住房合作社作为解决中低收入者住房的互助性、非营利性社会团体组织，在国外已有100多年的成功实践，特别是在一些欧洲国家，住房合作社提供了大约1/3的住房。鉴于住房合作社在提供住房保障方面的重要作用，国外政府普遍予以大力鼓励和扶持。在当前我国各大城市房价居高不下、政府保障性住房建设压力很大的背景下，借鉴国外经验，积极发展住房合作社，有利于更好地实现人民群众居者有其屋的目标。
一、目前我国住房供给是“双轨制”
我国自1998年实行以取消福利分房为标志的房改后，一个时期形成了世界上少有的由房地产开发商主导的、基本完全市场化的住房供给模式，形象而言就是“单轨制”。截至“十五”期末，全国仅有32.9万户城市最低收入家庭被纳入廉租住房保障范围，占城市住房供应总量的比重微乎其微。“十一五”期间，国家明显加快保障性住房建设。特别是 2007年国务院出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，召开了全国城市住房工作会议，提出要切实将解决城市低收入家庭住房困难作为政府公共服务的一项重要职责，进一步建立健全廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度，多渠道解决城市低收入家庭住房困难，逐步改善农民工等其他住房困难群体的居住条件；同时继续加强和改善房地产调控，稳定住房价格，促进房地产市场健康发展。这可以认为是住房制度从“单轨制”向“双轨制”转变的重要标志。截至“十一五”期末，通过各类保障性住房，全国1500万户城镇中低收入家庭住房困难问题得到解决。“十二五”期间，我国规划新建各类保障性住房3600万套，占住房供应总量的比重达到20%，这将有效缓解城市住房压力。
概言之，现在我国城市住房供给模式是“双轨制”：其一是由完全市场化的房地产开发商提供，占据了八成以上的份额；其二是政府提供的各类保障性住房，占比不到二成。这种模式的弊端是显而易见的：一是住房供给过分倚重房地产开发商，没有形成多元化的住房供给体系。二是现阶段房地产开发并非充分竞争的市场，存在寡头性垄断，暴利惊人众所周知，总体上抬高了住房价格。三是房地产商的逐利本性，决定了其难以有效履行社会责任，导致出现典型的“逆向选择”：越是有住房需求的人群，往往因为购买力不足，越得不到房地产商的“青睐”。现实中常常是“豪宅”遍地，但老百姓真正需要的中小户型、中低价位的普通商品房却难觅踪迹。
二、住房合作社是住房供给多元化的重要一环
近些年来的数轮房地产调控，虽然取得了积极成效，但尚没有解决住房供给主体多元化、“土地财政”、房地产税收结构不合理等实质性问题。其实在我国，由于土地、规划、质量标准等关键要素为政府所掌控，而建设者又是纯市场化的“第三方”，也即具备资质、受政府监管的建筑公司，因此，开发商建房与政府建房、单位建房、合作建房甚至个人建房，并没有实质性的区别，没有必要保留房地产开发商“一枝独秀”的特殊地位。我们认为，在现阶段加强和改善房地产调控、有效遏制房价过快上涨的一个重大举措，就是要加快形成多元化的住房供给体系，除了目前已经明确的政府和开发商“双轨制”供给外，还应当允许单位建房、合作建房和个人自主建房等。其中，最有前景的是半市场、半保障属性的“住房合作社”模式，政府应当大力鼓励和支持其发展。
邓小平同志在1980年4月2日同中央负责同志就建筑业和住房问题谈话时指出，城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖……建房还可以鼓励公私合营或民建公助，也可以私人自己想办法。我们理解，“民建公助”其实就是走半市场、半保障的路子，而发展非营利性的住房合作社就是比较好的选择。我国在上世纪80年代，“住宅合作社”曾被作为城镇住房制度商品化改革的重要内容，在当时的国务院房改文件中已有所体现。实践中大体上有两种类型：一类是系统型或单位型住宅合作社，由本系统或本单位利用已有或国家划拨的土地，为解决本系统或本单位职工住房困难而成立的住宅合作社；另一类是社会型住宅合作社，主要是由当地人民政府的有关机构如建设部门、工会等牵头成立，面向本行政区域内无购房渠道的单位及职工，一般由合作建房管理机构统一制订建房计划，统一划拨土地，统一施工，建房规模较大。随着1998年后经济适用房制度逐步建立和完善，住宅合作社开始被纳入经济适用房的范围内予以管理，成为经济适用房的重要组成部分。此后住宅合作社发展基本上处于停滞阶段。例如，2005年春北京的于凌罡个人集资合作建房的建议被媒体披露以后，在社会上引起很大反响，上海、成都、厦门、南京、郑州等地纷纷响应。但由于没有政府的有力支持，结果必然是不了了之。住宅合作社是我国特定历史条件下的政策性产物，是住房商品化改革时期的过渡产品，带有强烈的行政色彩和福利房性质，还不是真正意义上的“住房合作社”。
相对于政府保障房和市场商品房，住房合作社有独特优势和较强的竞争力。政府保障房由于面临资金来源、房屋管理等方面诸多困难，短期内规模难以做大，难以满足中低收入群体庞大的住房需求，相比较而言，合作建房开辟了一条不需要增加政府财政负担而提供住房的“第三条渠道”，且在户型、面积、功能等方面也更适合群众需求。相对于纯粹市场化的商品房，合作住房价格比较便宜，原因是由合作社社员集资自建、自用、自我管理，免除了房地产商的中间“盘剥”，加之政府实行“民办官助”、给予贷款贴息等，合作建房的成本也相对较低。国外的成功经验也完全证明了这一点。
三、建议我国大力发展住房合作社
解决城市住房问题政府不宜包揽太多。如果按目前的“双轨制”住房供给模式，一方面提供占比20%的保障性住房，对政府财政始终是一个巨大压力；另一方面占比80%的商品房，对于广大中低收入群体来说仍然是不堪重负。发展住房合作社，相当于在政府和开发商之外，扶植住房供给的第三种力量，其积极意义是不言而喻的。这不仅是对当前过高房价的有力回击，也是解决城镇中低收入者住房的一条重要途径。建议：
第一，明确住房合作社的功能定位。它是一个法人，但既不是政府机构，也不是企业，而是非营利性的社会团体组织。住房合作社具有民间性和自主性，社员具有充分的参与权。合作社自筹建房资金，主要来自社员储蓄和财政补助等。合作社设有理事会、监事会以及法人代表，分别履行各自职责，负责房屋的建设、分配和日常管理，政府则负有监管职责。符合条件的社员享有住房使用权、继承权，但是不能上市买卖，因此不会产生投机炒作引起房价大起大落。在适应性方面，住房合作社也比较广泛，收入高的人可以参与建档次高一点的房子，收入低的人可以建档次低一点的房子。总之，住房合作社并不是一般意义上的“合作建房”或“单位集资建房”，而是有一整套制度和规范的。
住房合作社功能定位一旦明确，当务之急是加快相关立法和制度建设。目前，除1992 年建设部发布的《城镇住宅合作社管理暂行办法》以外，尚缺乏其他法律规范。但该暂行办法问世时，我国还没有实行市场经济，暂行办法明显过时。因此，应结合房地产市场发展的实际，借鉴国外发展住房合作社的经验，尽快出台《住房合作社法》，明确住房合作社的法律地位，规范责、权、利，为发展住房合作社提供法律保障。
第二，加大政府对住房合作社的支持力度。住房合作社不同于一般的商品房开发企业，不以营利为目的。如果没有政府的强力支持，其生存发展都很困难。政府可以通过以下措施加以扶持：一是税收减免。如在美国，政府给予住房合作社相当大的减税优惠，其税率一般只有应交赋税的15%左右。二是通过政策性银行向住房合作社提供低息贷款。在欧美不少国家，住房合作社通常只需要自筹一定比例（如20%）的住房投资建设费用，其余资金都可由政府低息贷款补齐，利率通常比市场利息率低2%~3%，且贷款期限较长（如45 年）。三是政府协调银行、财政、税务、土地、城建等部门，在规划、建设用地等方面对住房合作社予以支持。总之，如果通过政府的各种优惠政策，使合作社提供的住房价格能够比市场价格优惠三成左右，那么住房合作社就一定是有竞争力和生命力的。
第三，大力发展住房金融。重点是发展住房储蓄银行。住房储蓄银行与商业银行是有区别的，它是专门经营住房金融业务，为房地产业发展提供服务的银行。住房储蓄银行一方面为住房合作社社员提供低息贷款，使之用于购房、修房或与住房有关的费用开支；另一方面，也为住房合作社提供资金来源。此外，鼓励普通商业银行为合作社社员提供低息购房贷款（政府财政可以给予利息补贴），并通过简化贷款手续、延长还款期限、降低贷款利率等措施，支持住房合作社实现良性发展。
注：本文作于2011年8月。