我国城市灾害管理新机制的科学构建
陈柳钦
【内容提要】城市灾害是以城市系统或其子系统为承灾体的灾害。城市灾害管理是减轻城市灾害的主要措施之一。我国逐步形成的城市灾害管理模式有两大特点：一是分兵把口；二是“救火式”的群众运动。我国城市灾害管理存在还一些欠缺：城市灾害管理意识淡薄；缺少统一的城市灾害应急指挥决策系统；城市灾害管理模式与急剧扩张的城市规模不相适应；政府与公众在城市灾害管理上存在沟通的“盲区”；城市灾害管理法律体系不完善；减灾各环节与整体过程不协调；等等。着力构建城市灾害管理的新机制，可以从以下几个方面着手：树立城市危机意识，实现灾害管理理念的全方位转型；成立一元化的城市灾害综合管理机构；加强城市灾害管理法制建设；建立科学的城市灾害预警系统；建立合理的城市灾害教育体系；建构城市灾害应急能力评价体系；构建城市灾害管理的社会整体联动机制；构造“社区为根”的城市灾害管理基层网络；等等。
【关键词】灾害；城市灾害；城市灾害管理；机制
一、认识城市灾害
灾害是由自然因素、人为因素或二者兼有的原因所引发的对人类生命、财产和人类生存发展环境造成破坏损失的现象或过程。灾害不是单纯的自然现象或社会现象，而是自然与社会因素共同作用的结果，是自然系统与人类物质文化系统相互作用的产物。一般认为，灾害的发生应具备灾害源、灾害载体和承灾体三个要素。其中，灾害源是指自然和社会系统中能够引发灾害的物体或子系统。它在自然和社会系统中普遍存在，是灾害具有普遍性和恒久性的原因。灾害载体是指灾害发生或传播时借助的物体或子系统。承灾体是指受到灾害的影响和作用，产生损失的人群、财物或子系统。这三个要素是任何灾害中都不可缺少的。例如，崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，其灾害源为因下落而积蓄势能的地质体，灾害载体是移动的泥石流和土石体，承灾体是建筑物、农田、人、畜等。有些灾害的灾害源、灾害载体和承灾体之中有两者或三者是相同的物体或子系统，区别这三个要素是为了弄清灾害的概念和过程。
由灾害源、灾害载体和承灾体三个概念出发，我们把城市灾害定义为以城市系统或其子系统为承灾体的灾害，即由于不可控制或未加控制的因素造成的、对城市系统中的生命财产和社会物质财富造成较大危害的自然和社会事件。城市灾害作为“天、地、生、人”灾害大系统的子系统，往往是集自然、生态、社会人文因素于一体。城市灾害的内容甚广，包括自然灾害、人为灾害以及自然与人为混合灾害，诸如水灾、火灾、旱灾、地震、台风、爆炸、交通事故、化学品泄漏、动乱与恐怖袭击等等。随着城市规模扩大、人口增加与资源紧缺的矛盾加剧，又使现代城市产生了一些附加灾害：（1）城市的气候增加了灾害危险，如热岛效应、街道建筑加大局地风速的狭管效应、高层建筑内的烟囱效应、逆温加重雾灾和空气污染等；（2）城市新能源材料带来的隐患，如燃气、电器、房屋化学装修材料等都可能引发火灾、电击和中毒；（3）现代设施和技术带来的污染和灾害。如汽车噪音和尾气在高温下的光化学污染、电力通讯设备和家用电器产生的电磁污染等。由于城市人口众多，建筑密集，财富集中，是社会的经济、文化、政治中心，城市灾害具有多样性、复杂性、突发性、连锁性（次生、衍生和耦合）、受灾对象的集中性、灾害后果的严重性、影响的放大性等特性。
当前，我国城市灾害发生频率大幅度增加，已经进入灾害高发期一方面．在全球气候变暖的背景下，极端天气气候事件发生的几率进一步增大。降水分布不均衡、气温异常变化等因素导致的洪涝、干旱、高温热浪、低温雨雪冰冻、火灾等灾害出现的几率增大，出现超强台风、强台风以及风暴潮等灾害的可能性加大，局部强降雨引发的山洪、滑坡和泥石流等地质灾害对城市的威胁日益加大，防范任务更加繁重。另一方面，人为致灾事件也大幅增加。根据灾害发生规律，一个国家和地区进入经济高速增长时期，灾害发生及造成损失的增长速度将高于国民经济的增长速度。
城市是人类抗灾，防灾的重点，加强城市灾害防治是城市，乃至整个国家可持续发展的必要保证，城市灾害管理是减轻城市灾害的主要措施之一。城市灾害管理是指城市政府组织社会各方面力量，对可能发生的城市灾害制定应急和处理的方案、办法与措施，以及对灾害的萌发、形成、爆发、扩散和恢复实施检测、预警、反应、报告和处置的全部控制过程。城市灾害管理目的是通过提高政府对灾害发生的预见能力和灾害发生后的救治能力，及时、有效地处理灾害，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任，以最终保障国家、社会和家庭财产及个人生命的安全。
二、我国城市灾害管理的现状
2003年SARS之后，我国政府加紧了对灾害管理机制的建设：制定并颁布了《国家突发事件总体应急预案》；形成了包括灾害在内的各类灾害事件应急预案框架；建立责任政府，加强政府部门的责任和透明；加强灾害管理的国际合作等。这对于提高城市应对灾害的救助能力，减少灾害造成的人员伤亡和财产损失提供了很好的解决依据。近年来，我国逐步形成的城市灾害管理模式有两大特点：一是分兵把口。即对各种城市灾害的测、报、防、抗、救、援都实行分部门、分地区、分灾种管理。每一个灾种或几个相关灾种分别由一个或几个相关的部门根据灾害的发生地点在地域上实行属地管理，并且根据灾害产生、发展和结束的各个环节，参照各职能部门的功能实行分阶段管理。这种模式有利于发挥各职能部门、各专业救灾队伍的作用。分兵把口的灾害应急管理模式在小规模单灾种发生时是十分有效的，但在城市这个复合系统内则显得力不从心，尤其是随着社会和技术环境的不断变化，城市灾害发生的潜在可能性在逐步增加。对此，我国城市一般都建立了具有一定综合性质的灾害事故领导或协调机构。如有些城市先后建立了交通安全领导小组、防汛指挥部、防火安全委员会、抗震救灾委员会等。这些机构一般都是由某一灾种所涉及的职能部门作为成员单位构成的，在一定程度上解决了部门分割的弊端。但这仅仅是基于单一灾种的初步综合，在减灾实践中面对多种灾害同时爆发的复杂局面很难发挥作用。二是“救火式”的群众运动。一旦某一城市发生了灾害，政府、军队、民众就会立即被动员起来，像攻坚战一样在短期内迅速组织强大的资源应对，效果也确实十分显著，但效益则未必最佳。如果是来一场灾害就手忙脚乱地像打一场战争，城市政府就会非常被动，经济建设也会受到很大影响。
目前，我国城市灾害管理中主要有四大典型模式：“整合条块关系强化属地管理”的北京模式、“多元协调管理机构与应急响应机构相对接”的上海模式、“依托公安部门建立社会联动机制”的广州模式、“建立直属市委市政府领导的应急处置事业单位”的南宁模式。在我国的传统管理中，城市灾害应急管理属于非常态事件，实行党政双重领导制，存在很多弊端，京沪穗邕的四大灾害应急管理模式突破了以往的陈旧机制，体现了我国大城市灾害应急管理的现状，是对城市灾害应急管理的有益探索，但与发达国家完善的机制相比较起来还有不少的欠缺。
三、我国城市灾害管理存在的问题
1、城市灾害管理意识淡薄。由于长期受“以经济建设为中心”的思维约束，多数政府的危机意识淡薄，没有将灾害管理工作提到政府工作日程上来，灾害管理长期以来是政府职能部门在日常管理机制在突发事件中的延伸。这就容易导致政府忽视非常态性的管理，所采取的措施仅仅只是被动应付性，这就往往会低估灾害事件对社会所产生的负面影响。此外，我国对公众的危机教育不足，防灾应急教育还没有纳入教学体系中。社会的警觉性较差，市民缺乏自救、救护的防灾意识和能力，对可能发生的各种灾害，缺乏基本了解、必要防范和自我保护能力，心理承受能力较差。
2、缺少统一的城市灾害应急指挥决策系统。城市应急中心太多，报警中心以及报警号码太多是造成公众报警知识缺乏、报警不方便的主要原因，日常受理公众报警求助的应急中心有：公安110、消防119、交管122、医疗急救120、三防、森林防火、供电、供水、燃气等约2O多个。没有“权威、统一”的应急中心，这些中心大多按政府的职能部门或行业划分，无论在管理主体上、执行主体上还是在服务内容上，彼此独立、不统一。灾害应急救援工作中“多中心指挥”现象时有发生，往往延误救援。根据调查，在灾害现场，由于多名高层领导的出现，导致救援现场指令声不断，使得专业救援者不知所措。
3、城市灾害管理模式与急剧扩张的城市规模不相适应。我国已成为全球经济发展最快的国家之一，与快速发展相伴而生的危机隐患不断增多，原有的致灾因素和致灾源不断外延、激化，新的灾种和致灾源不断产生。同时，多数城市规模迅速扩大，无论城市的内在结构还是表面形态都变得越来越复杂，而由于原有的应急管理模式中部门间权责关系的不对称，导致各种灾害应急管理部门之间的“界面关系”模糊，“谁都有责任，谁都有权力负责”，结果导致“谁都没有能力”来负责。
4、政府与公众在城市灾害管理上存在沟通的“盲区”。目前，不少城市政府在开展城市灾害管理过程中，还存在沟通不畅、沟通不到位、信息不对称等问题。城市公众不知道，也没有渠道知道管理者的甘与苦、所思与所想；而管理者也无从知晓公众对城市灾害管理所持有意见和希望。可以说，这种沟通上的“盲区”是公众对城市灾害管理积极性不高的一个重要原因。毫无疑问，在应对突发事件上，政府肩负着巨大的责任。但是大部分市民不了解政府在城市灾害管理方面都做了哪些工作。需要注意的是，有些城市灾害事件的恶化并不能完全归咎于这些部门的失职，一方面，政府部门所经常处理的灾害事件本身就带有现状恶化的风险；另一方面，灾害爆发所在城市的经济水平和科技条件会限制有关政府部门的灾害应对能力，使其不能发挥良好的调控作用。这就明显地体现出政府跟公众之问的沟通不畅。另外，现在很多市民对参与城市灾害管理还缺少认识，也缺乏责任意识，有的不仅不参与，而且还不积极配合管理。这其中当然有公众参与意识不强等一些原因，但主要是参与制度不健全、参与机制尚未足够完善等方面的原因。
5、城市灾害管理法律体系不完善。目前，我国有关城市灾害管理的法律法规主要分散在各种法律、法规和条例中。我国先后颁布和实施了与减灾有关的法律法规30余部。其中，《水土保持法》、《防震减灾法》、《消防法》、《防洪法》、《气象法》、《环境保护法》等法律的颁布提升了灾害管理工作，增强了灾害管理法制化水平，对防灾减灾工作起到了一定的指导作用。但对比国外法律体系以及参考我国灾害管理实践活动的经验和教训，我国防灾法律法规体系有许多不足之处：一是法律体系中缺乏能指导综合防灾减灾全局工作的基本的法律法规。特别是还没有一部综合性的灾害管理的基本法律，致使“分灾种，分部门的灾害管理模式”的改革和综合防灾重大决策的实施至今缺少法律依据。尽管，
6、减灾各环节与整体过程不协调。减灾工作的测、报、防、抗、救、援六大环节构成了减灾的过程系统，只有将各环节统一考虑才能形成合力，实现减灾效益的最优。但几乎所有的城市长期以来对待灾害事故都是重救轻防，以至于在减灾的物质和人力资源投入上出现不协调的局面。从灾后援建环节看，虽然城市政府一般都比较重视，通过民政系统的救济等途径对受灾群众的安抚起到了很重要的作用，但灾害保障的社会化、企业化运作远远落后于灾后援建工作的实际需求，尤其是保险业的介入还非常不够。地方政府在战胜灾害后的普遍做法是批评与表彰，而没有将灾害产生原因、发展状态及灾害处理方法、经验教训详细记录下来，更没有通过灾害管理总结，提出组织在机构设置、运作机制、管理方法上改进意见，进而推动政府管理创新。同时，还忽视了公众社会心理恢复和灾害反思教育工作。
四、着力构建城市灾害管理的新机制
1、树立城市危机意识，实现灾害管理理念的全方位转型。树立城市危机意识，是民本思想和人本思想的体现，是城市政府具有保护居民公共安全责任感的体现。凡事预则立，不预则废。只有树立城市危机意识，才能把城市居民的生命和财产的安全当作头等大事来抓；才能居安思危，对城市灾害保持高度的敏感性，清醒认识城市灾害的破坏性，从可持续发展战略的高度及时制定、调整、更新应对城市灾害的计划。只有树立城市危机意识，认真贯彻落实科学的发展观，才能精心设计，建立起具有预防功能、应急功能和修复功能的城市灾害管理体系，把非常态的城市灾害纳入政府的常态管理中去，把完善城市灾害应急管理体系纳入发展规划中去，做到对城市灾害先知先觉，有备无患。
2、成立一元化的城市灾害综合管理机构。当前，城市灾害管理存在以部门为界实施管理。对于一些规模大、范围广的灾害，仅仅依靠某一部门进行处置则显得极为不足，需要集中跨部门、跨地区不同部门的专业优势，尤其是在统一指挥调度方面，各部门、各地区之间的相互协调指挥。世界上防灾领域的发达国家相继成立了灾害综合管理机构。如美国的联邦紧急事务管理局，日本的中央防灾会议，俄罗斯的紧急事务部，澳大利亚的联邦紧急事务管理局等。尽管这些国家的灾害综合管理机构名称各异，功能也未必相同，但都力求通过组织与功能的整合、重组，实现各级政府灾害管理的联系与整合。我国应当吸取国外灾害综合管理的经验教训，把健全城市灾害组织管理机构作为我国城市灾害管理的重要基础工作。整合国家各部委的抗灾救灾机构及其职能，结合我国国情建立常设的国家城市灾害综合管理的专门机构，各省、直辖市、自治区以及所属的市、县设立相应的机构，形成纵向的各级领导机构，综合管理各种城市灾害。只有建立国家城市灾害综合管理的专门机构，才能整合所涉及部门的职能，整合灾害管理的各个环节，从而使经费集中使用，数据充分共享，城市防灾减灾活动更加系统的进行。
3、加强城市灾害管理法制建设。在城市灾害管理中必须有明确的法律基础，法律的保障是城市灾害管理体系有效运行的前提，也是城市可持续发展的法律保证。我们要迅速开展城市灾害管理的立法研究，完善《突发事件应对法》，构建我国应对和处理城市灾害事件的法律、法规体系，强化政府的职能作用，明确责任，规范政府行为，将防灾、减灾的一切行为纳入法治轨道，包括信息报告、预防、控制、救助、税收等方面，做到依法行事。这是强化城市灾害管理能力建设的根本措施。从我国的实际情况来看，城市灾害管理的法律体系应对包括国家层次的灾害管理基本法、部门层次的灾害管理行政法以及地方性的灾害管理法规和条例三个层次。当务之急，迫切需要制定综合性、基础性的“灾害管理基本法”，并以此作为建立其他防灾减灾法规的基础和指导减灾活动的纲领。一旦发生重大灾害事件，政府就可依据“灾害管理基本法”采取应急措施，发挥综合救灾的优势，整合和利用各种资源，从而有效的组织救灾工作，把灾害造成的损失减到最低。
4、建立科学的城市灾害预警系统。“凡事预则立，不预则废”。在当前的科学技术水平下，灾害虽不能通过预防来规避其发生，但建立灾前预警机制是有效减少损失的关键。“有预见的政府作两件根本性的事情。它们使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗；他们在做出决定时，尽一切可能考虑到未来。” 这是因为及时、准确的预警能够在灾害发生之前向社会公众发布灾情信息，从而及早消除灾害隐患，尽可能的减少灾害损失。灾害预警是指以先进的信息技术平台，通过预测和仿真等技术对灾害态势进行有效的动态监测，做出前瞻性分析和判断，及时评估各种灾害的危险程度，并给出参考性对策建议，提高政府应急管理的科学性和高效性。建立科学合理的城市灾害预警系统，可以至少实现两大目的：一是及时收集和发现灾害信息，对收集到的信息进行快速分析处理，然后根据科学的信息判断标准和信息确认程序对灾害爆发的可能性作出准确的预测和判断；二是及时向公众发布灾害可能爆发或即将爆发的信息，以引起有关人员或全社会的警惕。
我国的许多城市长期以来对灾害重救轻防，以致在减灾的物质和人力资源投入上出现不协调的局面。从近些年的实际情况看，许多城市的灾害监测和预警预报能力已经不能适应危机处置工作进一步发展的需要，监测手段、预测预报的准确度都有待增强和提高，某些新灾种的监测预报还是空白，即灾害的预防环节亟待加强。对于能够比较准确预测预报的自然灾害，预防环节带来的效益很大。而在人为灾害的减灾工作中，预防就更为重要。像火灾、交通事故、化学事故等，绝大部分都可以通过技术和管理途径使其发生频率大大降低，在一定范围内可以完全避免。对于不可避免的那部分，由于这些人为灾害的危害机制十分清楚，也完全可以通过周密的准备工作在救援过程中将其危害降到尽可能低的程度。所以，灾害的预防在整个危机管理中居于十分重要的地位。
5、建立合理的城市灾害教育体系。近几年来的一些重大城市灾害应急事件，如2003年重庆“l2•
6、建构城市灾害应急能力评价体系。城市灾害应急能力在很大程度上取决于该城市的自然状况与成灾条件下的人民与体制的能力,具体说，应急能力指的是一个城市在人力、科技、组织、机构和资源等方面防灾减灾能力的培养与增强。应急能力建设的基本目标是提高城市对发展模式与防灾减灾政策进行评价、选择的能力，这个提高能力的过程取决于该城市的政府和人民是否对灾害约束与发展需求之间的关系有正确认识和决策。城市灾害应急能力，是一个涵盖自然要素与社会要素、硬件条件与软件条件、人力资源与体制资源、工程能力与组织能力等多方面要素的复合概念，是现代城市综合发展能力的重要体现。
目前我国城市灾害应急能力普遍较为薄弱，且很多城市都还没有注重对城市灾害应急能力评价体系的建设，想从根本上解决城市灾害应急能力的薄弱问题，目前急需的就是要制定出一套科学、规范、合理、高效、系统的城市灾害应急能力评价体系作为行动的基础，具体内容应包括：第一，城市灾害危险性评价指标集。我们选择的评价内容：地震灾害危险性评价；台风危险性评价；洪灾危险性评价；火灾危险性评价；矿山灾害危险性评价；技术灾害的危险性评价以及历史上曾经发生过的大规模自然灾害和技术灾害。第二，城市易损性评价指标集。易损性评价指标包括：城市行政级别分类；城市人口密度；城市经济密度；城市交通运输状况；城市通信状况；城市的供水系统状况；城市的供电系统状况；城市的供气系统状况等。第三，城市灾害应急管理能力的评价指标集。根据国内外城市灾害管理的经验，城市灾害应急管理能力的内容大致包括六个方面，即灾害预测与预警能力、社会控制效能、居民行为反应能力、工程防御能力、灾害救援能力和资源保障能力。实施城市灾害应急评价活动是一项涉及面广、操作性很强的工作，要摒弃以往各个单灾种应急评价研究中的不足，确保通过评价实现城市灾害应急能力的全面提升。评价是手段，开发建设才是目的，城市灾害应急管理能力的评价模型只要将评价功能与开发建设功能有机结合在一起，才能真正发挥强化城市应急管理能力的作用。
7、构建城市灾害管理的社会整体联动机制。城市灾害管理是一个系统工程，需要各职能部门协同配合和共同努力。实施城市灾害管理联动机制应从加强政府各灾害管理主体之间的联动、政府与市民及民间组织之间的联动、政府与媒体以及与灾害管理研究机构的联系等几个方面入手，达到协调一致、动态管理、化危为机的目的。（1）构建政府各灾害管理主体之间的联动机制。一是，组建统一的城市灾害管理专门机构；二是，城市灾害应实行属地化管理；三是，加强与其他城市的交流与合作。（2）构建政府与非政府组织组织（NGO)之间的灾害管理联动机制。城市是非政府组织的主要所在地，城市中非政府组织数量繁多，类型多样，蕴涵着大量丰富的应急资源，并且非政府组织作为一种社会自治组织，其组织结构灵活，具有独立的决策与行为能力，在城市灾害发生时能迅速及时地做出反应，协助政府广泛调动社会力量，快速有效地共同应对灾害，弥补政府行为的不足。具体来看，非政府组织作为城市灾害管理的独特力量，在灾害信息传播、弥补政府应急资源的不足、协助政府部门应急行动以及联络各地区进行协同应急方面发挥着重要作用。因此，我们应加强非政府组织建设，要调动民间力量完善城市灾害的管理结构，整合政府与非政府组织的资源和力量，加强两者之间的合作与协调，促使其在维护社会稳定中发挥更大的作用。（3）政府与媒体之间应实现灾害管理的良性互动。政府和媒体的联合互动，不仅可以使政府及时准确地掌握信息，增加管理的透明度，稳定局势，还可以树立政府在市民中的威信与良好形象。（4）要加强政府与灾害管理研究力量的交流与合作。有效地应对城市灾害需要依靠科学，需要科学的理论指导和科研人员的辛勤劳动，因此，城市政府必须加强与城市灾害管理研究力量的交流与合作。
8、构造“社区为根”的城市灾害管理基层网络。社区具有自我管理、自我教育、自我完善的特征。社区是组成现代城市的基本社会群众组织，一个城市在遭受灾害侵袭时，社区居民不但是灾害的直接受体，同时也是抗击灾害的主体。社区是实施城市灾害管理实务的组织细胞，是城市灾害应急管理工作真正落到实处的支点。2001年国际减灾日的行动口号是“发展以社区为核心的减灾战略”，就是依靠社区组织，在政府和非政府组织的帮助下，动员所有居民参与社区防灾减灾建设，完善城乡社区灾害应急预案，组织社区居民演练。
我国在制定社区防灾预案、建立社区层次的应急反应队伍等方面和国外相比还有很大差距。因此，应在国家综合性的灾害管理战略指导下，因地制宜，构筑起邻里守望相助、社区常备不懈的基层防控网络。灾害管理工作在社区大有作为，大中城市应着力加强社区建设，把有关工作放在重要位置。一是构建家庭防灾减灾单元；二是完善邻里救援的社区支持框架；三是发展非政府的民间社会组织自助系统；四是形成社区安全文化宣教模式和自救、互救实战演习，准备于日常，防患于未然。我们应当从编制社区的应急预案，社区的应急自救、社区避难和组建社区志愿者组织等方面入手，迅速提高社区应对灾害的能力。
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