保护耕地资源的条件下，扩大城市住宅用地供给。 二是对于城市郊区农村的小产权房，在保证农村土地集体所有的法律前提下，借鉴“两权分离”，即所有权和使用权分离的做法，一方面保证所有权仍然为集体所有，另一方面可以将小产权房用地的使用权进行租赁。例如北京的唐家岭地区改造，参照的是宅基地腾退换房，地区农民将全部搬迁上楼，同时也为解决地区外来人口的住房需求，还将在村集体建设用地上启动公租房建设。公租房与回迁房建设同步推进，公租房产权归村集体所有，建成后主要面向在低收入白领，所得的房租收益将分配给全体村民。改革招拍挂出让方式 第二，以稳定房价为目标，改革以招拍挂为主的土地出让方式。对招标、挂牌、拍卖出让方式的改革，并不是重新回到以划拨和协议出让为主的时代，因为协议和划拨方式，不能真实反映土地的市场价格，而且容易暗箱操作，导致腐败等问题。但是，当前的城市土地出让招拍挂的出让方式，以土地价格为竞争标的。在土地垄断供给的条件下，其逻辑结果就是抬高土地价格。而土地价格的上涨又传导到住宅价格上，导致住宅价格的快速上涨。因此，招标、挂牌、拍卖方式，也要进行改革和完善。改变政府出让土地获得最大化土地收入的目标 首先需要改变政府供给土地的目标。改变政府出让土地获得最大化土地收入的目标。政府对城市土地的供给，应该以适应不断增长的城市人口对住宅的需求为目标。以提供价格合理的住宅为竞拍标的 其次，要实现上述目标，在操作上也没有困难，只要改变招拍挂的标的即可：以提供价格合理的住宅为竞拍标的，而不是以土地价格的高低位标的。这一方面的改革，没有技术上的困难，困难在于政府是否愿意和能够放弃对“土地财政”的依赖。而破除地方政府的“土地财政”依赖的前提是改革我国的财税体制，特别是中央和地方政府的财政分配体制，按照事权和财权相对应的原则，在地方政府和中央政府之间进行合理分配。以房产税出台为契机，改革土地批租制，将土地年租与征收房产税合并 第三，以房产税出台为契机，改革土地批租制，将土地年租与征收房产税合并。土地年租制的好处，一是政府可以一次性获得可供支配的大额资金，二是征收方便。而土地年租制的缺点，一是寅吃卯粮，政府透支了未来收入；二是一次性缴纳未来若干年的土地出让金，增加了开发商的资金负担，容易积累金融风险；而开发商一次性缴纳的土地出让金需要在住宅出售中一次性获得补偿。这样，一次性缴纳的土地出让金将全部进入住宅成本中，从而抬高了住宅销售价格。土地年租制下，政府可以获得未来期限内的稳定收入来源；降低集中在开发环节中的金融风险；降低房价，减轻购房者负担 土地批租制改革的一个方向是土地年租制。土地年租制与土地批租制相比较，主要特征在于：一是按年收租，土地年租制不是在土地出让初期一次性收取出让期限内的全部土地租金，而是按年度分别收取土地租金。二是每年根据当年的土地价值对租金进行调整。在土地年租制下，从政府方面考虑，虽然减少了当前的一次性收入，但是却可以在未来期限内获得稳定的收入来源。从住宅购买者方面考虑，则可以减轻在购房阶段需要一次性支付的土地出让金，从而减轻支出负担。从房地产开发企业方面考虑，可以有效减轻开发阶段的资金负担，降低在土地批租制下所面临的金融风险。土地出让金按年征收并与房产税合并 实行土地年租制面临的一个主要困难是，土地年租制下的租金确定机制和租金的收缴成本。在土地批租制下，土地出让金的征缴政府仅需要同少数房地产开发企业交涉就可以了；但是在土地年租制下，年租金的收缴政府需要同大量的住宅所有者进行交涉，交易成本和管理成本要远高于土地批租制下的成本。对于这个问题，可以考虑将年租金同保有环节的房地产税收结合起来征收，在征缴保有环节的房地产税收时捆绑缴纳土地年租金，或者将二者合并征收统一的房产税或物业税。虽然土地租金（出让金）和房产税的性质不同：前者是政府作为土地所有者获得土地租金，而后者是政府作为公共管理者征收的税赋。但是，在我国城市土地归政府所有的条件下，政府的土地所有者身份和公共管理者身份也是统一的，从简化税种、提高征缴效率来看，合并征收也是一种选择。普通商品房用地的协议出让价格只有1313元，而在挂牌和招标出让方式下，土地价格上涨到了11521元/平方米和12210元/平方米，上涨了8.8倍和9.3倍。重庆市：拍卖和挂牌出让的土地价格远高于划拨方式下的土地价格。重庆市（市本级和城六区）在2008年1月1日到2010年1月1日公布成交价格的住宅用地共107幅，在这些出让地块中，没有协议出让的土地。合计的住宅土地出让价格为4238元/平方米，划拨土地的均价为1316元/平方米，而挂牌和拍卖出让的土地均价达到了5192/平方米和5793元/平方米，分别是划拨住宅用地均价的3.8倍和4.8倍。由于土地资源有限，由无偿使用向有偿转让方向转变是合理的，由无偿划拨转变为反招标拍卖等方式，也是市场经济发展的必然。以招标拍卖挂牌为主的城市土地出让本来是为了提高土地使用效率和防止防止腐败，但又出现地方政府过于追求“土地财政”，以推高土地价格来谋取土地出让收入最大化的偏好，造成土地价格居高不下，上涨幅度高于快于房产上涨幅度。“土地财政”的一个根本原因在于当前分税制体制下地方收入与支出责任的不对等，地方政府缺乏稳定可靠的收入来源。而土地出让制度的特征又让地方政府发现通过土地出让收入可以弥补地方财政收入缺口。这样地方政府的一个重要政策目标就是在尽可能的情况下推高土地价格从而获得最大化的土地收入。 每次的宏观调控中都少不了房地产，每次的重点都集中于对房价的调控，但为什么每次对房价的调控中却从来未涉及到对土地价格的调控，或对土地出让制度的调控或修改呢？自2002年实行土地出让的招拍挂制度之后，价格者得成为防止腐败的唯一路径，从而推高了土地的出让价格，并刺激了地方政府对土地财政的依赖。而地王的频出让中央政府不断的出台打压房价的措施，甚至不惜用行政的限购手段、约谈手段。但是却始终不肯调整出让制度，宁愿限房价而竞地价也绝不肯限地价而竞房价。从经济学角度看，土地的价格应由土地的产出能力决定，如能种水稻的土地要比只能种地瓜的土地值钱，因为水稻的产量高、价格高、收益大，因此土地的价格高，土地的产出预期决定着土地的价格。但中国的土地出让制度决定了政府垄断的土地供给，并以竞争的出让方式一次性的收取若干年的“批租制”，这就扭曲了土地的价格。如政府不出让种水稻的土地而只出让种地瓜的土地，于是饥饿就让民众不得不出更高的价格购买种地瓜的土地而去生产水稻。如果政府连种水稻都垄断和控制了，那么地瓜也能卖个水稻的价格，水稻就价格更高了。正是这种预期让土地的价格不断升高，而产出的不管是地瓜还是水稻价格都在上升并被扭曲了。 两年前全国工商联黄主席曾将土地问题的报告在全国两会上提交了大会发言，也曾引发一轮关于土地价格在房价中所占比重的争论，但并未最终得到解决。今天这个问题则越演越烈、更加突出。土地成本占房价中的比例不是缩小而是不断的扩大，土地交易的价格指数上升的速度与幅度不是小于房价上升的速度与幅度，反而大大的超越了房价的指数。自2002年实施招拍挂制度之后，两者之间的差距则逐年加大，成为推动房价上升的主要动力，而不对土地出让制度进行调控就必然只能不断的那个房价升级，不管用什么样的行政手段都无法阻止房价继续上涨的脚步。 2000—2010年，我国70个大中城市房价累计上涨了76.8%，其中商品住宅价格累计上涨了86%，二手房住宅价格累计上涨了96%，但同期我国70个大中城市地价累计上涨了123%，其中住宅用地价格累计上涨了163.5%，普通住宅用地价格上涨了174%，并主要集中于2005年以来“招拍挂”严格实施之后。全国土地价格的上涨幅度均超过房价的上涨幅度，且累计上涨幅度成倍于房价的上涨幅度。由此可见，土地出让制度导致房价上涨已成定因，不改革现有的土地出让制度则无法调控房价。为此，REICO工作室专门就《我国城市土地出让制度改革分析》进行了专题研究，再一次分析了土地出让制度对房价的影响，进一步明确如对房地产的宏观调控不触及土地出让制度，则不管用什么样的方式来限制需求都无法改变房价上涨的趋势。尤其是在城镇化高速发展的过程中，仅靠政策和行政措施打压投资与投机行为是无法改变民众对于其的判断的，仍然无法从根本上解决住房需求的同时解决房价的上涨问题。几乎所有的媒体、官方舆论和社会舆论都将房价上涨的原因归功于房地产商的黑心，但房地产商们却无法改变土地出让制度，不得不将土地成本的上涨转移到房价之中。问题不在于商品房购买者是否为土地支付了多少成本，而在于这个土地的高收益是否解决了更多的居住需求；是否帮助了更多无力购买商品房的家庭。否则为高地价而付出了大量成本和高价的结果仍然是住房条件无法普遍改善，无助于市场供求关系的平衡，并将继续推高着市场中的价格。现将《我国城市土地出让制度改革分析》全文附后，望能对理解房价的上涨问题有所帮助。 《我国城市土地出让制度改革分析》 提要 当前房地产调控政策没有触及到我国城市土地出让制度。我国城市土地出让制度具有三个主要特征：政府垄断土地供给，以竞争性的招拍挂为主要出让方式以及一次性缴纳未来若干年的土地出让金的“批租制”。在我国快速城镇化和地方政府“土地财政”的背景下，我国城市土地出让制度导致了土地价格的高涨。土地价格高涨则是导致住宅价格高涨的主要原因之一。改革的方向，一是适应我国快速城镇化的发展趋势，扩大城市土地供给，二是改革招拍挂出让方式，不以土地价格的高低作为竞争标的，三是将批租制转换为年租制，并与房产税合并征收。目录一、当前房地产调控政策与城市土地出让制度 2 二、我国城市土地出让制度的特征 5 三、土地出让制度与土地价格 7 四、土地价格与住宅价格 15 五、国外土地出让制度 23 六、我国土地出让制度的改革 29 一、当前房地产调控政策与城市土地出让制度为遏制住宅价格持续快速上涨，中央政府出台房地产调控政策 自2009年年初以来，我国城市住宅价格持续上涨。国家统计局公布的全国七十城市住宅销售价格指数自2009年3月份以来环比一直超过100，这个趋势一直持续到2010年3月份。这种快速上涨的住宅销售价格引起来各方面的关心和担忧。在此情况下，中央政府自去年末开始酝酿新一轮房地产调控措施。自2010年3月份以来，各种调控措施频繁出台。 2010年3月份以来住宅价格回落趋于平稳 2010年政府出台多项措施遏制房价过快上涨 大部分城市的调控政策着眼于数量控制 调控政策效果初显，住宅价格持续快速上涨初步得到遏制从目前的政策效果来看，我国城市住宅价格的持续上涨已经初步得到了遏制，调控成效初显。全国七十城市住宅销售价格指数在5月份下降到100以下，一些城市，特别是一线大城市，如北京、上海、广州等，已经连续两个月或三个月住宅销售价格指数在100以下；其他月份的住宅销售价格指数也维持在100左右。 不同于以前的房地产调控，本轮调控主要有如下特点：本轮调控上升到了政治高度 第一，中央高层高度重视，将遏制房价的过快上涨上升到了政治高度；控制房价上涨不利的地方领导要承担政治责任。 主要采取数量控制措施和行政方式第二，为了实现尽快实现遏制房价快速上涨的政策目标，政策手段主要采取了数量控制的方式，并通过行政方式实施。 纵观中央政府和各地方政府的调控政策特征，一是控制房地产“银根”，即紧缩房地产信贷，特别是住房贷款，提高利率、提高首付比例； 二是控制居民购房数量，限制外地居民购房，限制本地居民购买多套住宅；三是通过增加保障性住房供给，以平抑过高的需求。 但是，从政策的效果来看，起到遏制房价快速上涨的主要作用的还是控制银行的房地产信贷和控制购房数量两个方面，增加保障性住房供给的落实情况不容乐观；即使能够实现，其政策效果也需要在较长一段时间显现。没有涉及到土地出让制度 第三，本次调控并没有涉及到我国房地产业的制度特征，特别是没有涉及到房地产业的土地出让制度改革。而土地作为房地产业的最基本“生产要素”，却在住宅价格的上涨中起到了基础性作用。如果不从土地出让制度的改革入手调整我国的房地产业，那么对住宅价格的调控也只能“治标”，而不能“治本”。 改革城市土地出让制度是保证房地产业有序、健康发展的基础条件 根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，在未来相当长的一段时间内，我国仍面临着几亿农民城镇化的挑战；快速推进城镇化不仅是我国目前的战略任务之一，也是落实科学发展观、统筹城乡发展的必然要求。在快速城镇化、大量人口进入城市的情况下，我国城市房地产市场将长期面临“卖方市场”的约束。在此条件下，我国城市的土地出让制度存在推动土地价格上涨，并进而推动住宅价格上涨的内在动力。因此，我们认为改革我国城市的土地出让制度将是保证房地产业有序、健康、稳定发展的基础性条件，是增加住宅供给、控制住宅价格过快上涨的基础性条件。注释：本报告讨论的主要是商品住宅和住宅用地；如无特别说明，本报告中涉及的“住宅”、“住宅”、“土地”等，都指商品住宅和住宅用地。二、我国城市土地出让制度的特征我国城市土地出让制度改革的两条线索：无偿使用到有偿使用；划拨、协议出让到招拍挂出让 我国城市土地出让制度自改革开放以来进行了一系列的改革。改革的线索有两条：第一，在上世纪80年代改革的线索是土地使用权的“无偿、无期限”演变为土地使用权的“有偿、有期限”的使用制度。土地使用权的有偿使用，首先由外资企业开始，此后逐渐扩展到当时的国营企业以及其他企事业单位。1988年公布实施的《宪法》修正案第二条规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，这就从法律上确定了土地使用权有偿出让问题，使土地交易市场的形成有了法律依据。 第二，城市土地使用权的出让方式，由划拨、协议为主，逐步演变为以招标、挂牌、拍卖（招拍挂）为主的方式。2007年开始实施的《物权法》第137条规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”公开出让土地的范围进一步扩大，土地使用权“招拍挂”出让方式由国家政策上升到法律规定。 经过近三十年的改革，我国逐步形成了土地出让政府垄断、以招拍挂方式为主、一次性收取土地出让金的城市土地出让制度：特征一：政府垄断城市土地供给 第一，我国城市的土地全部归国家所有，由各级政府代行所有者职权。在实践中，各级城市政府成为当地城市土地的实际所有者，并成为城市建设用地的唯一垄断供给者。政府通过征收农民集体土地等方式获得城市新增建设用地，并通过土地一级交易市场将土地使用权出卖给相关单位和个人。特征二：招标、挂牌、拍卖为主的竞争性的出让方式 第二，政府出让城市土地的方式，按照市场参与程度的不同，可以分为：划拨、协议、挂牌、招标和拍卖。图2描绘了五种土地出让方式的市场参与程度差别。划拨几乎没有市场因素；协议属于作为供方的政府与需方之间的谈判定价形式；挂牌、招标和拍卖则属于市场参与较高的出让方式，符合条件的多个需求者通过市场竞价获得土地使用权。特征三：一次性缴纳土地出让金的“批租制” 第三，从缴纳土地出让金的方式看，我国城市土地出让实行的土地的“批租制”。所谓“批租制”，是指开发商或土地使用者向政府一次性缴纳未来若干年的土地使用权出让金。与批租制不同的是“年租制”，指开发商或土地使用者在未来若干年内每年分别缴纳土地使用权出让金（注释：土地出让金不同于房地产税收和房地产开发过程中的各种费用。土地出让金是政府作为土地所有者出让土地使用权获得租金和土地前期开发的费用，是政府作为土地所有者获得的所有者权益；房地产税收，例如城市土地占用税、耕地占用税、房地产税等，是政府作为公共管理者收取的税；房地产开发过程中的各种费用，例如测量费等，是公共事业部门提供相应服务的收费。在政府财政收支中，土地出让金纳入政府型基金处理，房地产税收纳入地方一般预算收入处理。）。专栏：我国城市土地出让方式 划拨出让方式是政府以行政划拨方式进行的土地出让。划拨的土地仅缴纳土地征用补偿、安置等费用，或者无偿使用，而且没有使用期限的限制。在计划经济时代，城镇土地一般都是通过划拨进行配置的。协议出让方式的供方（政府）和需方（开发商）在议定条款时，特别是确定土地使用费方面，都有较大的灵活性。因此，这种协议方式一般用于以公益事业或福利事业为目的的用地的出让。相比于划拨出让，协议出让已经有市场参与的因素，土地价格的确定经过了土地供给方和土地需求方双方的谈判，并确定了土地出让后的使用途径。招标、挂牌和拍卖都是市场参与程度较高的出让方式。挂牌出让的方式综合了招标、拍卖和协议方式的优点，具有交易便捷、成本低廉、公开性强的特点。从市场参与程度上看，挂牌既保证了较高的市场参与程度，又给了需求方充分的时间分析和考虑挂牌条件。挂牌出让的方式综合了招标、拍卖和协议方式的优点，具有交易便捷、成本低廉、公开性强的特点。招标是指代表国家出让土地使用权的土地管理部门向不特定的多数人发出要约邀请，招引他人投标，然后根据一定的要求从投标者中择优确定土地使用权受让人的出让方式。以招标方式订立土地使用权出让合同，引进了市场竞争机制，有助于选择合适的受让人。这种方式一般适用于开发性或有较高技术性要求的建设性用地。拍卖也叫“拍让”，是指土地所有者代表在指定的时间、地点组织符合条件的土地使用权有意受让人到场，就某一土地的使用权公开叫价竞买，按价高者得的原则确定土地使用权受让人的一种出让方式。以拍卖方式订立土地使用出让合同，国家可以获得较高的土地使用费，因此，这种方式适用于已经开发成熟的商业性用地使用权的出让。三、土地出让制度与土地价格土地出让制度是推动土地价格上涨的制度性原因 住宅价格的上涨受到各方面的密切关注。本次房地产调控的目标也是控制快速上涨的住宅价格。但是，本次调控并没有触及住宅价格上涨的制度性原因，即土地价格和推动土地价格上涨的城市土地出让制度。如前所述，我国城市土地出让制度有三个显著特征：即土地供给的政府垄断、招拍挂为主的土地出让方式以及一次性缴纳土地出让金的土地批租制度。这三个特征都有推动土地价格上涨的内在逻辑，是土地价格上涨的前提条件。但是这三个特征却不必然能够推动土地价格上涨；现实中土地价格的上涨还需要两个外部条件，即城市政府对土地财政的依赖以及住宅市场的“卖方市场”。 （一）土地出让方式推动土地价格上涨的内在逻辑在土地供给垄断的条件下，出让方式的竞争性越强，那么土地价格越高。在土地供给垄断的条件下，政府可以通过对市场上土地供给数量的控制进而控制土地的价格。但是，如果在土地需求方面没有竞争，或竞争不充分，或者买方具有和卖方谈判的能力，那么供给方的垄断也不一定能导致土地价格的上涨。在供给方垄断的情况下，需求方的竞争越充分，那么土地价格上涨越高；在需求方充分竞争的情况下，土地价格将上涨到最高，并把住宅价格上涨带来的所有“剩余”全部拿走。因此，在土地供给垄断的条件下，土地需求方的竞争越充分，那么土地价格越高。按照竞争性程度，土地价格由低到高的出让方式为：划拨-协议-挂牌-招标-拍卖 这一点可以通过土地出让方式的市场参与程度差别进行验证。划拨土地是最缺乏市场参与的一种出让方式，可以预计划拨的土地价格最低。在协议出让方式下，需求方还有与政府谈判的余地，并且竞争也不激烈，因此，土地价格还可以维持在较低水平。而在招拍挂出让方式下，由于土地需求方的激烈竞争，土地价格将会出现非常明显的上涨。北京市普通土地出让方式下住宅土地价格显示，招标和挂牌方式下的土地价格远高于协议和划拨 我们选取了北京市（市本级和城八区）以及重庆市（市本级和城六区）自2008年1月1日到2010年1月1日期间出让的住宅用地的价格情况。北京市（市本级和城八区）在此期间共出让住宅用地317幅，其中公布了成交价格的233幅。这233幅住宅用地共通过三种方式出让：协议、挂牌和招标。在协议出让下，住宅用地的出让价格只有1690元平方米；而在挂牌出让下，出让价格上升到了9795元平方米，在招标出让下，出让价格更达到了11146元平方米。挂牌和招标是协议出让价格的5.8倍和6.6倍。 普通商品房用地的协议出让价格只有1313元，而在挂牌和招标出让方式下，土地价格上涨到了11521元平方米和12210元平方米，上涨了8.8倍和9.3倍。 重庆市：拍卖和挂牌出让的土地价格远高于划拨方式下的土地价格重庆市（市本级和城六区）在2008年1月1日到2010年1月1日公布成交价格的住宅用地共107幅，在这些出让地块中，没有协议出让的土地。合计的住宅土地出让价格为4238元平方米，划拨土地的均价为1316元平方米，而挂牌和拍卖出让的土地均价达到了5192平方米和5793元平方米，分别是划拨住宅用地均价的3.8倍和4.8倍。 商品住宅用地主要是招拍挂方式出让土地，因此土地价格较高需要指出的是，根据当前的土地出让规定，划拨和协议出让不适用于商品住宅用地。因此，进入市场的商品住宅使用的土地都必须通过市场竞价的方式获得。表3和表4统计了北京市（市本级和城八区）和重庆市（市本级和城六区）在2008年1月1日到2010年1月1日期间通过各种方式出让的住宅用地情况。统计表明，不论是在北京还是重庆，商品住宅用地包括中低价位中小套型商品住宅用地，主要是通过招标、挂牌和拍卖方式出让的。在这种情况下，商品住宅用地的土地价格无疑会大大高出划拨和协议出让的土地价格。（二）土地财政是土地价格上涨的动力土地批租制可以使政府一次性获得未来若干年的土地租金 以招拍挂为主的城市土地出让方式，其本来目标是减少划拨和协议出让所带来的无效率和腐败问题。从几年来的实践看，城市土地出让的招拍挂方式极大提高了城市土地出让的收益，减少了出让过程中的腐败，从整体上提高了土地市场的运作效率。但是，在土地供给垄断和土地需求远大于供给的条件下，这种出让方式导致了土地出让价格的高涨。而地方政府对土地财政的依赖使政府在城市土地出让上的目标变成获取土地出让收入最大化。招拍挂的出让方式为政府实现这一目标提供了手段。地方政府对土地财政的依赖成为土地价格上涨的内在动力。我国土地出让制度的另一个特征是土地出让的“批租制”，即政府可以一次性征收未来70年（住宅用地）的土地出让金。这种土地的批租制使政府可以在短期内通过土地出让获得高额资金。在1994年分税制之前，地方政府的土地出让收入是中央和地方分成的制度；分税制改革后，地方政府的土地出让收入主要归地方所有，并且成为地方财政一个重要来源。特别是在2002年土地主要以招拍挂方式出让后，土地出让金收入已经成为一些地方政府的主要收入来源，形成了所谓的“土地财政”。 “土地财政”使政府以推高土地价格从而获得最大化土地收入为土地出让政策的主要目标 “土地财政”的一个根本原因在于当前分税制体制下地方收入与支出责任的不对等，地方政府缺乏稳定可靠的收入来源。而土地出让制度的特征又让地方政府发现通过土地出让收入可以弥补地方财政收入缺口。这样地方政府的一个重要政策目标就是在尽可能的情况下推高土地价格从而获得最大化的土地收入。为了控制地方政府的“土地财政冲动”，国务院办公厅2006年《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定地方政府的土地出让金收入全部纳入地方基金管理，实行严格的“收支两条线”，并规定了土地出让金的六个用途。但是，在现实中，“收支两条线”管理对遏制地方政府“土地财政冲动”的效果并没有凸显出来。 2009年全国土地出让总价款高达1.59万亿元，占全国财政总收入的23.22% 土地出让金收入排在前七位的大城市，土地出让金占地方财政收入的比例，最高的达到了51.7% 根据国土资源部公布的官方数据显示，2009年全国土地出让总价款高达15910.2亿元，同比增长63.4%，占当年全国财政收入的23.22% 。2009年全国70城市土地出让金收入同比增加超过100%；排在前20位的城市土地出让金总额高达6210亿元，同比增加108%。图3-3给出了土地出让金收入排在前20位的城市的土地出让金收入；图3-4给出了2007、2008和2009年排在前七位城市的土地出让金收入占当年地方财政收入的比例。2009年土地出让金收入最高的是上海，高达821亿，占当年上海地方财政收入2540.3亿元的32.3%。在2009年，土地出让金收入排在前七位的城市，土地出让金占当年地方财政收入的比例，最高的达到了51.7%（武汉），最低的也达到了23.9%（北京）；而在2007年最高的武汉土地出让金收入占当年地方财政收入的比例更是高达86.0%。中小城镇的“土地财政”依赖 地方政府对“土地财政”依赖在一些三线城市甚至一些中小城镇也表现强烈。在东部沿海某镇的调查显示，该镇土地收入占镇可支配财力的比例一直居高不下，最高的年份（2003年）占到了91.11%，最低的年份（2008年）也占到了33.93%。而土地收入一直构成该镇财政总支出的主要来源。（三）快速城镇化带来的对城市住宅的强大需求在“卖方市场”条件下，政府可以通过控制土地供给数量进而控制土地价格政府能够通过土地出让金获取大量土地出让金还需要一个条件：对城市住宅的强烈需求以及由此引致的对城市住宅用地的需求。在住宅市场处于供不应求的“卖方市场”的条件下，作为引致性需求的土地市场也将长期处于“供不应求”的状况。在这种情况下，政府可以通过控制土地供给数量，进而控制土地价格获得土地出让收益。我国还将面临长期的快速城镇化过程 改革开放以来，中国农村人口开始了大规模迁移进入城市的过程（图8）。2009年中国的城镇人口已经达到了6.22亿，城镇化率达到46.59%。从1978年到2009年，中国城镇新增人口4.49亿，平均每年新增1449.71万；从1998年到2009年11年间，中国城镇人口增加了2.06亿，平均每年增长1870.71万。从1998到2009年，相当于每年新增一个北京市。而根据国际上城镇化发展的经验，城镇化率在30%-60%之间，为快速城镇化阶段。 中共中央《关于制定第十二个五年规划的建议》中明确指出，在未来五年，我国的一个重要目标是统筹城乡发展、加快城镇化步伐。未来五年，我国城市化仍将处于快速发展阶段，总体上将呈现出逐步小幅加速增长的态势，预测到2015年我国城市化率将达到53%左右（注释：郭新双，2010，《“十二五”时期我国城市化进程思路与金融支持》，国家开发银行，2010年4月。），城镇化率年均增长1.1个百分点。这意味着每2009年全国土地出让总价款高达1.59万亿元，占全国财政总收入的23.22%。土地出让金收入排在前七位的大城市，土地出让金占地方财政收入的比例，最高的达到了51.7%。；接着，指定一位独立督察员进行评估并向国务大臣递交报告；最后，由国务大臣确认此项目是否适用《强制购买令》。较高的征地成本和复杂的强制购买权行使程序一定程度上约束了土地征用。土地征用补偿标准以被征用土地所有者在公开土地市场能得到的出售价格为计算依据，遵循等值原则 英国法律规定，土地征用补偿标准以被征用土地所有者在公开土地市场能得到的出售价格为计算依据，遵循等值原则。补偿费用包括：（1）土地及建筑物的补偿，以公开市场土地价格为标准；（2）残余地分割或损害补偿，以市场贬值价格为标准；（3）租赁权损失的补偿，指契约未到期的价值及因征用而引起的损害；（4）迁移费、经营损失等干扰的补偿；（5）其他必要费用支出的补偿，如律师或专家的代理费用、权利维护费用等。 土地征用制通过法律手段得以有效实施 英国复杂的土地强制购买程序保证了强制购买权的慎重使用。土地征用中的平等协商和合理补偿保障了被征地人的合法权益。完备的争议解决机制有效地缓解了征地纠纷的升级和蔓延。（六）美国土地征用是最高土地权的行使 美国是土地私有制和土地公有制并存的国家。私有土地和公有土地所有权均受到法律保护。联邦宪法规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”土地征用被称为最高土地权的行使，必须具备三大要件：正当的法律程序、合理补偿、公共使用。 土地征用通过严格的法律程序实施 土地征用的法律程序如下：（1）由具有资格的正式审核员在征得土地所有者同意后，实地调查、汇总，提交审核报告给负责征地的机构。（2）高级监督员进一步研究是否同意审核员提出的征地补偿价格。（3）征地机构向土地所有者或相关利害关系人报价。若产权方对政府征地报价存有异议，可以与政府进行谈判；若仍不能达成一致，政府及有关机关则实施强制征用。土地征用合理补偿指按照所有者财产的公平市场价格进行赔偿 根据美国财产法，合理补偿指按照所有者财产的公平市场价格进行赔偿，充分考虑土地所有者的利益，不仅补偿被征土地现有的价值，而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值，同时还补偿因征用而导致相邻土地所有者、经营者的损失，充分保障土地所有者的利益。土地征用制通过法律手段得以有效实施 美国对公共利益的理解通过判例逐渐丰富和扩展。政府从事经济建设和公益事业需要用地时，只要有充分证据证明政府收买土地是用于公益事业，土地所有者必须出卖，绝不可以待价而沽。不过，土地征用过程中的公告、听证、利害关系人和专家的参与，使公共利益的确定进一步得到保障。（七）借鉴意义土地出让制度特点：土地供给有限，主要满足住宅需求；有偿出让是主流 土地出让制度以土地政府所有制为前提。瑞典实行只租不卖；新加坡采取无偿划拨、有偿招投标、有偿租赁等；中国香港实行土地年租制与土地批租制的混合体制；中国台湾采取市地重划、公开出让。具有如下特点：土地供给有限，主要满足住宅需求；有偿出让是主流。土地的“价”与“租”的区别 一方面，土地的“价”体现为土地出让时一次性收取的出让金，是由土地市场供求关系决定的土地使用权价格；另一方面，土地的“租”是按年收取的土地租金，是土地所有者出让土地使用权的报偿，是土地所有者与使用者分配土地收益的方式，是真正意义上的地租。年租金的租率可以作为有效的政策杠杆 若实行土地批租制和年租制的混合体制，则土地的初始出让价格会下降。具体下降幅度由年租金的租率决定。在土地价值的评估方式确定以后，年租金的租率可以作为有效的政策杠杆，调节土地所有者和土地使用者之间的利益关系。混合体制的优点 混合体制具有如下优点：（1）为地方政府建立合理的激励机制；（2）向土地市场传递相对准确的价格信号；（3）调节土地资源的合理分配与集约化使用；（4）减少土地价格的波动幅度，降低金融系统风险。土地征用制度的特点：土地产权明晰；公共利益界定明确；征用补偿标准市场化 另外，英国、美国的土地征用制度主要通过法律、经济手段建立并实施。具有如下特点：土地产权明晰；公共利益界定征地范围；土地征用补偿标准市场化。两国的土地征用制度都较为有效地保障了土地所有者的利益。土地产权明晰是保护被征用土地所有者利益的重要前提 土地产权明晰是保护被征用土地所有者利益的重要前提。以土地私有制为主的土地产权安排清晰，征地主体及客体比较明确，同时国家法律强调对个人财产权的保护。征地范围明确是防止征地权滥用的有效保证 征地范围明确是防止征地权滥用的有效保证。在界定征地范围时，提出只有为了公共利益才可以征用土地。英国、美国均通过判例的严格论证确定公共利益的范畴。加拿大、日本、韩国等采用的是列举兼概括式；德国、法国等采用的是概括式列举。科学合理的补偿标准是维护被征地主体利益的关键 科学合理的补偿标准是维护被征地主体利益的关键。征用补偿特点如下：遵循市场原则，充分体现效率与公平；合理分配征地补偿费用；补偿方式多样化，货币、实物补偿等；建立土地纠纷仲裁机构，有效地保护各方的合法权益，公平合理地予以调处。完善公开的征地程序是被征地主体充分参与征地维护自身利益的基础 完善公开的征地程序是被征地主体充分参与征地维护自身利益的基础。除了征地申请、审查、批准、征地公告等环节外，还规定了被征地人如何参与征地过程中的程序、发生争议时的申诉和仲裁程序以及最后如何进行征地补偿的程序。英国、美国征地程序的侧重点尽管不同，但都强调整个程序的公众参与、过程公开。六、我国土地出让制度的改革建议要从根本上解决住宅价格的快速上涨，需要进行土地出让制度改革 2010年以来，针对住宅价格的快速上涨，政府出台了一系列的措施，这些措施一是控制房地产业的“银根”，紧缩房地产信贷，二是对住宅需求进行数量控制。但是，本轮调控并没有涉及到土地出让制度这一层面。我国城市土地出让制度的特征，以及快速城镇化带来的对城市住房的大量需求和地方政府对土地财政的依赖，导致了城市土地价格的快速上涨；而土地价格的上涨成为住宅价格上涨的重要原因。这是我国住宅价格近年来快速上涨的一个基本原因。因此，要想从根本上控制住宅价格的过快上涨，保证房地产业的稳定、健康发展，需要对我国城市土地出让制度进行改革。改革的路径，应该着眼于土地出让制度的三个制度性特征。适应我国快速城镇化的发展趋势，在保证耕地面积的前提下，加大城市建设用地供给。 第一，适应我国快速城镇化的发展趋势，在保证耕地面积的前提下，加大城市建设用地供给。十二五时期我国仍面临着大量农村人口城镇化的挑战，对城市住宅的需求仍然强大。在这种条件下，要控制住宅价格过快上涨，最根本的还是要扩大城市土地的供给。但是，我国又是一个土地资源，特别是耕地资源稀缺的国家，因此扩大城市住宅用地供给还需要保证耕地面积。城镇化过程，除了城镇人口的增加外，另一个方面是城市土地面积的增加，其中很重要的是城市住宅土地面积的增加以保证进入城市的人口能够获得居住条件。因此，与人口转移进城相应的一个过程应该是城市建设用地，包括住宅用地的增加。这一过程的另一方面是随着农村人口的减少，农村的居住用地也随之转变为城镇居住用地。这是一个理想的过程。但是，我国的现实情况是，囿于户籍制度、城镇和农村的土地制度，农村人口转移进城，但是农村居住用地没有相应减少、城镇居住用地的增加也赶不上城镇人口的增加。图14给出了1986年到2009年农村地区新增住宅面积和农村常住人口的变化情况。农村新增住宅面积基本上保持了增长趋势；特别是在1993-1996年之间以及2005-2009年之间，农村新增住宅面积增长特别明显（图14）。而农村常住人口则一直保持了下降趋势。这种情况导致的结果，一方面是农村人均居住面积的大幅度增加，另一方面则是大量农村闲置住宅的出现。解决城镇住宅用地紧张的一个建议是逐步将农村住宅用地转变为城市住宅用地，具体做法可借鉴重庆模式和北京模式 因此，解决城镇住宅用地紧张的一个建议是按照统筹城乡发展的原则，尊重农民意愿，逐步将农村住宅用地转变为城市住宅用地。农村住宅用地转变为城市住宅用地，其实质是农村人口转移进入城市的同时也将自己的住宅用地转移进城市。从现实情况分析，可以选择两条途径：一是与统筹城乡发展联系起来，打破户籍制度的限制，农村迁移人口可以用自己在农村的住宅用地指标置换城市的户籍和社会保障。这一点可以借鉴和参考“重庆模式”。重庆在统筹城乡发展中设计的“地票”交易制度，一方面可以盘活农村住宅土地资源，使农村居民获得了可以将自己的宅基地进入“地票”市场进行置换的权利；另一方面，又可以在保护耕地资源的条件下，扩大城市住宅用地供给。 二是对于城市郊区农村的小产权房，在保证农村土地集体所有的法律前提下，借鉴“两权分离”，即所有权和使用权分离的做法，一方面保证所有权仍然为集体所有，另一方面可以将小产权房用地的使用权进行租赁。例如北京的唐家岭地区改造，参照的是宅基地腾退换房，地区农民将全部搬迁上楼，同时也为解决地区外来人口的住房需求，还将在村集体建设用地上启动公租房建设。公租房与回迁房建设同步推进，公租房产权归村集体所有，建成后主要面向在低收入白领，所得的房租收益将分配给全体村民。改革招拍挂出让方式 第二，以稳定房价为目标，改革以招拍挂为主的土地出让方式。对招标、挂牌、拍卖出让方式的改革，并不是重新回到以划拨和协议出让为主的时代，因为协议和划拨方式，不能真实反映土地的市场价格，而且容易暗箱操作，导致腐败等问题。但是，当前的城市土地出让招拍挂的出让方式，以土地价格为竞争标的。在土地垄断供给的条件下，其逻辑结果就是抬高土地价格。而土地价格的上涨又传导到住宅价格上，导致住宅价格的快速上涨。因此，招标、挂牌、拍卖方式，也要进行改革和完善。改变政府出让土地获得最大化土地收入的目标 首先需要改变政府供给土地的目标。改变政府出让土地获得最大化土地收入的目标。政府对城市土地的供给，应该以适应不断增长的城市人口对住宅的需求为目标。以提供价格合理的住宅为竞拍标的 其次，要实现上述目标，在操作上也没有困难，只要改变招拍挂的标的即可：以提供价格合理的住宅为竞拍标的，而不是以土地价格的高低位标的。这一方面的改革，没有技术上的困难，困难在于政府是否愿意和能够放弃对“土地财政”的依赖。而破除地方政府的“土地财政”依赖的前提是改革我国的财税体制，特别是中央和地方政府的财政分配体制，按照事权和财权相对应的原则，在地方政府和中央政府之间进行合理分配。以房产税出台为契机，改革土地批租制，将土地年租与征收房产税合并 第三，以房产税出台为契机，改革土地批租制，将土地年租与征收房产税合并。土地年租制的好处，一是政府可以一次性获得可供支配的大额资金，二是征收方便。而土地年租制的缺点，一是寅吃卯粮，政府透支了未来收入；二是一次性缴纳未来若干年的土地出让金，增加了开发商的资金负担，容易积累金融风险；而开发商一次性缴纳的土地出让金需要在住宅出售中一次性获得补偿。这样，一次性缴纳的土地出让金将全部进入住宅成本中，从而抬高了住宅销售价格。土地年租制下，政府可以获得未来期限内的稳定收入来源；降低集中在开发环节中的金融风险；降低房价，减轻购房者负担 土地批租制改革的一个方向是土地年租制。土地年租制与土地批租制相比较，主要特征在于：一是按年收租，土地年租制不是在土地出让初期一次性收取出让期限内的全部土地租金，而是按年度分别收取土地租金。二是每年根据当年的土地价值对租金进行调整。在土地年租制下，从政府方面考虑，虽然减少了当前的一次性收入，但是却可以在未来期限内获得稳定的收入来源。从住宅购买者方面考虑，则可以减轻在购房阶段需要一次性支付的土地出让金，从而减轻支出负担。从房地产开发企业方面考虑，可以有效减轻开发阶段的资金负担，降低在土地批租制下所面临的金融风险。土地出让金按年征收并与房产税合并 实行土地年租制面临的一个主要困难是，土地年租制下的租金确定机制和租金的收缴成本。在土地批租制下，土地出让金的征缴政府仅需要同少数房地产开发企业交涉就可以了；但是在土地年租制下，年租金的收缴政府需要同大量的住宅所有者进行交涉，交易成本和管理成本要远高于土地批租制下的成本。对于这个问题，可以考虑将年租金同保有环节的房地产税收结合起来征收，在征缴保有环节的房地产税收时捆绑缴纳土地年租金，或者将二者合并征收统一的房产税或物业税。虽然土地租金（出让金）和房产税的性质不同：前者是政府作为土地所有者获得土地租金，而后者是政府作为公共管理者征收的税赋。但是，在我国城市土地归政府所有的条件下，政府的土地所有者身份和公共管理者身份也是统一的，从简化税种、提高征缴效率来看，合并征收也是一种选择。。。。。根据国土资源部公布的官方数据显示，2009年全国土地出让总价款高达15910.2亿元，同比增长63.4%，占当年全国财政收入的23.22% 。2009年全国70城市土地出让金收入同比增加超过100%；排在前20位的城市土地出让金总额高达6210亿元，同比增加108%。在2009年，土地出让金收入排在前七位的城市，土地出让金占当年地方财政收入的比例，最高的达到了51.7%（武汉），最低的也达到了23.9%（北京）；而在2007年最高的武汉土地出让金收入占当年地方财政收入的比例更是高达86.0%。改变现状的最好方法就是通过深化农村土地改革，增加土地总体供应和增加城市土地供应。正如一个专家所说的那样。“农村土地产权改革要想改得干净、革得彻底，最本质、最核心的前提就是要打破城乡土地在立法和政策等方面的严重不对等，给予农村和城市等同的土地权力待遇，真正将农村集体土地权力放开，使农民手中的土地资源转变为土地资本，具备完全市场价值。”要实现农村与城市土地等同待遇，就意味着将突破农村土地所有权、使用权不能抵押、质押的禁区，并赋予农村集体土地转让和买卖的权力。这就意味着允许农民和农村经济组织采取多种方式增加土地流转，比如利用土地入股，与下乡的城市资本合作经营，实现大农业的规模效益；农村集体土地直接进入市场流通；农村土地直接可以抵押贷款，决农村土地资源浪费，优化城乡土地资源配置。当然，基本算什么还是让村集体成为土地市场的供地主体，使农村集体建设用地和宅基地直接入市。由目前的国有土地垄断供应，变成国有土地和集体土地多头供应，这对城乡统筹发展可以起到四两拨千斤的效果，对于房地产业则更有着重大而深远影响。农村集体土地，特别是城郊的农村集体土地一旦允许合法入市，将形成多元供地局面，打破长期以来的政府集中控制，使土地市场供方的竞争机制有效发挥作用。尤其在城乡建设用地碰撞激烈的城郊地区，竞争机制对平抑地价的作用会更加明显。开发企业通过政府拿地的单一土地取得模式也将改变。企业可以选择与城郊的农村经济组织开展多种方式的土地合作，以压缩拿地成本，降低市场风险。同时，增加农村土地供应也是解决农民式进城住宅用地的最佳途径。一方面，通过农村土地出让，农民可能带资入城，在城市安家落户，且城市土地与农村土地基本同权同价：另一方面，让农村土地流转，城市土地供应增加，且乡镇、农村土地解冻，乡镇、农村住宅用地总体增加，这样才能从根本上更好解决农转非人口住宅用地。实际上，农民土地交易权扩大的脚步已经无法停止，现代农村土地产权改革已经成为不可阻挡的潮流。只有在产权改革完成后，农村经济才能真正融入市场经济大环境，城市里的资本才能在农村成功着陆，使农民真正从土地的农业化和非农化运作（比如，土地运营等）过程中获益。届时“打破城乡二元结构，一体化统筹发展，以城带乡，以工促农，提高农民收入水平”才不仅仅是一句口号。
笔者认为，农村土地改革的方向应该是建立以保护耕地国有制为主体，实行农村宅基地私有化等多种形式的土地所有制。总体上，农村土地改革的目标应该是实现“耕者有其田”、“居者有其地”，老百姓“安居乐业”！
