建堂局长在2010年全国统计工作会议的讲话中，将提高政府统计公信力作为政府统计部门不辱使命，担当责任的关键要素，要求“必须把提高政府统计公信力摆上重要议事日程”。这是在全面客观分析统计工作所面临形势的基础上作出的正确判断，对于我们深入把握统计的发展规律，制定切实可行的应对措施，具有重要的指导意义。本文拟对政府统计部门公信力的含义、影响因素及其提高途径将作一探索，以供参考。

 

 

所谓公信力，就是使公众信任的力量。据此，我们认为，政府统计的公信力是政府统计部门能够获得社会公众信任的能力。反映了政府统计部门以统计数据为主体的信息产品被公众认可，信任乃至赞美的程度。

统计公信力作为一种无形资产，是统计部门在长期的发展中日积月累而形成的，体现了政府统计部门存在的权威性、在社会中的信誉度以及在公众中的影响力等特征。公信力的核心是信任、信赖，而这种信任的主体是社会公众，统计公信力建立在社会公众对统计部门的信用体验和认定的基础上。社会公众是统计数据质量的评价主体，也是统计部门公信力的评价主体。

 

客观的说，多年来政府统计部门一直把提高统计数据质量作为统计工作的永恒主题，并为之进行了不懈的努力。在追求客观真实、优化统计服务方面取得了显著的成绩。统计部门的辛勤劳动赢得了社会公众的承认。在计划考核中，各级大都采用作为“第三方”的统计部门的数据作为重要依据；在行风评议、有关测评等涉及民意调查的方面也多请调查队来开展，统计部门在社会上具有较高的威信。然而，随着客观情况的变化以及制约统计工作正常发展的一些因素的影响，政府统计部门的权威性受到了挑战，统计工作也面临着前所未有的压力。影响政府统计部门公信力的因素主要有，统计数据的自身质量，对统计数据的使用，统计宣传等方面。

首先，统计调查对象的情况日趋复杂。统计调查对象面广量大，变化频繁，给搞全统计资料增加了难度。统计调查对象的业态混合多元，成份多样，给搞准统计资料增加了难度。由于这个原因，社会上对统计部门数据的真实性和准确性的质疑时有提出。

其次，统计调查对象的配合度有所降低。心存疑虑，怕如实上报会产生不利后果。搪塞推脱，不愿意承担法定的统计责任。

第三，统计部门力量相对薄弱。各级领导对统计信息的需求与日俱增，时间越来越早，指标越来越细，而统计部门无论从人力、财力还是素质上都难以适应需要。

第四，统计制度难以充分支撑。先有定性的认识才有定量的反映。对于有关领导对于新经济的信息要求，统计部门有一个学习研究和认识的过程，才能制定出统计制度加以贯彻执行。例如，若对于“创意经济”的内涵和外延没有正确的认识，便难以从量的角度进行真实准确的反映。

第五，统计方法尚待不断优化。目前，对于限额（标准）以下的众多单位，采取的是抽样调查方法，而这种抽样调查的方法难以满足多目标和多层次的统计信息推断的要求。再加上抽样调查客观上存在着一定的统计误差，因而，需要对统计资料进行统计评估，但是，如果统计评估的合法性、合理性、科学性不高，势必影响统计数据的质量并直接影响统计部门的公信力。

第六，统计数据质量时常受到人为干扰。

首先，统计指标具有局限性。一个指标只能说明一个方面问题。以偏概全的使用统计数据是造成统计数据公信力不高的重要原因。如，城市居民人均可支配收入，只能说明城市居民收入的平均状况，不配套公布相应的离散系数，是不能准确说明问题的。

其次，考核数据需要确定性。在考核所涉及的统计指标中，有一些是通过核算产生的，就其产生的过程和性质来看，其中具有一定的主观判断和加工、推算成份，存在一定的误差区间。这是目前有关方面对统计部门提出“要求”的借口之一，因为既然考核指标有这个推断成分在里面，那么统计部门为什么不多（少）推算一些呢？凭什么不让我完成计划呢？因此，不应该选择有较大推算、估算成份的指标作为考核指标（如文化产业增加值等），否则也会使得社会公众对于统计数据真实性和准确性产生怀疑。

第三，相关数据存在匹配性。在使用统计数据时，必须要注意数据链的关联，对于出现的异常情况，必须要在公布时即做出解释。如从全国范围看固定资产投资额与水泥产量之间存在相关关系，工业生产与电力供应存在相关关系等等，如果出现趋势不一，要及时进行说明。

第四，部门数据有着协调性。在公布不同部门数据时，必须注明是什么部门、为着什么目的、搞的什么时间和范围的数据，指标含义与统计部门的指标含义是否相一致，等等。以避免误导社会公众并进而影响政府统计部门的公信力。

 

当前，影响社会公众对统计数据评价的主要因素有：

第一，主观标准的评判因素。这个标准是个性化很强的尺度，主要来自于自身的实际体验。如对于平均工资的问题，每个人心目中都有一个来自于自身的衡量标准，一旦差异较大，便产生不信任感。同时，这种不信任感还具有波及效应，使得他们由于对一个指标怀疑而连带着对其他统计指标也产生不信任感。

第二，拟态环境的影响因素。美国著名政论家李普曼认为，拟态环境一方面不是现实环境“镜子式”的摹写，不是“真”的客观环境，或多或少与现实环境存在偏离。另一方面，拟态环境并非与现实环境完全割裂，而是以现实环境为原始蓝本。由于各种原因，特别是一些地方在统计上弄虚作假所产生的不良影响，通过“拟态环境”使一些社会公众产生对统计数据的怀疑，对于政府统计部门不信任，从而影响了统计部门的公信力。另外，一些地方新闻媒体的主持人，或是由于对统计部门存在一定的误解，或是对于统计指标不甚了解，在节目中，想当然的对统计数据进行不正确的评论，在一定程度上使政府统计的公信力受到损害。

从目前情况来看，对于统计宣传，统计部门做了大量的工作并取得一定的成绩，但是还是显得力度不够，无论是宣传的方式、方法、应对技巧和宣传队伍的建设等方面都与提高统计公信力的要求相差甚远。

 

 

社会公众对于统计部门数据的认同度，直接决定着统计部门的公信力。

必须确保统计数据的真实。所谓真实，就是指统计资料跟客观实际情况相符合，不是造假的结果。要提高统计部门的公信力，统计部门的对外公布的统计资料必须是经济和社会发展情况的真实反映，而不是为了某种目的，刻意弄虚作假，欺骗社会公众的假信息。失真的统计信息势必背离公众的感受，日久会极大地影响统计信息的公信力和政府的形象。

必须确保统计数据的准确。对于不同的统计信息，准确性原则的要求有不同的标准。统计信息划分为“文字信息”和“数字信息”。对于“文字信息”，准确性要求政府统计部门所要表达的信息（通过统计分析得出的基本结论或者重要观点等）必须与客观事实相符，用某种表达方式呈现的客观信息必须与信息接受者所理解或感知的结果相一致。不得含有具有广告效应和模糊不清的语言，要减少误导性陈述和不实陈述的发生。而对于“数字信息”则有不同的要求：首先，要说明数据资料的调查目的和调查者。其次，要说明指标的内涵和外延以及指标的时间要素。在对公开公布的统计信息的准确性理解与解释上应当以一般社会公众的判断能力作为标准。同时，要及时澄清不实信息。

必须确保统计数据的及时。政府统计部门应以最快的速度公开其信息，并保证所有公开信息的最新状态，不应给公众过时陈旧的信息。这首先体现了政府统计部门对于法律的严格遵守，是统计公信力题中应有之意。其次，体现了政府统计部门“以人为本”的理念，是实现信息的时间价值，减少各种猜疑和误解，增强统计公信力的途径之一。

必须确保统计数据的完整。完整是相对于《统计调查制度》而言的，一方面，在设计统计调查制度时，必须根据需求，将所有可能影响社会公众决策的信息均应得到充分考虑。另一方面，在公布某一具体统计信息时，必须对其相关方面进行全面、充分的揭示；不仅要公开有利的信息，更要公开有问题的统计信息。因为社会公众的判断是对政府公开披露的全部信息的综合反映，如果政府统计部门在公布统计信息时有所侧重、隐瞒、遗漏，导致社会公众无法得到有关决策的全面信息，即便已经公开的各个信息具有真实性，也会在总体上构成整体的虚假性。

 

 

加强统计科普，提高社会公众的统计素养。一是要向社会公众普及基本的统计常识。使其了解基本的统计知识（平均数、百分比、指数等）和统计指标的含义及其形成过程。二是要学会鉴别使用统计资料。如对于统计资料在使用时要做到“五问”。即一问，这统计资料是谁说的？美国资料分析法创始人之一、普度大学统计学教授戴维.S.穆尔说，“好数据是人们智慧及努力的产物，坏数据则是懒惰、不了解甚至存心误导。每当有人丢个数据给你，你第一个该问的问题就是：‘这个数据是打哪儿来的？’”[1]。二问，他是如何知道的？三问，遗漏了什么（所公布的统计资料是否把各种因素公布齐全了）？四问，是否有人偷换了概念？五问，这个资料有意义吗？

优化统计宣传，改进统计宣传的方式和途径。在当前“拟态环境”的形势下，必须要用社会公众喜闻乐见的方式强化宣传统计的力度，注重提高统计宣传的针对性，及时释疑解惑，避免以讹传讹，消除对统计的误解。要建立以统计部门为主的、社会公众广泛参与的统计评论员队伍，对于网络上、电视广播上涉及到对统计数据、统计方法误解的情形，及时加以解释、纠正和引导。

高质量的结果离不开高质量的过程。要提高统计公信力必须要使统计信息的生产过程公开透明，这已经为世界有关国家的统计实践所证明。如美国的政府统计公信力较高，就与这一点密切相关。美国劳工统计局在其官方网站上向全社会做出了这样的承诺，“我们努力做到：……5、透明性和负责性：我们公开方法和过程，从而使你对我们的产品和服务有信心。”[2]首先，统计的调查制度和程序要公开透明。其次，统计调查的质量控制方法及其执行度要及时披露。第三，统计数据的汇总和质量评估要让社会公众互动参与。对于重要的统计指标要开听证会，以此提高社会的认同度。

 

统计方法的科学决定着统计数据的科学，它是统计公信力的决定因素。首先，统计的制度设计，必须要坚持按照统计规律办事，遵循科学的原则，不得为了验证主观意图，违反统计调查的科学要求，而有倾向的设计调查制度。此外，不能不顾基层单位的实际，要求统计调查对象过早的提供统计报表。其次，统计调查样本的选择必须要遵循随机原则的要求，同时，不得人为破坏样本的 “后随机效应”。如在居民收入调查中，假定样本户是按照随机原则抽取出来的，但是，为了提高地区的收入，仅仅只针对抽中户给予政策扶持，促进其家庭人员就业，增加收入，结果就破坏了随机性原则了。第三，重大统计决策要听取各方面的意见。如国家统计局成立统计咨询委员会就是进一步完善政府统计决策机制的有益尝试，是进一步提高统计数据质量和政府统计社会公信力的重要措施。

 

政府统计部门发布统计资料的目的必须正当，所谓正当，即必须合法合理。这对于统计部门公信力具有较大的影响。第一，政府统计部门发布统计数据的目的必须要符合《统计法》和有关法律法规的要求。是为了满足社会公共知情权的需要，而不是为了统计部门的部门利益。如果统计部门发布统计资料的目的是为了获利，则其公信力必然受损。第二，政府统计部门发布统计数据的目的必须要符合行政合理性的原则要求。如在公布统计资料时，究竟要公布什么分组的汇总资料，凡统计制度有规定的分组，必须公开，统计制度没有规定的分组，可以由统计部门根据本地的实际需要以及可能性自主决定是否汇总公布。第三，政府有关部门在发布统计资料的时候，必须完整全面，而不能为了所谓的“自身形象”， 对统计指标有选择的加以公布，报喜不报忧，误导人们的判断。

统计人员在提高统计公信力方面处于主导地位。首先，作为统计人员应本着只对数据真实性负责的原则搞统计，切忌带着为本地区在统计数据位次上的“重新洗牌”的思想搞统计。其次，作为统计人员要视统计数据质量为生命，敢于坚持原则，抵制干扰，依法维护统计数据的声誉，为提高统计部门的公信力尽自己的绵薄之力。

要在广泛深入宣传统计法律法规的基础上，进一步加大统计执法的力度。对于扰乱统计秩序的行为，必须要及时依法处理，以在全社会形成稳定的心理预期，使“莫伸手，伸手必被捉”成为人们的经验、共识和行为准则，这是提高统计公信力的重要前提和根本保障。影响统计公信力的违法行为主要有：一是在统计上弄虚作假的行为。对于在统计上弄虚作假的，不管涉及到谁，都必须及时受到严肃处理，还要通过媒体公开曝光。这对于提振社会公众对于统计数据质量的信心至关重要。二是对于统计工作的失职行为。如在抽样调查中图省事，对于样本单位不实际上门登记，直接进行编造；对于基层上报的统计资料，不进行认真的审核把关，听之任之，造成差错；等等。对于上述敷衍塞责行为，必须依法给予严厉的处理。三是在统计执法上的不作为行为。对于在统计上弄虚作假，相互“攀比”，扰乱统计秩序的行为不采取有效的措施及时加以制止，使得弄虚作假者得到好处，实事求是者受到损伤，严重的影响了人们遵从统计法的信心。因此，必须完善统计考核办法，并建立配套的统计执法的有效机制，使违法者付出应有的成本，以维护统计工作的良好秩序。

 

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