2000年6月，中共中央、国务院专门下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，就小城镇建设作出了一系列的战略部署。在此后的中央历次农村工作会议以及有关农村工作的文件中，也反复提出要搞好小城镇建设。但客观地看，一些地方不顾客观条件，缺乏长远规划，布局不合理，盲目攀比扩张，基础设施不配套，严重影响了小城镇整体功能的发挥。6月下旬，由国家能源局主办、天津市发改委承办的APEC低碳示范城镇论坛在天津召开。这次论坛传递出一个重要的讯号，到2015年，我国将建设1万个新能源示范镇。我认为，内需型经济的最大潜力在小城镇，实现可持续发展的最终落脚点也在小城镇。我国小城镇的低碳发展之路，对解决环境保护、气候变化和节能减排等全球共同面临的挑战，具有重要的现实意义。

　　小城镇建设具备大容量的国内市场

　　我生在农村，长在农村，对小城镇有着天然的直觉。小城镇事关社会公平正义，事关城乡二元结构，事关国家可持续增长。最近10年来，我一直关注小城镇经济、社会和体制等方面的理论与实践问题。在这个过程中，我对国家开发银行支持小城镇基础设施贷款进行了3年多的跟踪分析，陈元同志要求评审三局、研究局和培训局支持我的工作。我还实地考察了100多个小城镇，重点调查了20多个典型案例，获得了珍贵的第一手资料。

　　因为有了这些基础工作，我向中央领导提出了多份小城镇建设的政策建议。国务院研究室第617号《决策参考》、光明日报第58期《知识界动态清样》、新华社第189期《国内动态清样》、中央党校第433期《思想理论内参》和中央政策研究室第204期《群言》，分别报告了我这方面的研究成果。这些建议都在解释和说明一件事，就是小城镇建设在拉动经济增长中具有托底作用，应当上升为国家战略，所有的经济政策和制度设计都有必要指向这个落脚点。

　　我认为，在后国际金融危机时期，国际经济政治格局演变十分深刻复杂，美日欧等主要经济体的市场需求下降，倒逼我国经济增长的力量从国外转向国内,从城市转向农村。如果把握好这个重大的历史机遇，顺势形成以小城镇建设为抓手的经济政策和制度设计，增加对小城镇各项事业的投资力度，我认为可以为国内其它行业提供广阔的市场空间，具有纲举目张的战略统揽意义。

　　需要指出的是，中央提出建党100周年时全面实现小康社会，现在距这个目标还有不到10年的时间。抓住小城镇建设这个城乡空间网络的关节点，我认为是抓住了建设小康社会的关键环节。打个比方说，如果下决心建设1万个小城镇，至少可以就地吸纳1～1.5亿农村富余劳动力；如果这些小城镇建成区面积以每平方公里投资1～2亿元计算，每年就能带动不少于3,000亿元的关联投资，增加近千万人的市场消费。

　　任何一个不带偏见的人都会看到，小城镇建设关联度高、影响面大，在经济社会发展中的地位和作用越来越突出，直接体现出农民生活和农村文明的总体水平。改革开放32年来，我国建制镇由2,173个增加到19,249个，数量上增加了17,076个。再加上1.8万多个乡集镇，小城镇的人口、地域和规模显著增长，经济总量提升，社会事业发展，综合实力增强，正在成为连接城乡和工农的纽带，是农村社会公共品的提供基地和服务载体。 

　　小城镇建设的作用应得到更多认同

　　我在各地调研时经常听到反映，在政策、资金和项目资源的使用上，中央政府更习惯于向直辖市和副省级城市倾斜，省级政府向省会和地级以上城市倾斜。对于县城和小城镇的政策设计，一直认识不足，重视程度不够，经常处在摇摆不定的状态中。我经常听到镇一级的干部跟我说，10多个中央部委多头管理，政策、资金和项目资源严重分散，形成不了有效合力。因此，澄清模糊认识，防止片面化和简单化，对于集中建设小城镇显得十分紧迫。

　　有人会质疑，集中发展小城镇，岂不是与各地正在实施的大项目发生冲突？在怎样应对当前复杂局面这个问题上，我不掩饰自己的观点。一些地方拼凑上亿甚至几十亿的所谓大项目，大多集中在铁路、公路和机场等基础设施方面，实际上是没有效益的投资灾难。我认为应当分清轻重缓急，既要讲量力而行又要讲尽力而为，必须以政治智慧和勇气，坚决制止地方政府、中央部委和垄断企业的投资扭曲，从财政、金融、税收和基础设施建设等方面支持小城镇建设。

　　从目前各地的城镇化情况看，原动力基本上来源于工业发展的用地压力，以很便宜的价格买断农民的宅基地与承包地，达到“占补平衡”。这种土地城镇化虽然拉动了经济增长数据，但大量农民进城却不能落户，建设城市却不能享受城市福利，被远远隔离在城市之外。在这种制度框架内，城市发展完全建立在农村作贡献、作牺牲的前提下，造成城乡经济发展、社会公共品供给以及经济体制改革的全面失衡。我很忧虑的是，对于我国到底要不要发展小城镇，怎样发展小城镇，反对意见一直居上风。很多人对小城镇发展的影响、地位、功能和作用等问题因此存有疑虑，导致政策资源和资金资源分散，国债发行和银行贷款等方面全部偏向了地级以上城市，形成不了有效合力。国际上通行的“城镇化”概念，在我国也被片面地理解为“城市化”，形成了搀杂很多水份的城市化率。

　　从根本上说，我国经济最揪心的问题是国内需求不足，小城镇建设又恰恰需求旺盛。引进一个品牌企业、一所知名学校、一家特色医院，或者建设一个特色市场，就可以把小城镇搞得红红火火。作为一种投资行为，小城镇的道路、桥梁和房屋建设，能够直接拉动建筑、建材、装潢、冶金和机电等行业；作为一种消费行为，小城镇能够改变量入为出的传统观念，现代家具、电器、电话乃至汽车进入农民家庭，实实在在地促进农村消费上一个新台阶。

　　我坚信，面对我国发展中不可持续的问题越来越突出，经济下行风险越来越严峻的形势，小城镇建设是目前唯一可以培育的空间因素。这是从全局出发提出的战略构想，是梳理基本国情后得出的一个逻辑结论，对于国家未来走向影响深远。现在最困难的是，从中央到地方的各级领导都需要改变“先城市、后农村，先市民、后农民，先工业、后农业”的习惯做法，打破思维定势，克服本领恐慌。

　　小城镇建设需要顶层制度设计

　　我认为，小城镇建设是一项系统工程，涉及低碳生活和低碳消费等方方面面，需要系统性的顶层制度设计，需要对小城镇的概念模式、能源战略和政策举措等都进行深入的探讨。现在大家都有共识，应对当前复杂局面的注意力，在于启动面广量大的农村消费市场，在于配套与之相关的经济政策。但对小城镇的战略作用还不是十分了解，存在一些制度层面的障碍。这些障碍主要包括：

　　一是扶持政策缺乏协调。各地支持小城镇的积极性很高，但大多集中在生态环境与经济基础较好的地方，中西部地区有畏难情绪。中央各部委的扶持配套政策协调性不够，各吹各的号，各唱各的调，很难形成协调联动的合力。

　　二是规划管理水平偏低。镇一级规划水平不高是一个非常普遍的现象，目标定位不明确，重点不突出，省、市、县、镇各级规划不衔接。有的规划已经到期或即将到期，有的规划可操作性不足，缺少有效实施手段。小城镇怎样提高规划水平，值得高度关注。   

　　三是地方财政配套困难。从1994年中央与地方实行分税制改革后，中央和省对市、县（市、区）两级的财政分配体制进行了多次调整，大部分县（市、区）财力不足。在这种情况下，中央和省实施的小城镇基础设施、公共设施和环境建设项目，一般都会要求地方财政配套投入，造成地方财政风险偏大，社会资源利用不足。

　　四是体制改革相对滞后。乡镇传统管理模式涉及行业较广、部门较多，与市场经济不匹配，很多体制性难题有待突破。正在摸索中的乡镇机构改革、财政体制改革和农村税费减免，在目前还很难适应经济社会发展要求，很难适应改革所带来的资金来源变化，很难适应人、才、物管理模式的变化。

　　五是增长机制尚未形成。乡镇企业绝大多数改制为民营企业，就地消化农村富余劳动力的传统模式发生了变化，通过乡镇政府办企业、以工哺农、以工兴镇的机制已经衰退，但新的增长机制并没有同步形成，产业同构的问题比较普遍。

　　鉴于这些障碍，我认为小城镇建设不宜撒胡椒面，也不宜一开始就把面铺得过大。总体建设思路应当是稳定数量，提高质量，打造具有较强服务能力和辐射能力的农村区域性消费中心。为此，有必要优先支持直辖市、省会城市和副省级城市的卫星小城镇；优先支持经济实力较强、具有较大发展潜力的小城镇；优先支持有资源、有特色和有主导产业支撑的小城镇；优先支持经济发达、城镇密集区域的小城镇，形成抓好一个点、带动一个面、影响一大片的效果。

　　从我在江浙一带了解的情况看，小城镇建设应该注意三个方面的问题：一是要坚持以人为本，突出农民主体地位，健全公共服务体系，真正做到以工促农、以城带乡，加快推进共享式增长和参与式发展；二是要坚持提升能力，在“好”字优先的前提下注重量的扩张和质的提升，重视消化农村富余劳动力与新型小城镇结合，做到农产品加工业与现代服务业配套；三是要坚持统筹兼顾，发挥资源禀赋特点，营造良好的宜居宜业环境，增强集聚功能、市场功能和服务功能。

　　我认为，中央各部委首先应当握指成拳，形成合力，把小城镇建设作为制定政策的基础原则。其中最核心的有三点：一是放宽小城镇农转居的户籍政策，推进农村富余劳动力就地向非农产业和小城镇有序转移。二是构建城乡统筹的社会保障体系，增加教育、医疗和文化等服务设施，解除小城镇居民在消费支出上的后顾之忧。三是探索农村土地有效流转方式，土地增殖收益主要应返还给农民，保证农民带着资产进入小城镇，失地不失利、失地不失业。

　　我非常担心的是，镇一级规划管理水平低，是各种批评意见中声浪最激烈的。我建议，应当按照合并小型村、缩减自然村、拆除空心村和节约村庄占地总量的要求，优化小城镇规划布局。现有每年200多亿元的村村通公路、农村电网改造和通讯建设，应当应当避免通了公路、电网和通讯的村庄可能被撤并而造成浪费。我认为，小城镇规划应考虑三个功能：一是对周边农村的辐射带动；二是与大中城市的通道连接；三是对垃圾和污水的统筹处理。

　　很多人都指出，“城市腿长、农村腿短”对可持续发展已经构成威胁，但又找不到具体抓手。我认为，着力建设小城镇，增强综合承载功能，是农村增收、农业增效和农村稳定的要害所在。针对小城镇扶持资金不足的情况，应当调整现行的贷款政策，扩大贷款范围，构建城乡互动的产业发展格局，为农村富余劳动力提供稳定的就业，为农村人口提供更多更完善的公共服务，减少农民在教育和医疗等方面的支出，从而稳定他们的收入预期。

　　现在，农业占国民经济的比重越来越低，农业增加值占GDP的比重已从30%以上降到15%以下，并且继续下降。我认为，农民增收不可能通过传统农业本身解决。比较可行的做法，是以农村土地集体所有制改革为契机，在小城镇首先着手，建设农民生活现代化、农业生产企业化和农村生态田园化的新农村。一个国家选择什么样的城镇化发展道路，是由本国特定的历史、政治、经济和文化等多种因素决定的。农村是我国现代化进程中最大的难点，但也正是希望所在。在我国，要解决农民问题，就要大量消化农村富余劳动力；要解决农业问题，就要坚决改变农地零散化、细碎化耕作方式，大力发展现代农业；积极培育壮大现代农业；要解决农村问题，就要从土地产权制度改革着手，切实促进小城镇建设。

　　我认为，小城镇是农业产业化的载体，是农民生产生活的家园，是推动新农村建设的基地。我有一个梦想，如果能解决小城镇80%左右的饮水安全、道路硬化、垃圾处理和生活能源自给，就可以在全国形成拉动经济增长的大格局。这是一个鼓舞人心的蓝图，是一条通向繁荣的必由之路。