近几年来，我国住宅价格水平不断上涨，极大地加重了城市居民的生活成本。为此，政府采取了严厉的措施来遏制房价水平的过快上涨。我们认为，当前房价居高不下存在二种机制，只有准确认识这二种机制，政府才能采取正确措施平抑房价的过快上涨。

　　一、机制之一：经济快速发展与土地本身稀缺产生的矛盾

　　改革开放以来中国的经济年均增长率达到9%左右，而且各地区的经济发展差异明显。沿海地区的经济总量、人均GDP远远高于中西部地区，这种差异使得大陆地区经济规模在总体上呈现出泾渭分明的四个层次（范剑勇、高人元、张雁，2010）：第一层次是长江三角洲与珠江三角洲；第二层次是京津都市圈与环渤海湾地区；第三层次是以中原地区为代表的中部地区；第四层次是东北地区、西南与西北地区。新经济地理学理论与国际发展经验告诉我们，经济发展以后人们的购买力大大增强，而这种购买力不仅体现在最终消费品不断升级换代，而且更体现在对空间上不可流动的土地要素竞争上，在平原面积只占国土面积12%弱的情况下，经济较为发达的沿海地区土地的需求竞争与土地稀缺性之间的矛盾就凸现出来，表现在城市房价水平不断上涨。同时，在大中小不同层级的城市体系中，经济规模越大的城市、人们的现实购买力越强，而其与土地稀缺性之间的矛盾越发明显，房价水平越高。另一方面，在这三十多年期间，沿海地区中小城市的发展呈现出群体式、爆发式的势头，这类城市的产业结构主要是以制造业为主，其土地使用的不节约性和不集约倾向较为明显，土地稀缺性也已经开始体现出来，由此造成了近几年以来沿海地区中小城市的房价水平不断向上攀升，例如，温州市城区的房价在2010年年中已经达到大约4万/平方米。

　　纵观已有的研究资料，只有Wu、Gyourko和Deng（2010）通过估算发现，在2003-2008年期间，土地成本在商品房售价的比例为30-42%，而从2009年到2010年第一季度，该份额已经稳步上升到63%左右。因此，经济快速发展与土地稀缺之间的矛盾决定了城市房价水平不断上涨，这是经济规律在起作用的房价正常上涨。

　　二、机制之二：耕地保护加剧了非农用地的紧张局面，越发凸现土地的稀缺性

　　1999年实施的新修订的《土地管理法》确立了我国最严格的耕地保护制度（如土地用途管制、 耕地总量动态平衡、耕地占补平衡、耕地保护目标责任制、基本农田保护、土地开发整理复垦等制度），经过10年的发展与完善，取得了令人瞩目的成就，用不到全球10％的耕地养活了接近世界20％的人口。同时，《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020 年）》提出全国耕地保有量在2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩；基本农田保护面积确保15.6亿亩。但是，全国耕地面积从1999年的19.38亿亩逐渐下降到2006年的18.26亿亩（根据可以找到的公开数据，2006-2009年全国耕地面积一直维持在18.26亿亩）。另据国地资源部网站的数据分析，2001年至2008年期间耕地面积减少1.25亿亩，按2001年的耕地面积19.14亿亩计算，则2008年年底的耕地面积应为7.89亿亩，已经突破18亿亩红线。

　　具体到耕地数量减少的结构因素中，建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整是其主要贡献者。以2008年为例，在减少的373.4万亩耕地面积中，建设用地占据76.97%；而在建设用地中，工矿仓储用地、交通运输用地与住宅用地面积占据建设用地份额的前三位，分别为34%、22%和15%，而这三种用地需求恰恰是我国快速的工业化与城市化中必不可少的土地占用。

　　耕地保护制度的实施，无疑保障了13亿人口的粮食安全、增强了中国人自身的民族安全感。同时，必须看到实施这一制度的其他影响，它增加了城市化进程中的用地成本，尤其对于土地资源本身已经稀缺的沿海地区或大型城市来说，加速了这类地区或城市的房价水平上升。范剑勇、邵挺（2011）发现，自2006年开始实施的18亿亩耕地保护政策，加剧了制造业从沿海地区向中部地区转移与扩散的速度，而沿海地区城市居民用于住房支出的比例从2006年以前63%上升到2006年以后的78%，也就是说，平均来看居民1元线的支出中，在2006年以后有7毛8分用于住房支出。

　　三、几点政策建议

　　上述两种机制在对城市房价上升的解释中究竟谁起主导作用？同时，如果从市场的角度看，应该着眼于增加土地的供给，在现有条件下，将农民工宅基地的非农建设用地指标置换成城市社会保障（包括住房、医疗、教育等保障）无疑是最佳选择。但是，如果撇开土地稀缺性不讲、并从非市场角度看，政府出资提供城市保障房将是最优途径。

　　1、机制一或机制二究竟谁起主导作用？上述两个机制的着眼点均是土地稀缺性，但第一个机制对于城市房价上涨是起主要的作用，而第二个机制只是在第一个机制基础上起推波助澜的作用。鉴于13亿人口的粮食安全是一个刚性的、不容突破的底线，现有遏制房价上升的政策措施也不能触碰18亿亩耕地保护这根红线，因而对房价上升的主要矛盾解决上应集中在第一种机制中的土地稀缺性。

　　2、短期政策选择：实施区域内部的城乡统筹战略。在解决城市建设用地的稀缺性问题上，各地区正在轰轰烈烈地展开以农村宅基地指标换取城市社会保障为主要内容的区域内部城乡统筹战略。其主要的本质内容是，将旧的农民住宅进行拆除后，以“拆一补一”原则用农民集中区的新房补偿被拆除的旧住宅，旧宅基地面积减去农民集中区占用的土地面积，经过复耕后成为新的耕地，以“占补平衡”原则换得城市建设用地指标；当然，城乡统筹政策还辅以实施在养老、医疗、养老等方面的城乡居民逐步平等等措施。

　　必须看到，从本地区农民宅基地中置换出来的土地对于经济发达地区的非农用地需求来说，毕竟是有限的和短期性的，这种做法从长远看仍然无法满足经济发达地区的用地需求，导致的结果是经济发达地区房价持续上涨。

　　3、中长期政策选择：实施跨区域城乡统筹战略。其主要内容是将流入城市的农民工宅基地指标与流入地城市的社会保障进行置换，也就是说农民工可以将原居住地的旧房拆除，携带宅基地指标进城换取城市的住房、医疗、子女教育等社会保障。跨区域城乡统筹不是简单地将区域内部城乡统筹方法移植到区域之间，而且还出于经济增长的效率与公平之间的平衡兼顾考虑。非农用地指标如果能够流向效率最高的区域或城市，其直接结果是增强了经济增长质量与效率，有利于转变经济增长方式。同时，在中国快速的城市化进程中，2009年我国城市率水平达到46.7%，在接下来的15年期间以每年1%的速度递增，在2025年可以达到65%左右，在这期间70%的城市新增人口来源于流动人口，也就是说流动人口大约有2.43亿左右（麦肯锡，2008）。如果流入地城市在社会保障方面继续实施对流动人口的歧视政策，则城乡收入差距与地区间收入差距将被放大，这显然有悖于公平的理念，从长远看是行不通的。而对于这部分新增人口的社会保障支出的财政来源，从根本上讲只有来自本地区的非农产业蓬勃发展，而城市的非农产业发展与财政来源却又是受制于该城市拥有的非农建设用地指标多寡。因此，将流动人口（主要是农民工）的原有宅基地指标与城市社会保障进行置换，可以使得流入地城市拥有更多的城市建设用地指标，通过发展非农产业取得财政收入，进而对流动人口提供与本地城市居民基本相同的社会保障。只有这样，才能取得经济增长效率与公平的双赢，将增长果实惠及普通百姓。

　　4、长抓不懈的政策选择：实施市场商品房与社会保障房两条腿走路，切实加强社会保障房建设。经济快速发展、土地资源本身的稀缺性决定了在快速城市化、工业化过程中实行市场化定价的商品房价格将高企不下，从这一意义上说，商品房是一种投资产品，而不仅仅适用于居住的普通住房。对于城市中的高收入群体来说，商品房的出现改善了这一部分家庭的住房环境，也为城市化进程加速提供了资金等条件。但对于低收入群体来说，这一部分群体并未从市场化进程中获得土地增值的收益，如果在保障性住房的建设环节中出现“瘸腿”，则会加大这一部分群体对社会分配不公的不满情绪。因此，未来市场化的进程可以让富有的家庭自由选择住房消费方式，并通过对土地收益进行征税来形成城市建设资金和保障性住房的建设资金，在高房价中形成二次转移来解决低收入家庭的住房保障问题。