命悬政府投融资平台贷款？！
沉重的钱袋、细细的麻绳，在最新一期《新世纪周刊》上，这样的画面赫然在目。尽管用千钧一发这个词形容中国的地方平台贷款形势可能有所夸大，但封面画面提出的问题值得深思，那就是——吊着中国钱袋子的麻绳是不是只剩下了最后一股？
地方政府投融资平台是指各级地方政府成立的以融资为主要经营目的的公司，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司。是政府给予划拨土地、股权、归费等资产，包装出一个从资产和现金流上可以达到融资标准的公司，以实现融资目的，把资金运用于市政建设、公共事业等项目。地方融资平台的来源除了银行外，另外还有一些银行的理财产品，例如银行的一些理财产品，销售出去以后的钱也是投到了地方政府投资项目中去了。
投融资平台，是指由地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、债券、税费返还等资产，组建一个资产和现金流均可达到融资标准的地方国有企业或企业集团，必要时辅以地方财政的变相担保或由地方人大出具“安慰函”作为还款承诺，以实现平台的对外融资，并将资金主要投入于市政基础设施建设及公用事业等领域。
对于平台公司的界定，2010年8月财政部、发改委、央行、银监会四部委曾联合下发的412号文（《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》），对融资平台公司的范围做了规定，即指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。
目前，投融资平台形式多种多样，运作模式各异。按照法律性质划分，可分为企业法人、事业法人和机关法人。按照平台功能划分，主要有经营性平台和融资性平台。按照收入划分，又可分为有自营收入、有一定自偿能力的平台和没有自营收入、缺乏自偿能力的平台两类；后一类投融资平台的主要职能是融资，至于融到资金的投向以及还款来源方式等并不规范，存在着举债主体与资金使用主体相互分离的现象。
我国的投融资平台最早起源于上海。于20世纪90年代初组建的上海市城市建设投资开发总公司[上海市城市建设投资开发总公司(简称上海城投)成立于1992年7月，是经上海市人民政府授权从事城市基础设施投资、建设和运营的大型专业投资产业集团公司。2003年5月起，该公司从上海市建设和管理委员会划入市国有资产监督和管理委员会管辖]，其业务涵盖了各类公共基础设施，其下设有多家实体公司。上海市政府设立平台的目的是以资本手段代替传统的行政手段。平台的融资模式主要有两个方面，一是由上海市城市建设投资开发总公司通过发行建设债券来筹措资金；二是发展项目融资，通过与投资者签署“特许权协议”，利用公开招标方式来选择投资者，对缺乏现金流的城市基础设施项目给予投资者以现金流补贴，以吸引和保证投资者的利益。
原上海市委副秘书长黄奇帆赴重庆履任之后，将上海经验带到了重庆。重庆市很快建立了八大投融资平台[八大投资公司分别是：重庆市水利投资(集团)有限公司(水投集团)、重庆市地产集团、重庆渝富资产经营管理公司、重庆交通旅游投资集团有限公司(原名重庆高等级公路建设投资有限公司)、重庆市城市建设投资公司、重庆市水务控股(集团)有限公司、重庆高速公路发展有限公司、重庆市开发投资有限公司]，从而为地方政府投融资平台树立了样板。重庆市八大投资集团的运作模式主要是：把原来由政府直接投资的行政方式，转变为由建设性投资集团向社会融资为主的市场化方式，从根本上改变了城市基础设施建设的投融资机制，形成了政府主导、市场运作、社会参与的多元投资格局。其具体做法是：地方政府把城市资产无偿划拨给投资公司，使投资公司的资产规模达到一定的贷款条件，投资公司根据政府对相关建设提出的要求主要向银行筹措资金，然后再将筹措来的资金转借给项目法人。重庆城投模式的关键是“储地-融资-建设”循环，在保证城市基础设施建设投资的同时，也提高了投资公司自身的投融资能力。
过去，投融资平台只集中于省一级，至多到地级市；现在，大部分县级市甚至区县也都设立了投融资平台。过去，一级政府只拥有两三家或三四家投融资平台；现在，许多地方一级政府就拥有十来家甚至十几家各类投融资平台。过去，给投融资平台贷款的主要是国家开发银行一家，是地方政府求银行，属于“贷方市场”；现在，尤其是2008年年底以来，各家商业银行蜂拥而至，在一些地区甚至出现了竞相给投融资平台发放贷款的局面，因而变成了银行求地方政府，属于“借方市场”。过去，国家开发银行在给地方平台发放贷款时还可以从地方政府手中尽可能多地获取一些必要的财政经济相关信息；现在，由于商业银行之间出现了竞争性放贷的局面，因此贷款条件被不断放松。
2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，这被地方政府视为对地方政府投融资平台的肯定和鼓励。
从2008年底以来，地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，据初步统计，截至2009年8月，全国共有3000家以上的各级政府投融资平台，其中70％以上为县区级平台公司。2008年初，全国各级地方政府的投融资平台的负债总计1万多亿元，到2009年5月末，总资产近9万亿元，负债已上升至5.26万亿元（绝大部分为银行贷款），平均资产负债率约60%，平均资产利润率不到1.3%，特别是县级平台几乎没有盈利。
地方融资平台贷款规模究竟有多大？在经历了一年多的警示和讨论后，各方仍然没有一个统一的口径。6月1日央行发布《2010中国区域金融运行报告》，首度披露平台贷款在人民币各项贷款中占比不超过30%。有媒体按照官方数据2010年末人民币贷款余额为47.92万亿元简单推算，截至2010年末，政府融资平台贷款的上限约为14万亿元。
随着地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，越来越多的专家质疑，由于地方政府投融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范，同时，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，形成多头举债，而银行对地方政府的总体负债和担保承诺情况根本不清楚，甚至地方政府对自己的融资平台的负债情况都不清楚，一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，这些“隐性债务”就必然显性化，给地方政府的财政造成巨大压力，甚至最后不得不由中央财政和商业银行买单。
地方政府融资平台其巨额融资引发的潜在金融体系和财政负债风险，2010年已引起中央的重视。“过度负债，超过财政偿还能力；诚信不足，还款意愿难确保；期限偏长，对银行流动性构成不利影响。”全国两会期间，全国政协委员、民建中央调研部副部长蔡玲如此总结地方政府融资平台存在的问题。
国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁、北京科技大学经济管理学院孙彬撰文指出，地方政府投融资平台潜藏着巨大风险：
投融资平台的出现，拓宽了地方政府的投融资渠道，提高了地方政府对各种资源的综合运用能力，也使得城市基础设施建设项目的运作更加市场化、专业化，同时，也为吸纳商业银行贷款提供了一个重要的平台。但是另一方面，一些地方政府投融资平台的运作很不规范，潜伏着巨大的风险，甚至成为将金融风险与财政风险进行捆绑的一个主要渠道。
(一)“小马拉大车”，自身负债率过高
一方面，一些投融资平台中存在着资本金不足或资本金不实以及抽逃资本金的现象，一些地方政府甚至采取各种变通手法向平台注入不实资产“滥竽充数”。另一方面，目前投融资平台的总体负债水平都相当高，负债率普遍超过80%或者更高。
(二)治理结构不健全，高管中官员居多
目前，一些投融资平台的法人治理结构很不健全，缺乏严格的管理规范。尤其是平台的高管人员，大多是由原政府官员担任，缺乏必要的企业经营管理经验及风险防范常识，因此在投融资的过程中往往容易发生重大的决策失误。
(三)担保承诺不规范，对土地升值依赖过大
投融资平台在融资过程中，常常需要依靠地方财政出具变相担保或由当地人大出具“安慰函”才能够从银行获得贷款，而这些变相担保或“安慰函”又大多是建立在土地价格上涨预期基础之上的。如果地价上涨，土地顺利出让且价格较高，那么地方政府就可以获得丰厚的土地出让金，从而顺利偿还贷款；但如果地价下跌，土地出让困难，则还款就会发生困难，地方政府就必须动用其他方式来偿还贷款。
(四)部分项目效益不高，偿债责任主体不明确
目前，投融资平台大多缺乏举借债务的总体规划，对所投项目有时缺乏严格、科学的项目论证，容易造成资金使用上的严重浪费，导致平台的经济效益低下，投入产出效率过低。并且由于平台的债务最终偿还主体及投资失误的责任主体都不十分明晰，一旦发生还款困难，最终责任人是谁、地方政府是否会出面偿债，对银行和投资者而言其实并不十分清楚。
(五)地方财政风险过大，对平台担保有名无实
在平台融资过程中，虽然地方政府会想方设法提供变相担保或承诺，但由于多数地方政府自身的财政风险已经很大，隐性债务水平已经很高，再加上一些地方的平台公司数目过多，地方政府的这些担保或承诺往往是“一女多嫁”，重复运用，因此许多担保、承诺实际上是有名无实。一旦平台还债发生困难，其背后的地方政府实际上是没有能力替平台还债的。
(六)多头借款，违规挪用
由于城市基础设施建设项目一般所需资金规模都比较大，因此投融资平台往往需要从多家银行分别借款，然后将借来的资金放入一个统一的“资金池”里，再根据工程进度的需要随时提取。这样做虽然方便了平台的资金使用，但却给贷款银行带来很大风险，使其无法对贷款资金的使用进行有效监控，更无法防范信贷资金被违规挪用的风险。
(七)透明度低，系统风险大
由于投融资平台的融资状况很不透明，不仅商业银行难以全面掌握，有的地方甚至政府自身也并不完全清楚下属投融资平台的总体负债和担保状况。尤其值得注意的是，投融资平台所潜伏的风险还表现为很强的系统性风险，一旦宏观经济走势发生重大变化(尤其是土地价格下跌)那么投融资平台所蕴藏的风险，以及商业银行所面临的风险就会统统暴露出来；而宏观经济变化又不是地方政府或商业银行自身所能控制的，更不是地方平台自己所能够左右的，因此应引起中央政府和中央银行的高度关注。
如何防范化解地方政府投融资平台风险，魏加宁 、孙彬认为，规范平台的投融资行为，要建立和完善地方投融资平台的信息披露制度。首先要明确平台应当披露的信息范围，包括平台的资本金状况、负债规模、承担建设项目的基本情况、项目贷款情况、项目担保情况以及贷款资金使用情况等。通过信息披露来强化投资者以及放贷银行对平台的监督，完善对地方投融资平台的风险控制机制。规范地方政府行为，规范商业银行行为，发行地方债替代银行贷款等等。
财新网报道，银监会主席刘明康曾在经济形势分析会上指出，大量县域平台的贷款基本处于无人问津的状态，一旦其中的20%出现损失，就会导致目前商业银行高达200%以上的拨备覆盖率大肆降低至50%的水平，风险不言而喻。在银政关系中，商业银行特别是地方分支机构的行为和思维方式，均未发生根本性改变。很多银行的地方分支机构都不敢直接与政府叫板，只好拿监管要求说事，但地方的行政掌管对于解包还原、资本金补充和增加抵质押物的积极性并不高。历史上，地方政府的确有不少不守信用的“事迹”，现在正值换届，“新官不理旧账的可能性也的确存在”。平台贷款本质上就是政府的按揭，不少政府投资项目自身的现金流是不足以还款的，而是通过政府的转移支付、税收优惠、财政补贴实现的。对于这部分贷款如何认定，如何控制风险，各界存有争议。
银监会2011年4月下发的34号文明确要求，对于2010年6月30日前已签合同未完成全部放款，必须满足以下条件才能放款：一是符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准，土地利用总体规划以及信贷审核管理规定等要求；二是财务状况健全，资产负债率不高于80%；三是抵押担保合法合规足值。34号文提出，对于符合上述三项条件的，不得再接受地方政府以直接或间接形式为融资平台提供的任何担保和承诺。前述国开行放款审核人士表示，整改后，对于符合三项条件的平台公司，将划入一般公司类贷款。根据目前的监管要求，经过银监、银行和政府三方签字转入公司类贷款的项目，将继续根据商业原则给予支持；而那些仍属于平台类，现金流覆盖不达标、资本金和抵质押不充分的项目，则不再给予进一步支持。“不新增、不展期、不准还旧借新”。
央行6月1日发布的《2010年中国区域金融运行报告》显示，截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008年年末增长25%以上；其中，县级（含县级市）的地方融资平台约占总量的70%。东部地区平台个数较多，占全部地方政府融资平台总数的50%，而剩下的“半壁江山”中集结了大量的中部、西部地区县级贷款平台。湖南、江西两省县级平台占全省融资平台总数的比例均超过70%，西部地区的四川、云南两省的县级平台占比更是高达80%
目前不少银行都在对相关平台贷款进行期限重组，在15年的还款期内，根据其项目的现金流规律做出调整。还有的则用新的项目贷款后用于偿还平台贷款的债务。一位受访者称，平台贷款本质上就是政府的按揭，不少政府投资项目自身的现金流是不足以还款的，而是通过政府的转移支付、税收优惠、财政补贴实现的。对于这部分贷款如何认定，如何控制风险，各界存有争议。
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