规范收入分配秩序，可以用三句话来概括：保护合法收入，治理灰色收入，打击非法收入。其中，重点是第二、第三句话涉及的问题。

　　一、关于灰色收入

　　“灰色收入”是一个争议很大的话题。2010年“两会”在提交全国人大代表审议的《政府工作报告》中，谈到理顺收入分配关系时，曾有“规范灰色收入”一句话。结果在一些人大代表、政协委员中引起轩然大波，认为过于敏感、又说不清楚。最后审议通过并公开发表的《报告》删掉了这句话。其实，第一，目前现实中由于法制不健全、监管不到位等多方面原因，人们的经济收入并非非此即彼、非“白”即“黑”，“灰”是大量存在的客观状态；第二，“规范”是个双面的中性词，既包括合法化的意思，也包括取缔的意思，“规范灰色收入”并非就是简单将其合法化。

　　什么是灰色收入？是指那些在现行的收入分配制度之外获得的、且国家法律法规政策尚未明令禁止的隐性经济收入。包括各种各样的兼职费、好处费、车马费、劳务费、礼品礼金、单位违规自发的补贴福利费等，但不包括“寻租”、回扣和索贿受贿所得等非法收入。或者形象地说，“白色收入”是公开透明的合法收入，“黑色收入”是非法收入，“灰色收入”则是介于这两者之间的收入。灰色收入既不同于贪污盗窃、走私贩毒等非法收入，又不同于合法的按劳分配和按生产要素分配的收入。但不管怎么说，“灰色收入”与“大锅饭”、“扫黄”等一样作为约定俗成的术语，指向是很明确的，有人借口概念不清想回避这个问题，那是讳疾忌医、因噎废食。

　　由于理论匮乏，灰色收入范围的界定是比较困难的。我们可以大体将其区分为两种情况：一种是“深灰”，即不合理却不违法的收入，如好处费、礼品礼金等，这些收入要通过规范制度逐步取缔；另一种是“浅灰”，即合理但不规范的收入，如兼职费、劳务费、车马费等，这些收入可以通过纳入税收监管加以规范变成合法收入。

　　灰色收入通常有以下特征：一是隐性化（非公开化），灰色收入是一种隐性收入，总是以种种手法和“技术外理”逃避政府和社会公众的监督，这是最突出特征。二是权力化，绝大部分灰色收入是跟权力相结合的，往往是哪些掌握公共权力和占有支配公共资源的公职人员的“特权”。三是公款化。灰色收入的主要源头往往是公款，通过各种直接或变相渠道化公为私。四是集团化。一些单位巧立名目滥发奖金补贴，一般经领导班子集体研究，人人有份，法不责众。

　　关于灰色收入的来源，学术界有一些探讨，一般认为与公共权力、公共资源、公共资金的占有、分配和使用，以及行业垄断密切相关。往往又与权钱交易、贪污受贿等黑色收入交织在一起，情况十分隐蔽复杂，难以统计和调查清楚。

　　现阶段大量灰色收入的存在是不争的事实，扰乱了正常的分配秩序，扩大了不合理的收入差距，是收入分配秩序混乱的关键症结。据中国经济体制改革基金会王小鲁估算，2008年全国隐性收入的规模为9万亿元，其中灰色收入约5.4万亿元。许多学者认为这个估算明显偏大，如国家统计局一些专家就撰文对此进行了反驳。不过，王小鲁本人则分别根据当年城乡居民的家用汽车、商品住宅、出境旅游、银行存款分布等数据对其结论进行了验证，认为各项结果大体吻合，证明其推算结果是基本可信的（甚至可能偏于保守）。王小鲁认为，高收入阶层中存在大量隐性收入。目前城镇最高与最低收入10％家庭间的人均收入差距约31倍，而不是统计显示的9倍；城乡合计，全国最高与最低收入10％家庭间的人均收入差距约55倍，而不是按统计数据推算的21倍。我国实际收入差距要远大于统计显示的水平。

　　我们认为，即使不赞同王小鲁的观点，但也没有看到更有说服力的数据支撑。实际上，只要有个结论就够了：目前灰色收入是客观上普遍存在的，而且规模比较大、情况比较严重，必须下决心加以治理。至于灰色收入究竟是1万亿、3万亿、5万亿的规模，可以仁者见仁、智者见智，倒是其次的问题，没必要因为争论枝叶细节而废了解决问题的主旨。

　　二、关于非法收入

　　非法收入也即人们通常所说的“黑色收入”， 既包括公职人员依靠占有、分配、使用公共权力和公共资源获取的非法收入（如贪污腐败所得），也包括走私、贩毒、偷盗、抢劫、绑架等违法犯罪活动获得的收入。人们通常把灰色收入与黑色收入共同视作“隐性收入”。

　　非法收入通常有以下六种类型：一是党政机关公务人员以权谋私、权钱交易、贪污受贿等搞腐败得来的收入，都是违法犯罪的收入。按我国刑法，贪污或受贿的折合金额即使在5000元以下，仍可分别视情况给以判刑、拘役或行政处分。二是通过商业贿赂、“寻租”等活动得来的收入，当事人如经营管理人员、采购销售人员、验货员、监理人员、财务审计人员、认证人员、工程监理人员等在法人单位之间的经济往来中，利用职权暗中收取折扣、回扣或其他形式的好处，按照刑法关于“非国家工作人员受贿罪”的规定，属于商业贿赂范畴，也是属于违法犯罪收入。三是因职务便利而获得的隐性收入，如医生、教师收取的“红包” 等，虽然是公民之间的自愿行为，但也涉及滥用职权、偷逃税款等违法行为。四是通过做假账或假发票报销侵占公私财物获得的收入，涉及贪污或职务侵占等违法行为。五是即使阳光收入也未必都是合法收入，如在证券市场上通过内幕交易或操纵市场所得的收益，虽然是公开交易、照章纳税，属于阳光收入，但仍然属于非法收入。六是“纯黑色”收入，就是通过走私、贩毒、偷盗、抢劫、绑架等违法犯罪活动获得的收入。

　　关于非法收入的来源，大体与灰色收入相同，主要与公共权力、公共资源、公共资金的占有、分配和使用等密切相关，当然也存在于正常的商业活动，以及一些违法犯罪活动中。至于非法收入的规模，由于隐性的、最不透明的，因此无人能说清。据估计规模也不小。非法收入是扰乱社会收入分配秩序的最大“毒瘤”，必须尽最大努力予以打击直至彻底消除。

　　三、政策建议

　　（一）全面推进“体制内”职工工资货币化，清理规范各种津贴补贴。治理灰色收入的重点是规范“体制内”人群（即机关公务员、事业单位工作人员和国有企业职工）的工资收入问题，这三部分人群是公共权力、公共资源的主要既得利益者，也是最有条件获得各种灰色收入的主要人群。一是国家要加强工资收入分配宏观管理，将各种渠道、各种形式的收入统一纳入工资管理范围，加快工资收入分配管理的科学化、制度化，完善监督约束机制，规范工资收入分配秩序，实现工资收入规范化、透明化。要规范“体制内”职工的工资外收入，全部纳入工资序列，取消实物分配，将实物分配货币化。二是完善和规范公务员工资制度和津贴制度。要健全国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度，适当拉开不同职务、不同级别之间的工资差距，增强工资的激励作用。要规范各地、各部门公务员的津贴标准和种类，逐步使在不同地区、不同部门工作的同一职务、同一级别的公务员工资大体相当。对边远地区、艰苦地区工作的公务员要通过提高津贴标准、扩大实施范围给以补偿，扭转工资的逆向调节问题。继续清理规范政府机关的津贴补贴，取缔小金库，严禁用乱收费、乱罚款和各种摊派等办法提高部门奖金、福利，全面推行政务公开，加强社会监督。研究完善公务员工资正常增长机制，建立根据国民经济发展、财政能力、物价水平、通货膨胀及企业相当人员工资水平等因素定期调整公务员工资的制度，使公务员的工资收入大体处于社会各行业中等偏上的水平。三是规范各类事业单位的创收制度。要以强化公益性为主旨，改革现行事业单位体制，推进分类改革，实行分类管理。在此基础上，对行政支持类和纯公益类的单位，国家应不允许其创收，实行“收支两条线”制度，完全吃“皇粮”；对准公益类的单位，国家应界定其创收渠道，不得脱离本事业单位所在行业业务范围去创收，其收费不得违反国家有关收费标准，也不得损害社会公众的利益；对经营开发类的单位，国家应完全放开，促其改制为企业，通过参与市场竞争获取各种收入。四是清理规范国有企业的各种津贴补贴、福利待遇和职务消费。这些方面的问题现在很突出。尤其是一些国有企业领导人员在职务消费过程中的奢侈浪费、挥霍无度、贪污腐败行为，既影响国有企业的经济效益，也直接侵犯到职工群众的切身利益。解决这些方面的问题需要加强研究，加快完善制度。要对国有企业职工实行工资福利实行“暗补变明补、补贴进工资”，实现工资报酬货币化。要健全对国有企业工资总额和工资水平双重调控政策，对高管人员实行限薪，规范职务消费，并强化监管。国有企业高管人员在用车、通讯、社交等方面的职务消费应公开化、货币化，列入财务预算，并按照“厂务公开”原则定期公布，接受职工民主监督。

　　（二）加快推进个人所得税制度改革。灰色收入与非法收入有个重要区别，就是前者可以通过国家税收政策来调节规范，而后者不能。这里，主要涉及个人所得税。目前，现行的个税制度将个人所得区分为工资薪金所得、个体工商户（个人独资企业、合伙企业）的生产经营所得、劳务报酬所得等11种类别，并分别适用不同的税率和扣除标准，主要采取由所得支付单位代扣代缴的征收办法。有统计显示，目前个人所得税55%左右来自工资薪金所得，25%左右来自利息、股息、红利所得，15%左右来自个体工商户（个人独资企业、合伙企业）的生产经营所得；但来自于企事业单位承包承租经营所得、财产转让所得和劳务报酬所得总计不到5%，而这恰恰是高收入、灰色收入的主要分布地带。最近，清华大学李稻葵教授指出，现行个人所得税体制实质上已经蜕变为工资税，劳动工资缴税，资本所得等反而基本不交税，这样的体制不仅不能改善收入分配状况，反而是恶化了，因此必须尽快对个人所得税体制进行全面改革。对这种看法我们是同意的。个税改革的根本方向，是综合与分类相结合的个人所得税制，即除了对个人不同收入来源采取相应的分类外，还采用综合个人所得税制，将其全年的收入纳入计税范围，以家庭为主体征收个人所得税。当然，考虑到我国现阶段国情，特别是家庭结构、公民缴税意识、多样化的收入来源以及社会诚信体系建设等因素，以家庭为单位课征个税可能还需要一个过程，但方向不能动摇。从国际上看，加强对高收入者、灰色收入者的个税监管一直是各国个人所得税制度建设的重点环节，也是衡量个人所得税制度完善程度的重要指标。我国现行的税收征管模式、手段相对落后，难以适应复杂的征管环境，例如对民间交易、现金交易、劳务交易、网络交易等，现有的税收征管系统都无力监管和征收，一定程度上导致灰色收入泛滥。健全个人所得税制度，加强税务监控和征收，有助于规范劳务、兼职、稿酬等灰色收入，使其公开化、合法化。

　　（三）坚决消除公职人员的腐败性收入。一是从法律上明确界定：对于党政机关干部、事业单位工作人员、国有企业负责人等公职人员，其收入只有“合法”与“非法”之分，不应存在什么“灰色”收入。二是对于公职人员明显超过本人收入的财产，没必要拘泥于“原告举证”等一般法律程序，而应采取“有罪推定”方式，即应该由当事人本人举证说明财产合法来源，若举不出证据，就应该视为非法所得。三是真正落实领导干部财产申报制度、重大事项报告制度、礼品收受登记制度，监管部门要定期审查、抽查，确保申报、报告、登记事项的真实性，而不是流于形式。从各级行政首长和部门一把手做起，带头公布个人各类收入，接受社会监督。四是加大对财产合法来源无法说明、收受礼品财物不如实报告等行为的惩治力度。可以借鉴新加坡《反贪污法》的规定，公务员不能说明合法来源的财产，一律视为贪污所得。新加坡的《公务员纪律条例》规定，公务员不能接受公众馈赠的礼物和款待，因公务接受的礼品必须如实报告，价值超过50新元的必须交公，否则以贪污受贿罪论处，可以判处5~7年的刑期，还要将就职以来按每月薪酬40%的比例积累下来的全部公积金和养老金上缴国库。我国可以结合国情，确定一个合理的贪污受贿刑罚额度。五是坚决纠正逢年过节下级单位、个人给上级拜年送礼，单位、部门之间互相利用公款宴请的不正之风。六是继续深化公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产等“三公”体制改革，坚决堵住国企改制、土地划拨、金融运营中的漏洞。有效治理商业贿赂行为。

　　（四）坚决消除黑色收入。通过各种经济犯罪活动获得黑色收入，破坏了公平竞争的市场经济原则，劣化了资源配置，扭曲了人们的道德观念，是对政府和法律尊严的极大蔑视。一要依法严厉打击贪污受贿、走私贩毒、偷税漏税、骗贷骗汇、侵吞国家财产、操纵股市、制假卖假、非法买卖集体土地、非法传销、暴力垄断、洗钱、赌博、色情业、贩卖人口等经济犯罪活动。二要坚决消除与黑社会性质组织相关的“黑色经济”。现在，一些地方黑恶势力插手经济、金融、城建等领域，通过非法交易或者以暴力犯罪手段获得垄断经营地位，搞非法集资、“地下钱庄”、“赌博公司”、放高利贷，介入征地拆迁、讨薪讨债、医患纠纷、事故调处等事项，从中非法牟取暴利。而“黑砖窑”一类经济活动，突破人类道德底线，比“黑”更黑，属于“血色收入”，更与现代文明社会格格不入。打击上述各类地下经济，各级政府责无旁贷，必须严刑峻法，使用“铁腕”手段。三要健全反洗钱制度建设和加强资本外逃监控。“洗钱”是指通过金融或其他机构将非法所得转变为“合法财产”的过程，主要方式有地下钱庄、贸易假合同、合资形式变换账户、投资黑钱化整为零等。资本外逃指的是，一些不法分子将非法所得，通过投资移民、购买境外房地产、将子女送出国外等各种渠道将其转移到国外。资本外逃通常伴随着化公为私的国有资产流失，以及走私、贩毒、洗钱、逃骗汇和逃骗税等违法犯罪活动。在我国，“洗钱”和资本外逃问题都是存在的，甚至可以说比较严重，近年来更有上升趋势。国家虽然已经出台了一些法律法规和相关政策，但总体上看很不健全、处罚偏轻。因此，必须加快“洗钱”和资本外逃方面的制度建设，进一步完善立法，强化执法。

　　（五）完善公民（及家庭）收入信息系统。一是加快建立健全个人收入信息系统。可以考虑，以二代身份证为基础，将公民的个人资料、收入信息、财产、住房以及公民主要家庭成员的信息以链接的方式，组建一个公民个人信息数据库，同时建立公民诚信代码系统、社会诚信体系，实施全国联网、信息共享，以此强化对个人收入的监测。二要建立个人支付结算体系，推进居民固定账号信用卡或支票结算制度，推动交易电子化，减少现金交易。三要借鉴印度的经验，实行强制性的个人永久税务账号制度。纳税人的这个账号将伴随其一生，个人的任何财务往来信息，如住房交易、汽车交易、股票交易、医院记录、饭店消费、银行账户、电话账单等信息都进入政府的监控范围，各项收入便一目了然、无以遁形。

注：本文作于2011年6月。