城镇与乡村是人类文明的两大形式。城与乡的关系，是一个国家、一个地区加快推进现代化过程中的一个重大战略问题。党的十七届三中全会《决定》明确提出，“必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略”。经过30多年改革发展，目前我国总体上已经进入以工促农、以城带乡，形成城乡经济社会发展一体化新格局的新阶段。创建新型城乡关系已经成为新时期统筹城乡发展的战略任务。

　　一、从实际出发，正视现实问题

　　从1950年代后期开始，我国建立起社会主义计划经济体制并构建了与之相适应，构建起城乡二元治理结构。沿着二元治理结构，构建起完整配套的政策法律体系。长期以来, 无论是研究问题，制定政策，还是部署工作，采取举措，人们已经习惯把城乡区别开来，分别对待，自立处理。面对统筹城乡发展，破除城乡二元结构，创建新型城乡关系，形成城乡经济社会发展一体化新格局的新形势，人们的思想观念和行动举措跟不上，机制体制响应不及时，推进工作遭遇“软阻力”。具体来说，可以概括为“四个不适应”：

　　一是思想观念不适应。城市的事政府办，农村的事农民办；就城市论城市，就农村抓农村；农村是“农口”的事，农业是农民的事。这种城乡二元治理的思维定势在人们头脑中根深蒂固。人们自觉不自觉地认为，城乡各为其事，各自为政，天经地义，顺理成章。统筹城乡发展，说起来重要，做起来次要，在内心可要可不要。一些地方，跳不出“城是城、乡是乡”的旧观念，统筹城乡发展只是“炒概念”，自然“跟着感觉走”，工作原地“打转转”。

　　二是发展理念不适应。统筹城乡发展，破除城乡二元结构，创建新型城乡关系，要求把城镇与乡村作为一个整体，统筹谋划，综合研究，协调推进。这是推动城镇与乡村科学发展的大战略。但实际工作中，一些地方把“科学发展”变成了“GDP崇拜”，各项工作围绕城镇，以GDP为中心，把统筹城乡简单作为施政“口号”，在具体行动上存在“等、靠、要”思想，缺乏创新精神，不敢碰真动硬。有的地方着力推进城镇化，想方设法扩张“城镇一元”，压缩“农村一元”，并不是真正意义的城乡发展一体化。

　　三是制度设计不适应。经过30多年的体制改革，城镇与乡村之间的壁垒逐渐“解冻”、“瓦解”，但城乡二元治理的制度构架“盘根错节”，“神形不散”。比如在机构设置上，一些机构被赋予的职责只负责城镇、不负责乡村。比如社会保障制度，总是把权利与户籍挂钩，对农业户籍与非农业户籍分开设保。还有，集体土地与国有土地“同地不同权”，以及伤亡事故赔偿中城乡居民“同命不同价”等现行制度，都有失公正公平。在制度创新时，怕与已经过时的规制冲突，怕违犯既有工作规范，怕碰触部门利益，患得患失，缺乏创新勇气，迈不出实质性步伐。

　　四是方法举措不适应。破除城乡二元结构，统筹城乡发展，创建新型城乡关系，是推进现代化战略任务。但一些地方，却急于求成，或者形式主义，政绩至上，抓亮点的心理突出。有的地方随波逐流，盲目跟风，甚至生搬硬套，脱离实际。有的地方无所适从，找不到抓手。一些地方，把统筹城乡变成一个“筐”，所做的工作有意无意“打包”往装，“换汤不换药”。真正用统筹城乡发展理念研究政策、部署工作不到位。具体推进工作，思路不清，点子不明，办法不多，进展不大。

　　近年来，按照统筹城乡发展方略，我们在统筹城乡发展、创建新型城乡关系方面做了积极的探索，取得了一定成效。但也要清醒地看到，统筹城乡发展，形成城乡经济社会发展一体化新格局的工作才刚刚起步，一些困扰城乡统筹发展的深层次问题还没有根本解决。虽然人口集聚进程加快，但与工业化率相比，城镇化率明显滞后，劳动力结构性过剩和就业不充分问题仍较突出；城乡现代化建设进程加快，但城镇规模不大，承载能力不足，村庄布局分散，资源和基础设施共享程度不高，农村环境脏乱差等现象较为普遍；农村经济发展进程加快，但城乡差距拉大的趋势没有根本改变，特别是城乡居民收入差距、城乡居民社会保障差距相当明显；农村文明化进程加快，但农村社会事业相对滞后，精神文明建设、民主法制建设还存在不少薄弱环节；城乡体制机制改革进程加快，但总体只是刚刚破题，突破城乡二元结构的体制障碍任重而道远。因此，必须推进新的解放思想，与时俱进，敢于探索，勇于实践，创建新型城乡关系，统筹推进城乡改革发展，实现城乡共同繁荣进步。

　　二、高点定位，明确新目标新任务

　　破除城乡二元结构，统筹城乡发展，创建新型城乡关系，是国家全面安排和系统规划新型工业化、新型城镇化和新农村建设的战略基础，对于国家推进现代化，实现长期繁荣、长治久安十分重要。所谓新型城乡关系，就是通过制度创新，构建持续发展一体化新机制，实现城乡之间人口自由迁徙，要素自由流动，公共服务均衡覆盖，经济社会协调发展。可以说，人口自由迁徙、要素自由流动、公共资源均衡覆盖、经济社会全面发展是创建新型城乡关系的“四大支撑”，四者相辅相成，相得益彰，缺一不可。

　　（一）人口自由迁徙。我国在计划经济时代严格限制人口的自由流动，不提倡自由迁徙。这既有传统的因素，也有政治的需要，但更深层的原因是社会主义计划经济的理论否认劳动力的商品属性。劳动力既然不是商品，那么人口当然就不能自由流动。个人被“单位化”，固定于特定组织，或企业、或机关、或学校医院、或农村集体经济组织，人员流动遵循人事计划，必须经有关部门审查批准。事实上，计划经济条件下，所有生产要素都按计划统一调配，不能自由流动，人口流动和迁徙受到严格控制也“合乎情理”。当前，我国市场经济已经得到长足发展，已经形成人口大量流动的事实。现在所要做的，应该是顺应市场经济潮流，正确认识和解决好人口迁徙流动，引导劳动力合理流动，确认和保障公民城乡之间自由迁徙的权利。

　　（二）要素自由流动。生产要素自由流动是市场经济发展的重要条件。只有生产要素自由流动，才能实现实现生产要素优化配置，社会财富最大增长。城乡经济社会联系越紧密，双向开放度、融合度越高，生产要素的流动就越充分，优化组合就越容易实现，生产者的积极性和创造性就越高，经济活动就越活跃，整个经济体系的效率夜就越高。促进城乡生产要素自由流动，一方面是让相对富裕的城镇资本、科技、人才等要素“无障碍”地进入农村，为农村创造出更多发展机会；另一方面，就是让相对富裕的农村劳动力等要素“无障碍”地进入城镇，支持城镇发展。在市场机制作用下，各类生产要素在城乡之间自由流动，必将形成城乡双向互利共赢的格局。人为设置障碍，造成单向流动局面，既不利于城镇发展，也不利于农村发展。

　　（三）公共资源均衡覆盖。受历史因素和现行制度的影响，城乡基本公共服务供给严重失衡，城乡差距不断扩大，是创建新型城乡关系面临的突出问题。公共资源在城乡之间的均衡覆盖是公共财政“公共性”的重要体现，是建造新型城乡系的关键所在。要使城镇与乡村平等参与现代化进程，分享改革发展成果，就必须构建城乡一体化公共服务机制。要改变乡村公共财政投入不均衡状况，优化财政资源的空间配置结构，把财政支出的重点转向农村，优先解决农民生存、发展面临着的最直接、最现实、最基本的问题。水电路信等基础设施、义务教育、医疗卫生、社会保障等是居民有尊严生活的基本保证，属于“公共物品”，需要政府直接提供，并均衡覆盖城乡。

　　（四）经济社会全面发展。我国改革发展已经站在新的历史起点上。农村改革发展曾经引领中国整个改革发展，现在又回到推进整个改革发展“关节点”上，成为今后一个时期国家现代化的战略基础。推进城乡经济社会全面发展，必须实行“双轮驱动”：一方面加快推进城镇化建设，使其更好承担起吸纳农村人口，转移农村劳动力的使命；另一方面加大社会主义新农村建设力度，让农村“旧貌换新颜”，改变“城市象欧洲，农村向非洲”的被动局面。城镇建设、新农村建设两者相互依存，相互促进，相得益彰。将两者统筹规划，综合协调，紧密结合，可以有效加快全国小康建设进程，以及整个国家的现代化进程。

　　三、加快制度创新，着力推进“五项改革”

　　虽然城乡关系失衡的原因错综复杂，但根本原因在于二元治理结构。加快制度创新，破除城乡二元结构，是统筹城乡发展，创建新型城乡关系的根本举措。可以说，撇开制度创新，就谈不上统筹城乡发展，更谈不上创建新型城乡关系。要着力推进以下“五项制度改革”。

　　（一）创新户口制度。户口管理制度改革的方向是，建立有利于城乡居民自由迁徙的人口管理制度。要逐步实现“两个转变”，即由户籍“行政审批制”向“民事登记制”转变，由城乡“二元制”向城乡“一元化”转变。要以固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件，按照实际居住地统一登记“居民户口”。今年5月，国务院转发了国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，意见明确提出“逐步在全国范围内实行居住证制度”。这为我国户籍制度改革定下基调。进行户籍制度改革，实行居住证制度，关键在于清除“拖挂”在户籍上的“社会福利”，消除“不对称”权利，使城乡居民基本权利保障与户籍彻底脱钩，从而打通人口自由迁徙和生产要素自由流动的通道。在制度设计上，要考虑城乡制度并轨的需要，实行城乡统一标准，居民自愿选择。现在的城镇职工养老保险已经与职工户籍脱钩，还需要居民养老保险、医疗保险、最低生活保障与户籍脱钩。子女入托、入学也要与户籍脱钩。交通事故赔偿，要与事故发生地挂钩，而与户籍脱钩。最终实现城乡居民权利平等。

　　（二）创新土地制度。明晰的产权界定是市场机制高效运作的基础。要加快农村产权制度改革，探索农村财产权利的多种实现形式，促进资源资产转变，资产向资本转变，逐步形成城乡一体化的产权制度和产权市场。土地是农村最重要的生产要素，土地制度是最基本的经济制度。改革农村土地制度，实现城乡“同地同权”，是创建新型城乡关系的重要举措。开展集体土地所有权、宅基地使用权、房屋所有权、集体建设用地使用权的确权登记颁证。鼓励引导农民采取出租、入股、抵押、互换、置换等各种方式流转土地承包经营权，推进土地适度规模经营。建立城乡统一的建设用地市场，在城镇建设用地与农村建设用地之间建立增减挂钩机制，支持通过市场方式转让农村集体建设用地使用权。实施农村土地整理，盘活农村建设用地存量，集中集约利用土地。推进征地改革，界定公益性和经营性用地性质，逐步缩小征地范围，坚持同地同价、及时足额合理补偿的原则，改革征地补偿安置标准的计算方法，保障农民财产权益。

　　（三）创新社会保障制度。要按照“标准一致、形式多样、自主选择、转接顺畅、均衡覆盖”的要求，逐步建立新型城乡社会保障体系。在现有城乡社会养老保险制度、最低生活保障制度和基本医疗保险制度的基础上，制定分类和等级标准，量化细化补助科目，城乡双向开放，居民自主选择，扩大覆盖面，提升融合度。就业是最大的社会保障，要将所有企业就业人员、机关事业单位通过市场机制招聘的人员、灵活就业人员、被征地居民全部失业保险和纳入工伤保险范围，合理确定待遇水平和期限，实行灵活的费率政策，巩固提升统筹水平。建立城乡居民社会保障在区域间、城乡间的转换机制，实现各类人员、各个险种之间自由选择、灵活便捷、顺畅转移、无障碍对接。

　　（四）创新金融服务制度。城乡一体化的产权制度和产权市场形成后，会对农村财政金融服务提出新要求。支持和引导各类金融机构到农村设立分支机构，加快农村金融网络建设。创新和丰富信贷品种，规范和引导非政府金融的发展，鼓励兴办直接为“三农”服务的新型投资开发组织，建立完善农村信贷担保体系，增强农民融资能力。积极探索创新土地承包经营权、林权、房屋产权、农村基础设施使用权抵押等金融服务，制定农村产权抵押贷款实施办法。创新政策性农业保险制度，农业投资制度，产权担保制度，多种途径转移分摊农业的自然风险、市场风险和信用风险，增强农民生产经营收益的确定性。各级财政支农资金要更多地通过农业投资公司投向农业经营组织。

　　（五）创新市场体制机制。市场是生产要素流动、经济活动的“介质”。市场效率是经济效率的载体。快速发展需要高效市场。而市场效率取决于市场体制机制。按照建设大市场、搞活大流通、发展大贸易的要求，制定和组织实施流通发展战略、产业政策、行业规划、行业标准。完善城乡市场网络，构建城乡生产与流通有机结合的新型物流体制。加强规制及标准体系建设，建立有序、自由、公平竞争的市场环境。加快传统物流改造，支持物流仓储设施建设，建立区域物流集散中心，使更多的农产品进入大市场。打破城乡界限，发展统一配送、连锁经营，实施“万村千乡市场工程”，使经济发展的成果通过改善农村消费条件和消费方式而惠及农村居民。

　　四、统筹公共资源，精心建造“六个一体化”

　　归根结底，统筹城乡发展的能力，创建新型城乡关系的能力，取决于公共资源的动员能力、响应能力。要切实统筹公共资源，精心建造“六个一体化”。

　　（一）建造城乡规划建设一体化。要按照创建新型城乡关系，构建持续发展一体化新机制的需要，搞好土地利用和城乡建设规划，合理布局发展空间和资源要素，确保城乡经济社会发展“一张蓝图，一个步调”。遵循城乡一体、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，切实搞好城乡经济社会发展总体规划编制。打破城乡界限，将中心城区、县城、重点镇和乡村居民点作为一个整体，统一编制城乡产业发展、土地利用、人口发展、基础设施、生态环境等专项规划，优化城乡空间布局和资源配置。健全规划许可审批制度，加强对各类规划的统一管理，增强规划的可行性、权威性和实效性。

　　（二）建造城乡产业发展一体化。坚持以新型工业化为主导，贯彻好集群谋划、基地支撑、集团引领、园区承载的发展思路，推进工业经济结构优化升级，带动提升城乡经济整体竞争力。转变农业发展方式，推动规模化、专业化、合作化、产业化，促进农业产业链条升级改造，加快建设现代农业。支持发展专业大户、家庭农场和农民专业合作组织，提高农民组织化程度，增强农业市场竞争力和可持续发展能力，夯实新型城乡关系持续发展的基础。积极发展现代服务业，开发乡村旅游资源，推进相关产业发展，提高农村服务业水平。引导资金、科技、人才、经营等生产要素向农村流动。

　　（三）建造城乡基础设施一体化。城乡基础设施一体化是创建新型城乡关系的物质载体。发挥中心城区辐射带动作用，加快城区快捷交通网建设，强化县城、重点镇基础设施建设，增强城镇人口与产业承载力。城镇基础设施建设要向农村扩展延伸，实现城乡基础设施紧密对接，提高通路、供水、供电、通讯、环卫、生态等公用服务设施的共享度，缩短城乡之间的“空间距离”和“设施落差”。积极开展环境整治、植树植绿和生态家园建设，优化城乡人居环境。

　　（四）建造城乡社会事业一体化。实施民生工程，统筹配置教育、卫生、文化资源，促进城乡社会事业和公共服务共建共享。推进教育公平，完善义务教育免费政策和经费保障机制，加强职教中心、示范性职业院校和师资队伍建设，普及高中阶段义务教育，尽快实行中等职业教育免费计划。加强县乡村三级医疗卫生基础设施建设，形成城乡均衡覆盖的公共卫生。积极实施“广播电视村村通”工程和信息网络工程，加强文化网络建设，增强基层文化服务功能。坚持开展科技文化“三下乡”活动，用先进文化理念教育引导群众，提倡并形成健康向上的生活方式。

　　（五）建造城乡劳动就业一体化。就业是民生之本。按照城乡居民“一视同仁”的要求，将农村就业与城镇就业一并纳入整体社会就业体系，建立统一开放、竞争有序、城乡一体的劳动力市场，实现城乡劳动者就业服务共享、就业机会均等，促进农民在各个产业上实现更加充分的就业。毫不动摇地支持和发展非公有制经济，创造更多的就业岗位，吸纳更多的农村劳动力就业，增加农民工资性收入。扎实实施“人人技能”、“新型农民”培训工程，提高农民就业创业能力。逐步形成农村劳动力三分之一在二三产业创业、三分之一打工就业、三分之一从事种养业经营的格局。

　　（六）建造城乡社会管理一体化。统筹配置社会管理资源，逐步扩大公共财政覆盖面，完善公共服务体系和社会保障体系，建立全社会支持农村发展的新机制。各级行政管理机构面向城乡，均衡提供社会服务。实现城乡共同富裕、共同繁荣，全面提高城乡居民幸福指数。