| 加拿大、墨西哥社会发展监测评价制度考察报告 | ||||||||||||||||||||||||||||||
| 2008/02/25 |
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为借鉴国际经验，加强社会发展形势分析和监测管理，2008年1月12日-23日，根据国家发展改革委与UNDP“支持中国全面建设小康社会”项目工作计划，国家发展改革委社会发展司组织考察团赴加拿大、墨西哥进行了社会发展监测评价制度考察。考察团访问了加拿大国家统计局、多伦多大学、卡尔顿大学、墨西哥国会社会发展和安全委员会、社区等机构，与有关人员进行了座谈。
一、加拿大和墨西哥社会发展的基本情况
（一）加拿大
加拿大位于北美大陆的顶端，东濒大西洋，西临太平洋，国土总面积为997.61万平方公里，居世界第二位，人口近3300万人，外来移民及其后裔占总人口的97%。加拿大是一个以英语和法语同为官方语言的移民国家，是一个年轻的国家，只有130多年的历史，但加拿大发展迅速，由于其幅员辽阔、地大物博、资源丰富，在1970年代即成为西方七个主要发达国家之一。加拿大经济实力雄厚，2007年人均GDP达3.7万加元[1]，2005-2007年年均增长约2.6%，近年经济增长比较缓慢，年末通货膨胀率2.4%，失业率为5.8%。加拿大不仅环境优美，而且人民生活富裕，家庭年均收入达7万加元，拥有完善的社会福利和社会保障制度，政府提供完善的免费医疗、教育和社会保障。政府和社会体系采取不同的方式提供社会公共服务。加拿大教育事业发达，根据加拿大法律，教育是省和地方政府的职能，联邦不设教育部，国家实行强制性的义务教育，年龄在6到16岁的儿童和少年都要上学，公立和教会学校都提供免费的中小学教育。加拿大医疗和福利体系完备，从儿童福利、养老保障到医疗保险一应俱全，而且都是政府免费提供。社区在加拿大社会管理中发挥着极其重要的作用，社区不仅是共同生活的地方，还是居民参与各种社会活动的场所，社区卫生、公共文化、社区学院等体系健全。根据联合国对181个国家生活质量进行的综合评分，加拿大连续七年名列前茅，是世界上最适于居住的国家之一。
（二）墨西哥
墨西哥位于北美洲南部，国土面积近197万平方公里，墨西哥也是一个年轻的国家，有150多年的历史，全国有1.1亿多人口，56个少数民族，近年来墨西哥人口增长迅速，30岁以下的人口约占全国人口的2/3。墨西哥是联邦制共和国，全国有31个州和1个联邦区（即首都墨西哥城），分联邦（中央）、州和市三级政府。作为世界经合组织（OECD）国家之一，墨西哥的经济实力比较雄厚，国内生产总值近万亿美元，排名世界第12位，人均达八千美元。墨西哥的社会发展管理体系主要包括国会社会发展和安全委员会、墨西哥社会发展部和各州市社会发展局、劳动和社会保障部、国家地理和信息统计局以及中央联邦政府各内阁成员部委等。墨西哥的社会发展涵盖整个国家的方方面面：政府公共管理、科教文卫、民主建设、经济发展、人力和人权、旅游与环境，以及住房和竞争力等。经过300年殖民统治和200年的独立发展建设，墨西哥已经发展成为一个社会治理结构比较完善，社会体系和法制比较规范健全的国家。但墨西哥也存在区域发展很不平衡，社会贫富极端分化等问题。
二、加拿大、墨西哥社会发展监测评价制度的主要做法
加拿大和墨西哥两国都十分重视社会发展工作，社会发展监测评价通过不同的形式体现，有的建立了完备的监测评价制度，有的虽然没有专门制度，但监测评价工作比较深入，具有一定的特点。概括起来，主要有以下几个方面：
（一）制定完善的社会发展法律法规。加拿大社会统计已有78年的历史，如今统计制度已较完备。加拿大政府制定了《统计法》、《社会联盟框架协议》（Social Union Framework Agreement）等法律，通过有效的机制去监控政府行动计划，评价社会政策的实施效果，并且定期报告这些计划的进展情况。墨西哥的社会发展法律也比较健全。自从2000年开始，墨西哥国会要求针对每个政府行动计划，都应该有一个外部评估。墨西哥进一步制定了《社会发展法》，使社会评估过程制度化。按照该法规定，每个新的联邦计划都需要经过评估。通过评估，使公众能够获得公开透明的信息。墨西哥联邦政府还制定了与社会发展有关的《国家计划法》、《预算与公债法》等。
（二）建立完善的社会统计组织体系。加拿大的统计工作被世界银行认为是世界上最好的国家之一。加拿大的社会发展监测评价部门主要是国家统计局、人力资源和社会发展部等机构。加拿大统计局长由总理任命，为独立机构，政府其他部门的各部部长无权干涉统计工作，从而保证了统计工作的独立性和权威性。加拿大统计局有雇员7000多人，其中从事经济分析和计算机工作的就各有1000多人。社会统计主要有人口统计和家庭统计等部分。墨西哥的社会发展管理体系主要包括国会社会发展和安全委员会、墨西哥社会发展部和各州市社会发展局、劳动和社会保障部、国家地理和信息统计局以及中央联邦政府各内阁成员部委等。墨西哥政府机构里设有专门的社会发展部，作为执行机关主要负责社会发展项目的具体组织实施。国会除制定法律和批准社会发展预算外，还监督行政机关的执行情况，如社会发展部部长每年定期要到国会进行述职，报告社会发展情况。
（三）社会发展监测评价指标体系的内容丰富。加拿大的社会统计指标有很长的历史，现在被作为监控社会变化的指标引起重视。从加拿大统计局发布的指标来看，加拿大与社会发展相关的监测统计指标主要包括人口、劳工、教育、健康、文化、家庭及住房、价格指数、居民收入和养老、种族差异和移民、儿童和青少年、老人、社会公正与犯罪、社会与社区、旅游等14个方面，在每个领域里又可以分为若干项具体指标。考察发现，加拿大社会发展相关统计指标具有几个比较突出的特点：一是加拿大非常重视社会发展的统计指标，在总量上，社会发展的统计指标比经济发展的指标要多，与社会发展直接相关的指标约占加拿大统计指标近一半类别；二是加拿大的社会发展统计指标处处体现出“以人为本”，绝大部分社会发展指标都直接关注人的全面发展问题；三是加拿大的社会发展统计指标非常详细，如劳工统计就有15个方面的指标，其中关于工作交通方式统计到工作地点、距离远近、出行方式、需要的时间等等，非常细致具体；四是加拿大社会发展统计指标设计体现出本国社会发展阶段特点，作为一个发达的工业化国家和老龄社会国家，非常重视劳工、教育、健康和老人等问题的监测；五是加拿大的社会管理特别重视社区建设，有专门的指标监测社区发展。
表1 加拿大社会发展相关统计监测指标
资料来源：加拿大统计局
墨西哥重视社会发展差距和贫困问题的监测。墨西哥的地区差距和贫富差距都很大，全国50%以上的人口温饱都成问题。墨西哥人均受教育年限约8年左右，绝对贫困人口占总人口的27%（2002年）。政府比较关注收入、教育、健康、公共卫生、住房、交通、社会公平和区域协调等社会问题的监测。
（四）社会发展监测评价的指标采集。加拿大社会发展监测评价指标的组织体系十分完备。加拿大《统计法》规定，只有统计部门有权搜集统计资料，因此，指标数据的搜集工作主要由统计局和非营利机构组织实施。为避免重复统计，加拿大只设国家统计局，并不设立各省级统计机构，也就是说统计局的工作是一竿子插到底的。数据的来源主要有两类途径，一是通过5年一次的普查取得数据，如人口普查、农业普查等；二是其他数据都主要用抽样调查的方法，大约有涵盖加拿大生活各个方面的350个调查问卷，如每周都进行的劳工调查。可以看出，抽样调查是数据采集的主要形式。以劳工调查为例，加拿大制定了《劳工调查法》，每月选择6万个样本家庭[2]，由1000名调查员入户调查，选中的家庭都有义务配合调查。调查员对6万个家庭连续访问6个月，以采集相应的基础数据资料。6万个家庭样本是动态更换的，每月更换20%的样本数。近年来，为节省调查成本，调查员对家庭的调查在第一个月是入户进行的，以后5个月改为电话调查和网上调查。一次入户调查需要3到4个小时，调查问卷长达46页纸，调查数据非常详细。由于较多地采用抽样调查方法，加拿大比较注意运用先进科学的调查方法和现代化的数据处理与分析工具，并对调查结果进行严格的误差处理和时间性、相关性、准确性分析，注重结果的可解释性和适用性，不仅仅提供一个数字，还有一整套的支持性文件资料。
墨西哥财政部和审计部每年都会发布评估指引，指引表明每年需要评估的政府计划。制度化监控和评价过程是重要的，并且为了评估过程要考虑到这个计划的出资方。墨西哥通过招标的方式引进外部评估者，主要是为每个政府计划建立一个可靠的有依据的管理体系。同时，也是为了从外部促进监控体系的建设。通常是委托第三方去评估社会的进步状况。
（五）社会发展监测评价的资金来源充足。社会发展监测评价的资金主要来自于财政预算。加拿大进行社会发展监测评价的资金主要是政府预算和委托经费。联邦政府、省政府和地区政府是联合在一起开展监控和评估的，在资金预算和服务上都是采取三方联合的工作机制，三级政府联合预算。加拿大用于统计工作的经费十分充裕，国家统计局一年的经费高达5亿加元，其中仅用于劳工调查的经费就有1500万加元。由于只有加拿大统计部门有权搜集统计资料，因此，除通常的统计指标采集外，其他政府部门要进行监测评级指标数据采集，需要额外配套支付经费委托给统计部门，每年至少有1亿加元经费是通过这种方式提供的。如在劳工调查中，有关部门可提供经费，增加收入、旅游等方面的调查问题。墨西哥新一届总统上任以来，把国家社会发展的重点放在人民基本能力的充分发展上，尤其注重改善贫困地区和弱势群体的生活，缩小地区差距和贫富分化。为此，国会社会发展和安全委员会在年度预算的批准上，为社会事业大开绿灯。此外，墨西哥石油公司等财力雄厚，也为社会发展计划提供经费支持。可以看出，两国用于社会发展监测评价的经费都有充足的保障。
（六）社会发展监测评价结果的应用。加拿大的社会发展监测评价结果有定期和不定期公布的，应用也体现在多个方面，为政府部门制定社会政策服务，为议员用于选举时服务，也为公众提供服务。加拿大人力资源与社会发展部就根据统计部门的监测数据来制定社会政策。加拿大劳工监测结果是在每月第一周星期五上午公布，失业率就是特别重要的监测指标，这个监测结果的公布对股票市场的影响较大。加拿大对失业率的监测结果有全国、各省和各城市的数据，还有与各个国家的比较，而且监测结果数据都对外发布，免费为公众使用。加拿大社区卫生统计是每月定期组织调查，主要涉及营养、精神卫生和家庭花费等，但不一定每月都公布监测结果。加拿大还有一部分监测是长期跟踪的，如儿童调查，从5岁开始持续跟踪；收入调查，也是长期跟踪的，能反映劳动力一生中不同工作阶段的收入变化。教育监测结果每年至少公布一次。加拿大政府通过监测和评估体系，可以根据需要加快或延迟政府的行动计划。在墨西哥，评估也成为每年财政预算的一项工具。
考察中我们也发现，两国社会发展监测评价制度也还存在一些问题和不尽完善的地方。加拿大的统计制度比较完善，关于社会发展问题的调查分析非常详细，但并没有专门成型的社会发展监测评价制度。墨西哥开展社会发展监测评价工作是近期才进行的事情，时间并不长，之前基本没有进行评价。如在1990-2002年之间，墨西哥用于实施社会政策的资金达5500亿美元，但只有少量的政府资金计划进行了评估，更多的都没有进行评估，因此，大量的政府社会发展资金计划最终执行效果怎样并没有明确的说法。同时，墨西哥是一个联邦制国家，国会参议院和众议院一届任期6年，为竞选的政治需要，一些重大的社会发展计划和社会政策会为迎合竞选而提出，但由于缺乏持续性的监测评价，许多社会发展计划和政策在中途都没有得到有效实施和执行。
三、加拿大、墨西哥社会发展监测评价制度考察启示和借鉴
加强对社会发展状况的监测评价是政府进行社会管理的一项重要内容。我国正处于社会转型加速期，按照构建社会主义和谐社会的要求，急需强化政府社会管理的手段和方式。本次考察，通过了解加拿大和墨西哥社会发展监测评价制度建设，对建立我国社会发展监测评价制度有以下几点启示：
（一）高度重视社会发展监测评价体系和制度建设，切实增强政府的社会管理职能。党的十七大指出，科学发展、社会和谐是中国特色社会主义的基本要求，并以前所未有的高度强调要加快推进以改善民生为重点的社会建设。从各国的情况来看，20世纪90年代以来，社会发展问题受到国际社会的特别关注和高度重视。考察中深刻感受到，经过30年改革开放特别是近年来经济持续快速发展，我国经济建设已经迈上了新的台阶，甚至部分大城市硬件建设水平已有不同程度超前，但社会管理水平和手段方式等相应还未及时跟上。随着政府职能逐步转变，公共服务和社会管理日益成为政府的主要职能，公共财政资金将会有相当大的部分要用于社会管理和公共服务领域，如何促进政府提高社会管理水平成为一个紧迫任务。加拿大和墨西哥通过建立健全社会发展监测评价制度和体系，甚至把评估作为社会政策的一个组成部分，监测社会发展计划的实施情况和政策执行效果，通过评估不断调整相关社会政策，帮助政府建立科学决策机制和政府绩效评估机制，有力提高了政府社会宏观管理水平，这些经验都值得学习借鉴。为此，要充分重视我国的社会发展监测评价制度建设，并有必要将社会发展监测评价作为政府社会管理的一个重要和环节和手段。
（二）坚持从本国经济社会发展阶段特征出发，建立体现中国特色的社会发展监测评价制度和体系。各国的基本国情和发展阶段不一样，在基本考虑与国际通行指标衔接的基础上，社会发展监测指标的选取和评价重点应因地制宜，有所侧重，才能更好地为我国当前阶段的社会发展服务。如加拿大是西方七个主要发达国家之一，工业化、社会化、城市化的任务已经完成，社会福利普遍较好，地区间发展差距相对也没有我们突出，加之加拿大人口稀少，因此，加拿大对于人口的监测并不是重点，流动人口很少，而对失业等劳工问题的监测却格外重视。墨西哥是在拉丁美洲仅次于巴西的人口大国，特别是区域发展极不平衡，社会贫富差距显著，全国贫困人口比例很高，因此，墨西哥政府非常重视人口问题、贫困问题、地区发展差距问题等监测评价。在我国当前社会经济发展转型的关键时期，应该高度重视对就业、收入、教育、人口、贫困、健康和社会保障等的监测评价，特别是要把就业、人力资本、社会公正和社会保障纳入重点监测范围，以推进实现基本公共服务均等化和促进社会事业又好又快发展。
（三）社会发展监测评价要坚持以人为本，突出促进人的全面发展与社会和谐进步。以人为本的理念充分体现在加拿大社会发展监测指标上，直接与人的全面发展和居民生活息息相关的有14类指标，远远多于经济发展方面的指标。这些指标对自出生以来各个阶段的人群都有监测，对就业人口、儿童和老人都重点监测。监测的内容涉及人口、教育、健康、文化、家庭、收入、住房、养老和社会公正等方方面面，足见政府对社会发展问题的重视和对人的发展关注和关怀。我国是一个人口大国，也是世界上最大的发展中国家，在当前体制转轨、社会转型和构建社会主义和谐社会的关键阶段，是社会矛盾和发展问题凸现时期，更应学习借鉴国外关于社会发展监测评价的有益经验，全面监测评价社会发展，提高社会管理能力和水平，并切实做到以人为本，推进人的全面发展和社会和谐进步。
（四）加大政府资金和人力投入，建立健全社会发展监测评价组织体系。社会发展监测评价的主要工作和难点在于指标数据采集。加拿大的社会发展指标来源于多种渠道，比较常见的渠道是通过社会统计渠道获得统计指标，但也大量采取问卷调查、数据分析、抽样调查等方式多渠道采集社会发展相关指标，并具有一个庞大的评估机构体系去挖掘各类数据。目前，我国现有的统计指标体系还不很健全，应该逐步将社会发展的各类可获得指标纳入统计口径，通过统计渠道获得社会发展指标；同时应该注重非统计口径指标来源渠道的建设。这是因为社会发展指标不同于经济发展指标，经济发展指标更多地通过企业申报可以获得，而社会发展指标涵盖了每个人生活的方方面面，如教育、健康、人口、社会公正等，收集社会发展相关指标具有更大的难度。为保证这项工作能够顺利进行和独立公正，有必要设立社会发展监测评价专项支出预算，建立资金投入的长效机制，由政府部门或委托第三方机构来进行监测评价，研究完善科学的指标体系，建立监测评价基本数据库，增强社会发展监测评价体系和能力建设，保障监测评价工作的持续性、科学性和公正性。
（五）加快配套完善社会发展监测评价的相关法律法规，增强社会发展管理的制度保障。法制社会是市场经济国家的根本特点之一，社会发展管理有法可依是普遍做法。加拿大和墨西哥通过制定并颁布《社会发展法》、《统计法》、《公共预算法》等，为有效实施社会发展监测评价制度提供坚实的制度保障。加拿大和墨西哥两国社会发展基本国情差异较大，但共同特点是都建立了完善的整套相关法律法规，这一点非常值得我们学习借鉴。目前，我国开展社会发展监测评价工作才起步不久，监测评价的组织工作面临不少实际困难，特别是需要增强监测评价工作的部门协作与信息共享。通过对国内外社会发展水平考察比较，可以深刻感受到，极有必要加快建立健全相关法律法规，使社会发展监测评价工作有法可依，为做好这项工作创造良好的制度环境。
（国家发展改革委社会发展司考察团 考察团成员：
刘宇南 薛元 孙长学 金铠 房继路 徐新桥 白红霞 李华瑛）
[1]根据加拿大统计局数据计算。
[2]每月选择的抽样调查样本是6万个住所，但实际真正有人居住的住所约为5.5万个家庭。
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