我看国有土地使用权[1]出让金的管控
（一）
从2010年政府收支分类科目[2]推断，中国国有土地使用权出让金，包括：第一，诸如协议出让国有土地使用权之类的出让收入；[3]第二，诸如划拨国有土地使用权收取的土地补偿费或者拆迁补偿费之类的收入；[4]第三，诸如转让经济适用住房补缴土地收益之类的收入；[5]第四，诸如国有土地使用权出租租金之类的其他收入。[6]
从诸如协议出让国有土地使用权出让款中，划出一定比例，充作国有土地收益金；[7]从诸如协议出让国有土地使用权出让款中，划出一定比例，充作农业土地开发资金；[8]上述两笔划出后的余额，即，上述国有土地使用权出让金第一项目出让收入。[9]
就上述国有土地使用权出让金，2011年3月14日，第11届全国人民代表大会第4次会议通过的关于2010年中央和地方预算执行情况的报告，[10]单列段落说明：
地方政府性基金本级收入32，606.37亿元，完成预算的201.9%。其中：国有土地使用权出让收入29，109.94亿元，完成预算的213.2%，主要是土地供应增加、地价总体水平上升以及收入管理加强等因素所致。城市基础设施配套费收入610.87亿元。彩票公益金收入243.64亿元。地方教育附加收入242.82亿元。加上中央政府性基金对地方转移支付732.7亿元，地方政府性基金收入为33，339.07亿元。地方政府性基金支出30，298.59亿元，完成预算的175%。其中：国有土地使用权出让收入安排的支出26，975.79亿元，包括征地拆迁补偿等成本性支出13，395.6亿元、农村基础设施建设和补助农民等支出2，248.27亿元、廉租住房保障支出463.62亿元、破产或改制企业土地出让收入用于安置职工支出3，336.63亿元、按城市房地产管理法有关规定用于城市建设的支出7，531.67亿元。彩票公益金支出288.19亿元，用于社会福利、体育、教育等社会公益事业。城市基础设施配套支出479.68亿元。地方教育附加支出177.41亿元。地方政府性基金收入大于支出部分结转下年使用。
就此可以推断，国有土地使用权出让金，皆属地方政府性基金；地方政府性基金，自然由地方政府支配。问题是，国有土地使用权出让金，是否受制于预算管控？
（二）
1994年城市房地产管理法[11]第18条规定：“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。”2007年城市房地产管理法[12]第19条保留上述内容：“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。”
截至今日，上述国务院有关国有土地使用权出让金上缴或者使用的具体办法，并未颁行。唯一的例外是，2004年3月22日国务院国发[2004]8号关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知；此等通知，仅仅处理将部分国有土地使用权出让金充用于农业土地开发资金，[13]故不是上述一般意义上的具体办法。[14]
（三）
2006年8月31日，国务院国发[2006]31号关于加强土地调控有关问题的通知第3条，刻意点明：“国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行‘收支两条线’管理。土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足，其余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。”
为执行上述文件精神，2006年12月17日，国务院办公厅国办发〔2006〕100号关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知第2条，特意强调：“从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’。在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。”“建立健全年度土地出让收支预决算管理制度。每年第三季度，有关部门要严格按照财政部门规定编制下一年度土地出让收支预算；每年年度终了，有关部门要严格按照财政部门规定编制土地出让收支决算。同时，按照规定程序向同级人民政府报告，政府依法向同级人民代表大会报告。编制年度土地出让收支预算要坚持‘以收定支、收支平衡’的原则。土地出让收入预算按照上年土地出让收入情况、年度土地供应计划、地价水平等因素编制；土地出让支出预算根据预计年度土地出让收入情况，按照年度土地征收计划、拆迁计划以及规定的用途、支出范围和支出标准等因素编制；其中，属于政府采购范围的，应当按照规定编制政府采购预算。”
上述两种文件的具体细则，即，国有土地使用权出让收支管理办法。[15]国有土地使用权出让收支管理办法第29条明确：“建立健全年度土地出让收支预决算管理制度。每年第三季度，有关部门要严格按照财政部门规定编制下一年度土地出让收支预算，并分别纳入政府性基金收支预算，报经同级财政部门按规定程序批准后执行。土地出让收入资金拨付，按照财政国库管理制度有关规定执行。”“编制年度土地出让收支预算要坚持‘以收定支、收支平衡’的原则。土地出让收入预算按照上年土地出让收入情况、年度土地供应计划、地价水平等因素编制；土地出让支出预算根据预计年度土地出让收入情况，按照年度土地征收计划、拆迁计划以及规定的用途、支出范围和支出标准等因素编制。其中：属于政府采购范围的，应当按照规定编制政府采购预算，并严格按照政府采购的有关规定执行。”“年年度终了，有关部门应当严格按照财政部门规定编制土地出让收支决算，并分别纳入政府性基金收支决算，报财政部门审核汇总后，向同级人民政府报告。地方人民政府依法向同级人大报告。”
总之，国有土地使用权出让金，尽行纳入地方政府性基金；地方政府及其财政部门，应建立健全年度土地出让收支预决算管理制度。此等土地出让收支预决算，由地方政府依法向同级人大报告。[16]
（四）
从1994年1月1日起，废弃当时地方财政包干体制，中央与各省、自治区、直辖市或者计划单列市，施行分税制财政管理体制。[17]分税制核心内容为：其一，维护国家权益或者实施宏观调控所需税种，划为中央税；同经济发展直接相关的主要税种，划为中央与地方共享税；适合地方征管的税种，划为地方税。其二，具体划分如下：中央固定收入包括：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行以及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行或者各保险总公司等集中交纳的营业税、所得税、利润和城市维护建设税与中央企业上交利润等；外贸企业出口退税，全部由中央财政负担。地方固定收入包括：营业税余额，地方企业所得税余额，地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税余额，房产税，车船使用税，印花税，屠宰费，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税，耕地占用税，契税，遗产或赠予税，[18]土地增值税和国有土地有偿使用收入等。中央与地方共享收入包括：[19]增值税、资源税和证券交易税；增值税，中央分享75%，地方分享25%；资源税，按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入；证券交易税，[20]中央与地方各分享50%。[21]
上述中央税、共享税和地方税的立法权，一律集中在全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会和国务院。[22]上述中央税、共享税和地方税，均受制于中央或者地方政府两级预算管制。[23]
（五）
从1994年1月1日起施行的分税制下的中央税、共享税和地方税，均受制于中央或者地方政府两级预算管制；[24]自2006年后的国有土地使用权出让金，皆纳入地方政府性基金；由地方政府及其财政部门，建立健全年度土地出让收支预决算管理制度。此等土地出让收支预决算，由地方政府依法向同级人大报告。[25]在此差异管控的条件之下，地方政府为谋求财政计，与其诉诸税收收入，不如诉诸国有土地使用权出让金。
在上述背景下，日前凤凰网披露的前总理朱镕基谈话，原自在情理之中。朱镕基先生说：“最近呢，还有一种谬论呢，国外的报纸也有，国内的报纸也有，说这个房地产项目这么沉重，都是过去这个分税制搞坏了，说税收都收给中央来了，地方没钱了，所以它只有发展房地产才有钱？狗屁！”“我们制定了一个错误的政策，就是房地产的钱，都收给地方政府，而且不纳入预算，这不得了。这个钱就是搜刮民膏，所以把地价抬得那么高。这个绝对不是分税制的错误。地方没少收钱。”[26]
[1]参见2004年土地管理法第11和13条。
[2]2010年政府收支分类科目103类“非税收入”01款“政府性基金收入”46项“国有土地使用权出让金收入”。
[3]参见2007年城市房地产管理法第8和13条。
[4]参见2007年城市房地产管理法第23条。
[5]参见2007年城市房地产管理法第40条。
[6]参见2007年城市房地产管理法第56条。
[7]参见2006年12月31日财政部国土资源部中国人民银行财综[2006)68号国有土地使用权出让收支管理办法（收支管理办法）第11条。
[8]参见2006年12月31日财政部国土资源部中国人民银行财综[2006)68号国有土地使用权出让收支管理办法第12条；2004年3月22日国务院国发[2004]8号关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知（出让金农用通知）第1-3条。
[9]参见收支管理办法第22条；2010年政府收支分类科目103类“非税收入”01款“政府性基金收入”46项“国有土地使用权出让金收入”。
[10]2011年3月14日第11届全国人民代表大会第4次会议关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算的决议。
[11]1994年7月5日国家主席令第29号（94城市房地产管理法）。
[12]2007年8月30日国家主席令第72号。
[13]参见上文（一）。
[14]参见出让金农用通知第1-3条。
[15]2006年12月31日财政部国土资源部中国人民银行财综[2006)68号关于印发国有土地使用权出让收支管理办法的通知。
[16]具体可以参见2011年1月21日上海市第13届人民代表大会第4次会议关于上海市2010年预算执行情况和2011年预算草案的报告。
[17]参见1993年12月15日国务院国发[1993] 85 号关于实行分税制财政管理体制的决定（国发[1993] 85 号）序言。
[18]此税并未立法，也无从开征。
[19]事后变化，例见2001年12月31日国务院国发〔2001〕37号所得税收入分享改革方案；2003年11月13日国务院国发[2003]26号关于明确中央与地方所得税收入分享比例的通知。
[20]目前，乃证券交易印花税。
[21]参见国发[1993] 85 号第3条。
[22]参见1998年3月12日国务院国发［1998］4号关于强依法治税严格税收管理权限的通知第1条。
[23]参见2011年3月14日第11届全国人民代表大会第4次会议关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算的决议；2011年1月21日上海市第13届人民代表大会第4次会议关于上海市2010年预算执行情况和2011年预算草案的报告。
[24]参见上文（四）。
[25]参见上文（三）。
[26]见朱镕基清华谈话实录曝光。http://finance.ifeng.com/news/people/20110526/4073089.shtml（2010年5月27日）