论基层政权的“嵌入式治理”[①]

——基于鲁中东村的实地调研

陈 锋

 

摘要：本文以鲁中东村为例，分析了乡村治理中国家权力的“见缝插针”、国家政策 “地方规约化”以及地方对国家力量援引的运作规则与机制，将国家权力嵌入在村庄的社会结构、关系与规范之中，即基层政权的“嵌入式治理”。 它既加强了国家在农村中的权力，同时也维持与强化了地方性结构与规范，实现国家与乡村社会、国家与农民的有效对接，最终实现国家政策的有效执行和地方秩序的稳定。随着国家能力与乡村社会性质发生双重的转变，当前基层政权的治理机制需要从消极的“简约治理”、单向度的“制度建设”中转入积极的“嵌入式治理”。尤其可以借国家政权从“汲取型”向“输入型”的转变契机，将农民对国家的认同进一步提升为国家的治理能力，最终实现基层社会的“善治”。

关键词：国家权力；社会结构；地方规范；嵌入式治理

 

一、    问题的提出

 

国家与乡村社会、国家与农民的关系在中国乡村政治研究中一直是学界关注的热点。国家权力如何实现与地方社会的有效对接，进而实现基层社会的善治，也是一直以来困扰中国社会的重大历史与现实问题。

学界一般认为，传统中国的治理结构一般分为两个不同的部分，其上层是中央政府，并设置了一个自上而下的官僚系统，其底层是地方性的管制单位，由族长、乡绅和地方名流掌握（王先明， 1997：21）。同时，地方精英掌握的权力及其管制有其相应的地方性共识作为基础，来保证地方秩序的稳定，也就是杜赞奇所论述意义上的权力的文化网络，即“由乡村社会中多种组织体系以及塑造权力运作的各种规范构成，它包括在宗族、市场等方面形成的等级组织或巢状组织类型（杜赞奇，2008：1）”。

 

而自近代以来到20世纪上半叶，乡村的治理结构发生变化，国家为了现代化的建设，从地方乡村社会中汲取更多的资源，国家权力开始向下延伸、渗透。然而，国家权力在这一时期的下沉是对原有文化网络的破坏，赢利性经纪盛行，从而导致了国家政权的内卷化（杜赞奇，2008）。由此，许多学者（如黄宗智，2000；张仲礼，2001；斯考切波，1998；萧凤霞，1989等）对中国社会史的研究，都曾以不同的方式指出，由于近代国家强化自身权力、向基层吸取资源过程的推进，使基层秩序发生了一个前所未有的变化。“国家政权建设”框架成为了理解基层政权的主导性框架。

 

到了人民公社时期，依靠“三级所有，队为基础”组织架构和政社合一的人民公社，国家第一次将组织体系延伸到生产队——农村社会的最基层。这样，它使征税单位、土地所有权和政权结构完全统一起来，合作化从政治和经济上均实现了“政权建设”的目标，标志着国家政权内卷化的终结（杜赞奇，2008）。对于国家政权建设的效果,大多学者都承认,它的组织形式，使得社会主义国家政权向乡村的渗透至少在形式上超过了以往任何一个朝代，标志她实质成功的实证之一就是建立起一个完整的现代国民经济体系，基本上实现了社会主义工业化的目标（贺雪峰，2007；张乐天，2005；曹锦清，2000)。

改革开放以后，市场经济的催生了民间组织，公民社会兴起，并且在20世纪90年代取得了知识上的合法性，而在乡村政治领域，村民自治被认为是公民社会兴起的表现（俞可平等， 2002：189-222）。与之对应的是，市民社会理论开始引入，由“国家”开始转向“社会”，一些西方汉学家（萧邦齐，1982；兰钦，1993；罗威廉，1999)等执着于在近代中国社会内部寻求政治语汇(中方的“公”与西方的“公共”)的类同及国家向社会让渡权力来标示出“公域”的清范围。受西方理论的影响，中国的一些学者认为，国家权力在人民公社时期远没有成功进入乡村社会，或者只能表明国家权力的单向度扩张，基层治理充满了非正式的治理技术，并没有实现制度化的治理，最为根本的问题是，基层政权的的社会授权方式并没有真正建立，也就是权力来源之公共规则尚未确立，因此，将实现基层社会的秩序诉求于现代性公共规则的制度建设（张静，2007；吴毅，2007）。

与国家与社会二元对立的视角不同，黄宗智认为，自晚清以来，中国的国家与社会之间都存在着一个第三领域，而正是第三领域中准官员的存在，实现了国家对乡村社会的“集权的简约治理”（黄宗智，2007）。应该说，“第三领域”与“集权的简约治理”正是看到了国家与社会在基层治理中的互动、交叉与渗透，看到了基层治理的组织基础及其半正式的实践方式，然而对于国家与基层社会如何实现对接与运作的机制却没能进一步深入的探讨。与既有的国家-社会框架下的研究不同，“关系-事件”的分析方法是近年来许多学者（(强世功,1999；孙立平、郭于华，2000；应星、晋军,2000）比较青睐的方法，其中以孙立平等为代表运用此方法，动态的分析了正式权力的非正式运作现象中的策略性行动(孙立平、郭于华,2000)，然而，我们却看不到作为支撑这些策略性行动的村庄社会基础，也就是说，我们看不到村庄的社会结构和地方规范是什么，进而才可能看到权力与地方性共识何以有对接的可能。

综上所述，对于国家与乡村社会、国家与农民的关系，虽然在运用不同的分析框架进行了分析，但是学者基本上有一个共识，国家与乡村社会之间的有效对接才能有效的加强国家政权建设与维护基层秩序的稳定。当前，随着国家治理与乡村社会的性质发生双重的转变，仅仅依靠半正式化的消极性“简约治理”或者强调建立公共规则的国家单向度的制度建设，显然都难以保证基层社会的“善治”。本文选取鲁中平原东村[②]来展演基层政权的运作模式与机制，探讨国家与乡村社会有效对接的基层治理逻辑。

 

二、    基层治理中地方与国家的双重规约

 

东村是鲁中平原一个镇郊村，距离乡镇中心仅0.3公里，距离市区40公里，其交通便利，具有良好的区位优势。东村现有人口610人，160多户，其中于姓占到约95%，兼有几个小姓。耕地面积1100余亩，人均1.8亩，而1982年分田到户起，东村土地就划分为口粮地，和承包地，每人一亩口粮田，余下的作为承包地，归村集体所有，由村民竞价承包。在农1民的收入中，农业收入约占30%-40%，务工收入约占60%-70%，人均年收入在5000-6000元之间。其中老年人多在家务农，中青年人在外务工。中青年人务工范围基本在东村所在的地级市以内，因此，他们保持着“白天外出务工，晚上回家居住”的生活模式。总体来看，东村是一种“半工半农”型的村庄，这种半工半农型的生产方式及其地理位置因素，决定了他们的生活方式是一种“半离土却不离乡”的状态。

当前村两委班子实行一肩挑，共有3名村干部，另加聘任一名妇女主任和一名民调员，其工资全部由上级财政转移支付。此外，村庄中共有24个党员和14个群众代表。从国家政策的执行状况、农村公共品供给状况以及村庄的秩序来说，村庄受到国家与地方性力量的双重规约，村庄整体呈现出一种善治的状况。

 

（一）地方性力量：结构与规范

1．村庄的家族结构

东村至今已有600多年的历史，于姓有两兄弟在明朝年间，从山西洪洞县迁入，至今历时二十四世。东村600多口人中于姓占到村庄人口的95%，兼有徐、陶、张等小姓。于姓家族分为东西两大支，其下又各分有四支（见表1）。

 

表1：东村于姓家族结构分布表

 

在调查初期，我们曾得到关于家族分支的许多不同答案，有的说村庄分为五、六支、有的说分为十多支，而详细问及，则很少人能说清楚。实际上，在他们的意识里存在着两种意义的家族，一种是分支，也就是大家族，包括五服以外的。一种是小家族，也就是五服以内的。而最为宽泛意义上的来说，村庄就是分为东西两大支。具体来说，村民关于家族的观念与认同可以从生活与政治层面进行划分。

在生活层面，以兄弟与堂兄弟关系为基础的三服以内的家族构成村民最为亲密的行动与认同单位。例如，在分家之后，兄长对于弟弟的婚娶自古至今都一直负有很大的责任，当下兄长一般都还会根据自身的经济能力对兄弟给予一定的帮助；在与外人发生纠纷、打架等事件中，兄弟一般都是齐上阵、一致对外；在田地的租让方面，兄弟与堂兄弟如有需求则绝对优先考虑。因此，兄弟与堂兄弟关系构成村民行动与认同单位的内核。由这个内核向外延伸，五服以内的家族构成了村民的互助与合作单位，典型体现在于婚丧嫁娶的红白喜事之中，在农忙时节的互帮互助之中，在建房的帮忙[③]之中。

在政治层面，兄弟与堂兄弟的多寡，依然作为竞选取胜与否的基础性力量，五服以内的家族成员是竞选的强力支援力量，五服以外延伸至村庄的大支及姻亲网络[④]，则是村庄政治选举中可利用、可争取的力量。因此，村民常说，在选举中村庄总体分为东西两派。即以现任村支书于方为首的东派，与2002年担任村主任的于生为首的西派。一直以来，村庄内部家族势力斗争激烈，“谁家人多谁就门头高”[⑤]。而实施村民自治民主选举以来，村庄的政治更是成为家族派系的争斗场。2002年的选举拉票中，一名嫁在本村的活泼开朗的妇女曾受候选双方家族的争斗的压力与受气，而自杀身亡。因为一边是姻亲、一边是宗亲，在其投向一方的选票之后，该妇女遭致另一方的辱骂，最终被气得喝药而死。这个案例背后深刻的反映了村庄权力斗争背后家族势力的强大。而村支部书记于方的家族势力是东村中最大的一支，其兄弟与堂兄弟有9个，他已经连续担任30多年的村干部和18年的支部书记；村会计的兄弟与堂兄弟也有7个，其所在家族势力也是村庄中的第三大力量。

因此，在治理中，村委班子依靠背后强大的家族力量作为支撑，一般在村庄中较为强势，正如村民说的，“八九个兄弟一起站在你面前，不动手但也吓人”。而要是真的动手，农户与其对抗，也就必然吃亏了。以09年的修路项目为例，一位上门女婿小张就在与村干部的争执中遭到了村会计及其侄子的多次殴打，小张将其告上了法庭，村里却无人敢去举证，并在下庭后再次遭到殴打，以致现在租房在外，连村里的家都不敢回[⑥]。

从这个案例中也可以看出，东村村干部因其家族势力而带来自身的强势，普通的老百姓一般都不敢轻易得罪他们，避免在对抗中吃亏。即便没有这么大身体上的冲突，小冲突也可能会使村民在以后的办事中遭遇为难，比如办理一些手续时，就是要让你多跑几趟。因此，在平日的生活中，普通的村民往往还得给足村干部面子[⑦]。地方家族的结构性力量是村庄秩序维持的一个政治底色。

2．地方的“规矩”

地方的“规矩”，即关于地方性规范的一种共识。当前，东村依然呈现出了较为强烈的地方性规范，也就是当地人说的“讲规矩”。具体从治理的层面来讲，“规矩”在村庄中表现为尊奉孝道、受家庭观念与人生价值影响下的面子观、讲究仪式的严肃与俭约、公共舆论较强等。

首先，从孝道上来说，当地随处可见年岁已高的老人在村中闲庭信步，或路边闲聊，脸上表现出一幅自足的幸福感。此外村中没有出现一例老年人自杀的案例，对于在其他地区出现的老年人自杀现象表现出极度的惊讶[⑧]。村里唯一的一例年轻人不赡养老年的案例，而被村民评价为“天下找不出这样的人”。在全国大部地区都呈现老年人生活状况恶化、孝道衰弱的趋势下，该地区能保持较为良性的状况实为难得。

第二，村民的面子观与家庭观念与人生价值的定位密切相关。东村的男女老少都给人留下了强烈的重家庭恋家庭的印象。年轻人只有极个别外出打工[⑨]，这里没有“留守儿童”，甚至很多人的意识里就没有留守儿童的概念[⑩]，非常重视孩子的亲身教育。这种家庭观念更深刻的体现在父母对于自己人生价值的定位，“过日子就是要过孩子的日子”[11]。也就是说，父母第一目标是要完成自己的人生任务，为孩子上学、盖房、娶亲，过好孩子的日子。因此，当地的老百姓在面子上最为过不去的就是怕别人说他穷，因为这样可能会影响孩子的婚娶。典型的表现在税收时期，村干部只要大喇叭一喊，村民都争先恐后的来交税费。在农民负担最重时期，每人平均约160元，东村的税款上缴率依然能高达95%。

第三，从红白事的仪式来说，村民认可仪式的俭约，但不能庸俗。以东村的白事为例，自传统以来，相比于全国一些宗族性地区，其丧事确实略显简单。也就是说，当地一直有着“重养薄丧”的传统。而且随着社会的变迁，越加的俭约化，从原来的三天吊唁办丧，减至现在的一天。但是没有出现将丧事当做一种面子竞争的手段，也没有出现在苏北、河南等地出现的在丧事上跳脱衣舞的现象。这种仪式的俭约化与不庸俗化，与当地村民“重养不重丧”的观念有关，而当地政府在提倡移风易俗中也发挥了重要作用，

第四，村庄能形成一定的公共舆论，对村民起到一定的规制作用。东村的老百姓喜欢晚上相围而坐的聊天，便对村庄中的公共事情开始评论，使得村庄的公共舆论对于养老中出现的不孝顺、村庄公共品供给中的钉子户等现象都有着有效的监督作用，使得熟人社会中村民之间的行动保持较为长远的预期。例如上文提到的修路拆迁项目中，两个不愿意拆迁的农户就在村干部、群众代表、党员、家族中的权威人物的轮番劝说、动员下，在村民舆论的压力下，同意了拆迁[12]。

综上，我们可以看出，当地人有一套自己的地方性共识，共同的地方性规范构成了他们生活的规则，也为村庄的有效治理提供了宝贵的本土性资源。然而，村庄中的结构性力量与地方性规范并不能在村级治理中发生完全自治的作用，他们的效力发挥离不开国家权力这一强力后盾的保障。

 

（二）国家力量与村级治理

国家力量在基层社会中的代理即为乡镇政权，因此，国家力量在乡村社会中的体现，直接表现为乡镇权力执行国家政策的状况以及乡镇在村级治理中所发挥的作用和影响。

1．奖惩机制与示范效应

东村所在的基层政府是一种压力型体制下的运作模式，为了完成上级达标的任务，往往会采取强力的手段。比如在计划生育中罚款就比其他地方重很多，超生一个就得罚款8万，超生两个就得罚款13万。这对于一般的家庭来说，基本上是难以承受的。该地区基层政府的强力性事实上一直有着历史的传统，在70、80年代开始推行火葬的时候也是如此。据一个有三十多年乡镇工作经验的干部陈述，70年代，该地区曾经强力进行平坟后统一做公墓。80年代初开始全面推行火化时，当地乡镇书记的老婆得病死了，用棺材土葬，结果被扒出来用柴油火烧了，那个时候以这种形式处理了3个人，对其强制进行了火化。就这样，群众看到这些举措，也就再也不敢私自土葬了。

除了惩罚性措施给人以威慑力以外，当地的基层政府还采取了一些奖励措施。比如在税费征收时期，对于最先上交税费的20位农户，基层政府给予减免20%的税费奖励。再如当下，基层政府对于村民进行移风易俗予以奖励，在红白事中，白事从原来的三天俭约化为一天者，乡镇予以奖励1000元，这个方案取得了良好的效果，不仅实现了其政策措施的有效执行，还迎合了当地“重养薄丧”的传统，得到了老百姓的认可，加强了基层政权的合法性。与之类似的是，乡镇对于俭办婚礼的农户也采取了奖励的措施，来应对当前的婚嫁随着经济发展呈现出来的日益商业化[13]的倾向，对铺张浪费起到一定的制止作用。而无论是惩罚性机制、还是奖励性机制，都在村庄中起到了示范效应。

2．设卡机制

东村所在的河镇设卡机制得到了有效的实施。具体来说，就是村民一旦需要村里出具户口、婚育、死亡[14]证明的时候，?謇锘峥鲆徽胖っ鳎っ餍派媳暧写迕竦乃胺淹锨非榭觥⑹睿约按謇镏钊绱骞婷裨贾泄娑ǖ姆？畹龋缓蟠迕裨俳っ魇槟玫较缯蚪懈钦拢逦挠≌峦骋挥上缯虮９堋Ｖ挥写迕竦秸蛏辖汕逅废碌乃翱罨蚱渌反寮蹲橹姆延?lt;/span>[15]，才能开具这个证明。乡村组织合力的设卡机制，一来避免了村级组织免去了开具证明时受面子、人情等方面的为难，二来乡镇成为了村级组织强硬的后盾，协助村庄执行了国家政策和地方规约。乡村合力的设卡机制成为村民的一个有力掣肘，也赋予了村级组织充分的治权。

3．效度与限度

东村所在地的乡镇基层政权的强力性，为村级治理起到了着强大的威慑作用，使得农民切身的感受到了“国家力量的在场”。这种国家力量的在场不仅表现在诸如计划生育、火葬政策中惩罚措施的强硬，还表现在奖励机制、设卡机制中无形的软约束。然而，乡镇政权一直都没有直接去面对个体的农民进行治理，而是作为村级组织的坚强后台，成为一种强大的隐性国家力量，协助并充分赋予村干部治理的权力。而村庄内部的具体事务，则更多的需要村级组织运用其结构性力量与地方性规范来维持地方的秩序。

 

三、    “嵌入式治理”：国家权力的渗透与地方的接应

 

由上，我们可以看到国家权力在基层政权的实施中表现出了强力性与主动性，成为了村级组织强大的后盾，使得乡镇嵌入村庄进行积极的治理，而乡村社会中村干部自身强大的家族结构性力量和地方性共识构成了村庄政治的社会基础。那么，国家权力如何真正进入村庄社会的内部呢？地方性力量又是如何援引国家的力量强化村庄的结构与规范？

 

（一）国家权力的“见缝插针”

家族派系斗争，在村庄的政治场域中，往往会造成派系政治的现象，使得村庄中两委矛盾尖锐，最终导致村级治理的瘫痪。“一肩挑”的经验最初始于山东，正是由于当时出现的难以调和的两委矛盾而采取的实验。2002 年中央 14 号文件，中央鼓励在村委会换届选举中实行“一肩挑”。“一肩挑”模式是指党支部书记和村委会主任由 1 人兼任，两委其他成员交叉兼职，实现两套班子，一套人马“。一肩挑”模式引起了学界的激烈争论，肯定与否定的态度皆有。笔者也认为，“一肩挑”的模式不能全国一刀切，本文论述的“一肩挑”仅是在鲁中具体的村庄语境中去阐述其意义。鲁中平原的一肩挑的结果一般是由地方家族势力最大者胜任村级一把手，这样集书记与主任与一身的村干部就能依靠其势力而掌握大局，实现地方基本秩序的维持。同时落选的势力相对小一些的家族就可以对主政的村干部起到一定的监督作用，使得村干部在上台之后为了能够有效推动工作，必须保持基本的公平。因此，上一节中我们看到，东村家族林立，但是其书记因其拥有村中最大的家族势力，使得他能连续担任30多年的村干部和18年的支部书记，维持着村庄的基本稳定。

村庄家族结构的形成经历了几百年的历史聚合，因此，即便家族势力之间有着激烈的争斗，也已形成一定的结构定势。为此，当地乡镇只有3万左右的人口，却保持着原来的57个行政村建制，各个村庄规模都较小，平均只有600多人。当地保持村落结构的原状而不合村并组，是不轻易打乱原有血缘与地缘相结合社会的村落结构，因为这样就可以保存原有老百姓共同认可的“规矩”。保持一个小村庄的规模，就不仅使既存的地方性规范发生效力，也便于对村庄各种信息、舆论的掌控，从而可以维持熟人社会的治理机制。而合村并组以后将组成的是一个新的杂姓村，派系斗争就可能出现很多势均力敌且更为复杂的局面，即外斗会比内斗更为激烈。这样，就很可能又需要很长的时间进行博弈，并且很容易造成村庄秩序的瘫痪。当地最差的村就是没能出现一个压倒性派别的杂姓村，就是当地引以为鉴最好的例子[16]。事实上，近年来，全国许多地方采取的合村并组举措都造成了很大的负面后果，“合村并组的预设以为村组都是些可以随意拆来并去的机械因子，没有认识到村民都是些活生生的人，村组都是有数十年甚至上百年历史的聚落。合村并组改变了村民已经习惯的各种资源的活动范围，不同的活动层次强拉在一起，不仅会增加村组的管理成本和村民的交往成本，而且破坏了当前本来就不多的村庄本土资源（贺雪峰，2003： 112-113）”。

如果说，“一肩挑”与不采取合村并组的举措是基层政府在规避村庄社会内部结构的矛盾，我们还看到了基层政府巧妙的运用地方社会家族结构斗争的缝隙来渗透国家的权力。政治竞选中的落选派，不会故意明着捣蛋，但却可以成为在任村干部所在家族的一种监督力量，其中发挥这种效用的一个机制就是相互举报[17]的机制。

这里，我们就有一个很有意思的发现，鲁中地区在内的北方大部地区的村庄，其内部往往因家族斗争而四分五裂，然而国家权力的意志却可以在当地得到有效的贯彻。其中一方面由于这些地区是国家权力的中心区，在执行政策时往往力度比较大。而另一方面更为重要的因素就是国家权力巧妙的“见缝插针”，从村庄的社会结构的缝隙中渗透。也就是说，国家权力的“见缝插针”，是在充分发掘与认识地方社会结构的特性的基础上，寻找国家权力与地方村落特性、家族结构特征中的契合点，避免国家权力的下渗与地方性社会结构发生不必要的冲突；同时，作为国家权力代表的基层政府也积极发现地方社会结构中自身可能有的内在矛盾与冲突，得以找寻国家权力有效下渗的缝隙，从而借用地方社会结构中分裂的势力相互进行制衡。如此，国家权力与地方社会结构中就在有“统”有“分”中实现了对接，实现博弈之后的相互妥协与平衡。

 

（二）国家政策的“地方规约化”

国家政策的执行不仅需要一个强有力的基层组织与国家权力进行对接，还在于基层组织能够有效的行使国家的权力。孙立平以对华北B镇的收粮个案为例，展示了正式行政权力运作?讨校Φ男惺拐呷绾我约拔谓钊缛饲?⒚孀印⒊＠淼热粘Ｉ钤蚝兔窦涔勰钜肴Φ男惺构讨校凑饺Φ姆钦皆俗鞯南窒螅娑牖阏僭贝碜诺淖亍⑼霞捌淝坑驳恼饺Φ男惺故侄涡纬闪讼拭鞯亩员龋ㄋ锪⑵健⒐诨?lt;/span>2000）。事实上，正式权力的非正式运作本身就是乡村社会权力运作的一种常态，这是由乡村社会自身的非正式性和不规则性决定的。上文中东村收税、修路拆迁等案例都有明显的体现。以收税为例，村级组织通过大喇叭点名[18]，正是抓住了老百姓“面子观”的要害，在当地人即被贴上了“穷的交不起”的标签，“一旦被认为家庭穷，怕孩子娶不到媳妇”，这对于将孩子的婚娶作为自己第一人生任务的父母而言，不仅是自己丢脸，而且是将影响孩子的未来。因此，当地的老百姓不到万不得已，借钱都要将税费交上。而村干部对拖欠税款者进行点名、贴红白榜、当街理论等形式的运用，正是村干部借此将其制造成公共事件，进而通过老百姓自身的一种面子观约束和村庄舆论来规制这些可能的钉子户。

除此之外，国家一些政策还巧妙的通过村规民约进行实施，也就是政策的村规民约化[19]。在全国很多地区的村庄都有形同虚设的村规民约，而在当地的许多村庄，我们看到了村庄中村规民约确实蕴含有一定的实质内容。如村规民约中有规定，“计划生育中妇女查体不去者，每次罚款200元；在村庄道路边乱倒垃圾者罚款100元……”这些规定，村民在违反时，很多人不会主动的一下子就上交罚款，但是村里会给农户进行记账，一旦需要村里出具证明的时候，也如上交税款尾欠一样，乡村合力的设卡机制又发挥了效用。

由此可以看出，基层政权通过运用当地老百姓的面子观与价值观、公共舆论、村规民约等手段来达到政策执行或者治理的效果，有着正式权力非正式运作的特征，但其不止于此，比如税收中的大喇叭点民、国家政策的村规民约化，实已达到了将非正式的手段体制化的趋势，即国家政策的地方规约化。之所以能得以如此，其背后的社会基础正是在于国家权力巧借了地方性的规范，从而发生了效力。基层政权作为一种政治秩序，一个各种统治手段综合运用的调控系统，往往生活规则是它最本质的内容，村落权力运作的实质就是村落内生势力建立生活规则以积极适应或消极敷衍文本规则的动态过程(樊平，1998)。总之，国家政策的地方规约化是建立在对村落社会性质的认识与地方性共识的深刻理解基础之上，这样就可以将国家的硬政策在村落中用一些诸如面子观、公共舆论、村规民约等地方性共识进行软处理，将政策文本与农民的生活规则相接应，不仅大大降低了政策执行的难度，减少了不必要的冲突，还能使国家政策渐渐型塑并内化为农民不自觉的国家观念。

 

（三）地方对国家力量的援引

国家力量巧妙的运用地方性的结构与规范来实现村庄的治理，然而两者力量之间并不是一种简单的单向度渗透，更是一种双向的互动与影响。

从地方结构性力量来说，国家权力在巧借家族势力的缝隙进入村庄时，地方家族势力也得依靠国家权力来获得自己的合法性并加强自己的势力。对于选举获胜方来说，国家权力的赋予是对其身份和权威的认同，从而可以正当的行使自己的权力，其中当然也夹杂着有利益、面子等好处。然而，对于落选的家族来说，他们并不会坐以待毙，也是充分运用他们可以利用的手段，其中一个典型的手段就是举报机制。这在计划生育、禁赌政策的执行当中表现的最为明显。一个乡镇干部对我们说，这里人没有敢超生的，只要超生就有人举报，很多时候是不同家族之间的相互举报，有时候就是针对村干部，村干部如若袒护自己的亲戚，那是很难成功的。老百姓也坦言，这里人不敢赌博，赌博会就被人举报。举报机制是政府提倡的一种国家权力渗入的手段，但并非说这是政府发明的，而是这种机制在村落的结构中就有自发生存的空间，甚至是家族势力斗争的产物。

从地方性规范来说，在当前乡村社会性质发生急剧变迁的时期，乡村的地方性规范的维持与强化更加需要一种外力的保障。东村身处市郊镇的镇郊村，却依然能保持强有力的地方性规范，与其“半离土不离乡”的生产生活方式有关[20]，而基层政府的干预在其中也扮演了重要的角色。例如，基层政府主动的对俭办红白喜事的奖励，这就为保持地方风俗的俭约与庄重起到了很大的作用，这也迎合了大多数老百姓的地方观念。再以养老为例，当地老百姓也积极通过乡村组织的力量来对家庭养老进行介入，分家时老百姓都会请村干部到场并且作为证明人商定好养老的协议，而孩子如若不遵照协议，村干部可以对其进行批评、教育、督促。村里就发生过这样一件事，一个孩子不孝顺，老人将其带到村部来，书记一巴掌打在了那个不孝子的脸上，但是那个孩子并没有任何的反抗。也就是说，当地之所以可以保持较好的地方性规范的一个重要原因正是在于国家权力的介入保护了地方性的传统，同时也型塑了村民的国家观念，将国家的大传统与地方的小传统结合起来，实现了一种双向强化。事实上，一直以来国家都在观念上倡导正统的观念，比如移风易俗、尊奉孝道等，但是近年来，随着法制化的提倡，国家企图通过法律下乡等制度手段来进行规制，而国家权力一般不直接干预这些地方性的事物，尤其是在“发展优先”的话语下，基层政府无暇也无兴趣去顾及诸如孝道之类的问题。而法律下乡不仅遭遇地方性知识的困境，而且执行力十分有限。这就使得不仅新的规范尚未建立，而本土性的资源又在逐步的流失。

我们可以看到当前我国许多地区出现的基层治理困境，主要是由于农村社会内部自身的分裂和传统地方性规范受到外来力量的冲击难以实现自身的有效整合，而这个时候国家力量又逐步的从基层社会退出。乡村改革思路中整体呈现偏向 “分”的逻辑，而缺乏“统”的内涵，这样使得村落内生秩序分裂与外统力量缺乏共同造就了乡村社会的失序。因此，客观上来说，当前地方社会就有对国家积极介入来维持和强化基层秩序稳定的强烈需求。地方援引国家力量，是为了维持地方社会结构的平衡，整合内在分裂导致的失序，也有利于防止和减少市场经济和现代性各种力量对于乡村社会内生规范的过度侵蚀，使得乡村社会能够平稳有序的运转。

 

（四）嵌入式治理：善治的实现可能

     以东村为例展现的鲁中地区基层政权的运作逻辑，巧妙的实现了国家力量与地方社会结构与规范的结合。具体来说，乡镇作为国家权力的基层代表，需要根据村庄的社会结构配制相应村级组织形式，并且有效利用村庄的社会结构的缝隙与地方规范的效力实现国家权力的下沉。乡镇可以采取一些手段来作为村级组织的坚强后盾，赋予村级组织充分的治权并为村级组织行使权力提供保障。这样，村级组织又因熟悉村庄的地方性规范从而可以有效的将其作为治理的本土资源，实现国家政策的地方规约化。而在国家权力向基层渗透的同时，地方性的结构也得以借用国家的力量的合法性进行相互的制衡，地方性的规范可以在援引国家力量中得到维持与强化，最终实现大传统与小传统的融合，使得村庄在地方与国家的双重规约下实现“善治”。

由此可以看出，乡村社会内在的不规则性决定了乡镇权力无法直接面对个体化与陌生化的农民，基层政权在治理中首先要遵照乡土社会自身内在的逻辑。即明确乡村治理的社会基础，进而采用非正式、半行政化的手段。事实上，这种乡村治理运作的逻辑一直有着延续性，“帝国时期遗留下来的‘集权的简约治理’传统，有一定部分的内涵在国民党时代、毛泽东时期和改革时代的治理中存留下来，并认为在当下简约主义中的半正式行政方法以及国家发起结合社会参与的模式，也许仍然可能在中国起一定的作用”（黄宗智，2007:435）。无疑，“简约治理”的技术形式在当下还可以有一定的体现，但其治理的内涵已经发生了变迁，“简约治理”是在小农经济无力承担庞大的官僚组织运作的成本的情况下而不得已而为之的一种消极性的治理模式，而且基层治理的社会基础是农村的社会结构还缺乏分化，村落内部群体主要是小农，农民对于国家权力的需求还比较狭窄。而随着现代性的介入与国家已有政权建设的改造，不仅当下国家能力已经大大改变，而且基层治理的社会基础也发生了巨大的变迁，基层社会迫切需要一种积极的治理模式。然而，近年来，源于西方 “市民社会”、“公民社会”的启示，大力倡导旨在建立乡村社会公共规则的制度建设，虽然也是积极，效果却并不如意。正如有学者指出的，“市民社会”理论是建构在西方经验基础之上的概念，它是与西方的民主、自由、宪政、主权、市场等概念紧密一体的。如果一定要在中国传统社会中寻找“市民社会”的存在，就如同寻找中国“资本主义的萌芽”一样是个伪问题（郑卫东，2005）。也因此，诸如送法下乡[21]、推进法治建设等在乡村社会的实施中遭遇的诸多困境正是脱离了乡村社会自身的经验基础。因此，国家权力要实现与地方乡村社会及农民的对接，实现村庄的有序治理，必须将权力嵌入在乡村社会内部的结构、关系与规范之中，即基层政权的“嵌入式治理”[22]。基层政权的嵌入式治理，是对本土资源的巧妙的利用，并逐步将非正式的手段体制化为其正式的资源，有效的连接了国家与农民的关系。这样，既加强了国家在农村中的权力，也保存了地方性规范的本土资源，增强了国家权力在基层运作中的合法性。尤其是在当前国家能力大大提升，国家政权从“汲取型”向“输入型”转变，国家输入大量资源进行新农村建设，塑造了农民对于国家的较高认同，我们应当借此契机将国家认同进一步提升为国家的治理能力，如此基层治理状况才能得到根本的改善，基层政权也才不致“悬浮”（周飞舟，2006），农民对国家的认同也才真正得以持续。

 

四、    结 论

 

随着国家能力与乡村社会的性质发生双重的转变，半正式化的“简约治理”模式在形式上还可以在基层治理中得到体现，然而不论是乡村的社会基础还是国家能力都发生了重大变迁。分田到户以来，随着市场经济现代性各种力量的冲击，农村社会性质发生了巨大变动，地方性规范遭到大大削弱而逐步失去效力，村民完全自治已难以实现。与此同时，随着国家能力的提升，国家政权的性质已经从“汲取性”向“输入型”转变，国家认同与国家权力的合法性在基层社会中得到了重塑，这本应是国家权力介入为农村提供公共服务，实现基层有效治理的契机，遗憾的是，税改之后国家权力在全国大部地区恰恰是从基层社会后撤，进而导致了基层治理的困境。因此，当前基层社会秩序的稳定不能还是依靠一种消极性的“简约治理”，而是需要国家的积极介入。当前企图建立公共规则的单向度的“制度建设”虽也是一种积极的方式，但又无法有效应对与地方性知识的冲突，不仅没有实现国家基础性权力的增长，反而遭遇诸如送法下乡那般的困境，导致地方的本土性资源快速流失。因此，当前基层政权的治理需要从消极性的“简约治理”、单向度的“制度建设”中转入积极的“嵌入式治理”。“嵌入式治理”强调要将国家权力嵌入在地方性的乡村社会内部的结构、关系与规范之中，以国家力量作为乡村治理的后盾，以乡村的社会基础来定位乡村治理的机制与方式，才能抓住国家能力提升时期国家政权转型的契机，有效的处理好国家与乡村社会、国家与农民的关系，最终实现基层社会的“善治”。

 

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作者单位：华中科技大学中国乡村治理研究中心