政府行为与政策性担保公司
改革开放以来，我国中小企业取得了长足的发展，已成为推动经济发展、促进市场繁荣和社会稳定的重要力量，在推进国民经济适度增长、缓解就业压力、实现实业兴国和吸引民间投资等方面，发挥着越来越重要的作用。加快发展中小企业是全民的事业，也是基础性事业，更是战略性事业。抓好中小企业的发展，既是经济发展的需求，也是社会稳定的需要。而政策性担保公司在促进中小企业发展方面的作用日益突出，对社会经济的影响日益巨大，对人民生产生活影响程度日益加深。
一、现行信用担保体系出现的新特征
自1993年由财政部和国家经贸委出资5亿元人民币，另有1800万美元外汇资金设立我国大陆的第一家信用担保机构——“中国经济技术投资担保公司”起，特别是1998年起，各地政府开始积极探索通过设立信用担保机构的方式，帮助中小企业解决贷款难问题。为支持中小企业发展，有效缓解中小企业融资局面，国家在总结上海深圳等地实践基础上，结合国外经验模式，在全国建立健全了中小企业信用担保体系。
二、信用担保业对中小企业发展壮大起着不可替代作用
中小企业信用担保行业是一个高危行业，主要表现就是高风险低收益。它所从事的担保业务，蕴藏着极高的风险，但它对地方经济发展、对中小企业发展壮大、对社会稳定具有十分巨大的作用。
第一，政府投资的“放大器”作用。政府投资担保业，可以引导和吸引社会民间资本进入该行业；通过与银行的沟通合作，利用信用担保这个杠杆，可使银行以数倍（一般5-10倍）于担保金额的额度投向中小企业，起到“四两拨千斤”的作用，以较小的资本资本撬动更多的资本投放到生产经营领域。
第二，银行投资的“减压器”作用。担保公司是银行风险的分担者。商业性金融机构由于怕担风险，往往不敢给中小企业，特别是无信用等级或信用等级较低的企业或抵押品不足的企业放贷款。担保公司提供信用担保后，担保公司基本上承担了本应该按比例共同承担的全部或大部分风险，大大减轻了银行的放贷风险。即使按比例分担风险机制成立，担保公司也将企业贷款风险分散了。
第三，中小企业加速发展的“启动器”作用。制约中小企业发展的最大瓶颈就是资金问题，特别是缺乏启动资金和流动资金。到目前为止，绝大部分中小企业的资金需求都得不到银行的资金支持。有了信用担保公司这个桥梁，中小企业发展过程中的最大困难也就得到了极大地、有效地缓解，融资满足提高到70%。
第四，中小企业融资信用的“孵化器”作用。信用担保公司是帮助中小企业快速提升信用的机构，其经营宗旨就是以提高自身信用为基础，以提高企业信用为使命。多数中小企业根本无能力，也无条件建立自己的金融信用，担保公司可以利用自身的信用能力提升中小企业的社会信用度，为中小企业创造更多的融资机会。
第五，民间资本聚集的“调节器”作用。一是担保公司通过吸纳政府资金，发展会员或募集民间资本，将其集中起来搞担保办大事；二是有担保公司的信用担保，会促使更多的民间资本汇聚起来创办更多的中小企业；三是促进有闲散资金的民营企业入股担保公司，又通过担保公司担保，促进银行资金流向民营企业，从而有力调节民间资本流动。
第六，产业发展和结构调整的“导航器”作用。担保公司依据国家产业政策、经济结构调整方向和市场需求进行信用担保，引导全社会资金流向符合国家产业政策、宏观调控的行业和企业，引导产业发展和结构调整，不断提升经济发展质量。
第七，地方经济发展的“助推器”作用。中小企业绝大多数为民营企业和乡镇企业，是地方经济、特别是县域经济发展的基础和主力军，支持和推动中小企业的发展，就是支持和推动了地方经济和民营经济的发展。担保公司的这方面作用，尤其是在经济欠发达地区发挥得更好。经济欠发达地区，通过发展信用担保公司，低成本地促进当地储蓄资金持续稳定地发放到当地企业，减少流向经济发达的数量，从而极大促进地方经济发展。
三、政策性担保公司应该坚持市场化运作
信用担保业是市场经济向纵深发展的产物。在我国市场经济尚不发达、信用制度尚不完善、银企关系尚不稳定、信用借贷对象尚不充足的情况下，扶持信用担保业，进而促进中小企业的发展，是各级政府一项重要而紧迫的工作任务。政府应该不应该支持政策性担保公司市场化运作？笔者认为，应该而且。理由：第一，政策性担保公司，既然是公司，就属于企业；既然是企业，当然就是市场经济主体，就必然要遵循市场经济规律，也就必定要坚持市场化导向；第二，担保是为第三方经济活动提供保证等经济行为，既然是经济行为或经济活动，就只能按照经济规律运行，并且肯定不以人的意志为转移；第三，政策性担保公司是政府出资引导的、以缓解中小企业融资困难、发展经济为目标的企业法人，政府本身就是经济行为，政府是市场经济的倡导者，是市场经济运行的支持方，是市场经济运行效率的裁判员，必定也要要率先遵循市场经济规律；第四，从理论上讲，经济基础决定上层建筑，政治行为也必须以经济为基础，比如政府本身作为一个上层建筑和经济主体，也要具有一定的经济性，也要有经济效率，特别地，中小企业又是市场经济的基础，作为支持中小企业发展的政府机构，当然更要遵循市场经济规律，坚持市场导向和市场化运作。中国工业和信息化部总工程师朱宏任
四、政策性担保公司出现的困难与问题
政策性担保公司，除了具有一般担保公司的困难与问题外，还出现了一些特殊的困难与矛盾。
1、政策法规和行业管理滞后。现行法律法规相对于快速发展的担保行业来说，显得不合时宜和不配套。如《担保法》只对担保进行了界定，没有对担保机构作出规定，更不用说保护性规定了，明显偏向银行等金融机构，对担保业缺乏准确的定位和定性，缺乏一套规范的企业准入和退出机制；担保机构的管理部门也五花八门，有的直接由政府管理，有的由政府中不同部门如经信委、商务部门、国有资产管委会，缺乏统一的业务操作规程和程序，缺少规范的监管办法和实施细则，政府监管处于无序状态，要么造成行政干预，要么放任自流。
2、风险补偿和责任分担亏欠。截至目前，各地财政对担保机构的资金支持仍然多是一次性投入，后续资本金补充和风险补偿资金的投入机制尚未建立健全。有的地市建立了风险补偿机制，更多的地市没有建立起来，担保机构在不同地域，处境截然不同；建立了风险补偿制度的，也没有规范，多为人为操作，不具有稳定规范持续特征。由于担保业务风险很大，同时担保机构普遍实力弱小又缺乏收入来源，一旦发生一笔代偿，就可能吃掉几十笔业务的保费。因此有关责任人员普遍感到如履薄冰，为减少风险只能提高担保条件并慎重办理。没有形成中小企业、担保公司、银行和政府的风险共担机制。根据国际经验，担保机构承担责任的比例一般为70％—80％，其余部分由协作银行承担。我国设立担保体系之后，由于缺少明确的制度规范，担保机构实力过于弱小而缺乏有力的谈判地位，大多数银行都将中小企业的贷款风险转嫁给了担保机构，不少担保机构被迫承担了100％的信贷风险。这一状况不仅造成担保机构责任与能力的不对等，也弱化了银行对企业的考察和评估，加大了整体风险。据有关资料：某市9家正常运作的担保公司中，仅有1家与银行执行9∶1的风险分担机制，其余8家均为100%承担代偿责任。实际上，担保机构一般只承担一定比例贷款责任，如美国为80%、加拿大为85%、法国为50%、日本为50%～80%、德国为50%～80%。由于缺乏科学合理的风险分散机制，我国的中小企业担保机构不得不通过反担保条款来分散风险，或者提高担保收费转移风险。有的甚至违规经营，随意抽取担保基金挪作他用，非法办理金融业务等，如某担保公司成立后，一直非法从事金融业务，以12%。到15%。的月利率非法向社会公众吸收存款，以20%。到50%。的月利率非法对外放贷。
3、综合配套和服务体系缺乏。为中小企业服务的配套机构、机制和体系不完善，与担保公司合作的金融机构少，担保公司势单力薄，拓展业务被动吃力；由于与政府产权登记部门协调不够，造成部分担保抵押资产权利丧失，加大了投资信用担保风险；由于公司资产规模小，银行担保贷款的放大倍数不高，而且利息上浮，提高了中小企业的贷款成本（据测算大约在１０％～１２％之间）；缺少资信评级机构，担保机构的资信得不到确认和公证；担保是一项专业性很强的工作，需要金融、财务、法律、审计、项目评估、技术改造等多方面专门知识，但目前不少担保机构由于规模过小，只能聘请兼职或退休人员，懂行的专业人员很少，担保公司专业人才缺乏，特别是高素质的风险管理和拓展人才缺少，同时监督和激励制度也极不健全，显然，这样一种管理架构是很难控制经营风险和道德风险的；向大股东倾斜、单个项目担保数额过大等问题将很容易发生；担保公司自身造血功能不强，抗风险能力弱，加之业务范围有限，不能满足企业的需求；政府出资组建的信用担保机构，理当是公益性的，其资金使用应面向广大中小企业，但现有大多数担保机构采用的是公司制，尽管所有政府主办的担保公司在设立时都宣称不以盈利为目的，但公司制的天然属性使其难以避免利益的诱惑，私人股东的进入更增加了追逐利润的动机，而且同样作为股东，政府还面临另一个两难境地，即在出现盈利时如果不分红，私人股东不会答应；如果分红，又违背了政府出资的本意，将应得政府红利全部转为风险准备金，又意味着政府为私人股东提供了风险补贴，结果是同股不同权，且不公平。
五、政府应在政策性担保公司发挥应有作用
政府在政策性担保公司的角色定位应该是：政策性担保公司的发起人、组建者、开发商、监督官（裁判员）、服务队。
1、依法筹建，当好政策性担保公司的发起人
发起组建担保公司，首先必须深入了解和熟知《宪法》、《公司法》、《中小企业促进法》、《担保法》、《商业银行法》、《人民银行法》、《经济合同法》、《民法通则》、《拍卖法》、《典当管理办法》等基本法律，要系统学习《融资性担保公司管理暂行办法》、《关于银行业金融机构与担保机构开展合作的风险提示》、《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》、各家银行总行的《贷款担保管理办法》、《关于建立中小企业信用担保体系的试点的指导意见》（国经贸中小企业[1999]540号文件、《国务院办公厅转发国家经贸委关于鼓励和促进中小企业发展若干政策意见的通知》（国办［2000］59号、《关于建立我国中小企业信用担保体系有关问题的通知》（国经贸中小字[2001]196号文件等专业法规，做到“法在心中，胸有成竹”。其次，要开展担保公司成立前的调查研究工作，做好担保公司组建的可行性研究，对中小企业贷款或融资满足程度、市场需求量进行调研论证；有条件的话，最好组织人员到上级担保机构监管部门及其管辖的担保公司、东南沿海担保公司进行考察，目的就是要进行科学论证、谨慎投资。再次，根据《公司法》制定《担保公司组建方案》和《担保公司章程》，并起草《股本募集方案》、《股份募集协议》，报请政府常务会议审议批准成立担保公司的请示，待政府批准后依法实施、有序推进。
2、精心策划，当好政策性担保公司的组建者
政策性担保公司事关地方经济发展大局，联系量多面广的中小企业，牵涉当地国计民生，牵一发而动全身，不能不郑重其事。第一，在组织好有关材料后，当务之急乃是向上级领导做好汇报，把担保公司的性质、定位、作用与功效及外地成功经验，给领导汇报好、参谋好，方便上级领导拍板决策。第二，在领导意向性肯定后，找有关部门沟通联络好，比如要事先征求财政、工商、金融证券办、人民银行、银监局、税务等部门意见，并得到他们的大力支持。第三，在政府常务会议研究时，要作好汇报，要言之成理，论之有据，说辞动人，谋求顺利通过。第四，结合市场调研，开展股本募集工作，发动企业和企业老板个人认股、签订入书，待股本募集好后即可办理上级审批、工商登记、税务登记等手续，推荐国有资产出资人代表（包括但不限于财务总监）等，正式挂牌成立担保公司。第五，担保公司成立后，政府职能立即转换为指导、监管、服务。
3、理性投资，当好政策性担保公司的开发商
政府作为政策性担保公司的发起人、组织者，必须发起带动投资、组织引导投资、科学理性投资、高效开发投资。决定理性投资的原则一般是经济效益优先、政治效益主导、社会效益兼顾。为此，第一，要事先设计好股本结构，决策投资数量、投资形式（实物或货币）、投资方法（一次性法律行为注入或分期注入、先进后转）；第二，研究投入产出比例，决定开发担保业务品类；第三，研究绩效办法，决定开发投资方式、比例、时机；第四，履行好出资人职责，比如委派国有资产出资人当法人代表，依法通过法人代表管理好公司，担负起国有资产保值增值责任，传达政府产业政策、宏观调控方向，学会将政府意见通过合法方式变成担保公司行为（不同意见，必须反复磋商，不能“意气用事”，更不能搞行政干预，当然法人代表要多向组织汇报沟通衔接，要当好政策执行人、政府代言人）。
4、服务大局，当好政策性担保公司的监督官
不管是是政府直接监督，还是具体的行政部门监督，对政策性担保公司的监督，都必须几个原则。第一，依法监督原则。政府是行政法规的制定者，是依法行政的倡导者、支持者和执行人。依法监督就要按担保的“游戏规则”或行规进行，从人治向法治转轨。第二，高效监督原则。政府作为一级市场经济主体，要讲究行政效能，提高行政效率，同时要督促担保公司注重经济社会效益，不能做损害效益和效率的事。第三，促进发展原则。缓解中小企业发展中困难，促进地方经济发展、发展维护社会稳定是政府的职责，也是政策性担保公司义不容辞的职责。政策性担保公司一般都应该设立了监管委员会，监管委员会要依法制定职责，最好方式就是制订《融资性担保机构监督管理暂行办法》，规定监管委员会成员单位、职责、监管方法。担保公司监管委员会职责主要有：发起组建政策性担保公司、研究制订促进融资性担保业务发展的政策措施、组织担保公司信用评级、审批担保机构设立、规定担保范围与业务品种、建设征信系统、审议担保公司重大活动和重大开支、重要人事任免、绩效考核、目标管理、开展现场检查、规范整顿秩序、查处违规事件和人物、协助处理债务追偿、协调处理与担保有关的部门关系、外围环境。
5、架桥铺路，当好政策性担保公司的服务队
政策性担保公司离不开政府。由政府出资的政策性担保公司前拓市场，背靠政府，在市场经济活动中具有公信保证人的地位，是公众信任，独立承担信用风险责任，独立承担民事责任的法人产权主体。政策性担保机构，有政府出资、监督和引导的一面，在我国目前社会信用状况和意识相对较差的条件下，具有着取得社会公信的其他商业性担保机构所无法比拟的天然优势，主要体现在担保措施、担保信物等多方面。在资金实力、担保能力、公信程度、债务偿还能力与偿还意愿等方方面面的差距注定了目前阶段政策性担保机构在社会信用体系中的龙头与不可或缺的地位。政府出资的担保机构不同于一般以营利为目的的企业，也不同于政府机构审批职能或纯公共品的分配功能，是政府公共财政的一部分，是政府按市场经济规律配置信用资源的有力手段。在政策的指导下，运用市场机制，选择有利于社会经济发展的企业，合理有效地配置信用资源，为地方经济建设服务，促进社会经济均衡发展，提供一种准公共信用产品，承担着准公共财政的职能，有定向目的的政策性服务目标，既要保持信用资源的持久能力，又要在促进就业、促进税收、促进国家产业政策实施等方面发挥重要作用，其政策性是明确的；按照公共财政的要求改变以往财政对企业的直接投入方式，转变为间接支持，实现财政职能的延伸。通过政策性担保公司实现对中小企业的支持，利用原有的各项专项资金注入担保公司，在不改变原来支持方向的前提下发挥担保资金的放大作用和乘数效应，用于企业的创业辅导、技术创新和支持信用担保体系建设等。政府不仅是政策性担保公司的发起人、组建者，也应该是政策性担保公司的坚强后盾。在构建社会担保体系过程中，政府承担着非常重要的作用，政府必要的财税支持是各级政策性担保公司生存的基础，政府担保基金制度和担保风险的补偿机制将有效促进担保机构的风险控制与发展，对担保机构的运作进行有效的监督管理可促进担保机构的规范运作，政府相关部门如工商、国土、房管、公证等部门的配合及社会信用网络体系的构建将促进信用担保业规范、健康、有序、可持续发展。政府支持政策性担保公司发展，第一，要完善资本制度，特别是地方政府要在财力有限的情况下，尽可能补充担保公司资本，提高资本充足率，建立健全风险补偿机制，增强担保公司输血造血功能和抵押风险能力；第二，要充分利用政府资源，帮助担保公司确立风险与利益匹配的地位，帮助担保公司加强风险控制，完善反担保措施，协助化解担保风险，支持担保公司开展业务品种创新，实行盈利模式创新，提高运营效率；第三，要协调好与银行关系，督促和帮助建立健全风险责任分担机制，扩大担保放大倍数；第四，要建立健全信用管理体系，尽力改变信息不对称状况，改善担保公司生存发展环境，完善法律法规和政策措施，协调好政府部门关系，简化办理抵押手续，规范操作程序，加强目标管理和业绩考核，加强专业人才培训，指导帮助成立担保协会，强化行业自律，严格控制风险，监督担保公司依法运作，查处违法违规行为，避免道德风险和操作风险，指导监督服务担保公司规范、稳定、持续、健康运行。
作者单位：邓绍松，云南大学法学硕士，永州市中小企业信用担保有限责任公司第一任董事长
二0一一年九月二十八日