近期，重庆推出一项统筹城乡户籍制度的改革措施，计划推行两年300万、十年1000万的农民变市民计划。由于要求加入城市户籍的农民在享受城市福利的同时，须在三年内退出农村的承包地和宅基地，被媒体称为 “土地换社保”，引起了各方热议。

    如果把获得社保的同时必须失去土地权利称为“土地换社保”，那么此现象可追溯到十多年前。彼时，浙江省为失地农民购买保险，这一做法之后为很多地方所效仿。其本质，是从土地补偿费和安置补偿费中拿出一部分，为被征地农民上各类社会保险，并给予他们住房安置，而非征地农民不适用这类方式。

    近年来，随着城乡建设用地增减挂钩政策的实施，“土地换社保”已经突破城市规划区的征地范围。如浙江嘉兴的“两分两换”模式和四川成都温江区的“双放弃”模式，以及重庆最新的户籍改革政策，均使远离城市的农民也有可能被安排选择“土地换社保”，其腾退的宅基地可通过“增加挂钩”复垦后指标用于城市建设所需。

    问题是，新模式的执行难度明显增大。在原有模式下，城市规划区内被征地农民的宅基地和承包地都被征收，全部被转移给城市建设使用，部分补偿费用被用于农民的住房保障和社会保障；而在新模式下，“增减挂钩”所能给城市增加的是宅基地部分所对应的用地指标，而要补偿的依然是农民的住房和社保两部分，要承担的资金压力将会更大。

    如何实现资金平衡，无疑将是重庆户籍改革要解决的主要问题，也成为决定其政策效果的关键。以减少复垦资金或降低补充耕地质量谋求资金平衡，明显违背政策本意；而通过政府转移更多土地收益来实现资金平衡，又面临地方政府价值取向的难题。更重要的是，一旦房地产市场或者宏观经济增速下滑甚至陷入低迷期，政府土地收益锐减，“土地换社保”的资金如何保证？没有稳定的资金渠道，“土地换社保”方式将印证一些专家的判断——其根本目的不是为了提高农民福利，而是为了获取农民的土地以维持土地财政。

    有专家认为，社保是政府提供给每个公民的公共服务，是公民应该平等享有的福利。农民的社保不应该用其土地权益来交换。笔者赞同此观点。而各地之所以出现“土地换社保”的不同模式，其根本原因有两点：一是我国城乡居民社会福利现实中的不均等，虽然部分发达地区出现村民福利更具吸引力的现象，但整体而言，我国农村社会福利还远不如城市，城市户口所包含的福利对农民还有一定吸引力；二是我们一直认为宅基地和承包地是国家给予农民的一种与集体身份权相挂钩的隐性福利，可以为农民提供一定的生活保障。

    所以“土地换社保”的基本政策逻辑就是，市民享受社保，农民享有土地保障，都是国家提供的，而且不管哪种身份，都只能享受一种保障，不能同时享受。所以，农民如果转变为市民，则须交出土地。

    应该看到，十七大决议提出的“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”，“探索建立农村养老保险制度，全面推进……新型农村合作医疗制度建设，完善城乡居民最低生活保障制度”等要求，已经很清楚地表明农民的社保不再建立在土地基础上，更不需要拿土地来交换。另外，《物权法》将土地承包经营权和宅基地使用权定义为物权，就是希望给予农民更稳定的权利预期，为推动其市场化流转奠定基础。当前“土地换社保”这种以实质上的行政力量推动土地流转和使用的做法，明显与市场化流转初衷不符。

    因此，当前最重要的是，要将一贯认为附加在土地上的农民福利剥离出来，成为农民以公民权而享有的社保，还农民土地权利以纯粹的经济价值，为市场化流转奠定基础。

    近些年来，我国通过免除农业税、改革农村合作医疗、建立农村养老保险等多种方式，整体提高了农民的社保水平。今后，从中央到地方各级政府应该不断增加财政支出中农民社保的比重，无论是内容还是额度都应如此。此外，还应通过政策推动农民的土地权利更自由地流转，承包地流向专业户也好，宅基地退出复垦转移指标也好，都可以在市场化形态下完成。这样做，不仅能够提高土地利用效率，而且能够使农民获得额外的经济收益，切实提高其收入水平。