由人类理性参与的第三种制度演化的组织形式，主要集中于现代民主政府的组织形式中，它以人民是否参与管理国家公共事务为标准。现代民主政府广泛采用的政治组织形式包括两种：一是直接民主制，二是间接民主制。

（一）直接民主制

从实践形态上看，直接民主是相对于间接民主而言的一种民主形态，一般可将它理解为：统治者与被统治者的身份的重合，公民作为国家的主人直接参与管理公共事务，而不通过中间环节（如代表或政党组织）。其突出特点是“人民不间断地直接参与行使权力”^[1]实践中的直接民主有两层涵义：一种指的是在具体问题上以直接民主的方式来做出决定，但是整个国家的主导制度仍然可能是间接民主。在具体问题上的直接民主只不过是一种补充。另一种涵义指的是整个国家在体制上的直接民主，例如雅典民主。需要说明的是，本文论及的“直接民主制”仅指整个国家在体制上的一种安排。从理论形态上看，对直接民主制推崇备至，并提出系统的理论设计的政治思想家当数法国的卢梭。虽然就理论本身而言，它对近现代民主的发展作出了不可磨灭的贡献，然而，卢梭的直接民主制理论设计，从未在某个近现代国家身上得到过成功的实践。

从理论层面上讲，卢梭是通过以下两个方面论述直接民主制的。首先，作为直接民主制的理论基础，卢梭认为主权是不能代表的。“正如主权是不能转让的，同理，主权也是不能代表的；主权在本质上是由公意所构成的，而意志又是绝不可以代表的；它只能是同一个意志，或者是另一个意志，而绝不能有什么中间的东西。”^[2]其次，作为直接民主制的实践条件，卢梭设想的理想国是领土小、人口少的民主共和国，只有这样才能使每个公民直接参加选举。这种共和国可以满足直接民主的三个基本要求：（1）人民直接制定并修改法律；（2）人民选举政府，任命官吏；官吏无决定权；（3）固定、按期的集会和表决公共事务。显然，卢梭关于直接民主思想所内涵的原则或理念成为后来民主发展不可或缺的内在因素，尤其是人民主权原则对近现代民主做出的贡献是根本性的。

尽管直接民主制的主张者认为，理论上真正体现主权在民的原则，能有效防止专制。但批评和反对者认为，直接民主的经济成本、社会成本和政治成本都较高^[3]。概括而言，卢梭直接民主论的困境主要集中于以下几个方面：（1）公意至上与多数原则的困境。公意说是卢梭直接民主理论的一个重要基石，他将政治共同体视为一个“集体生命”或道德人格；因而它必须具有一个共同意志（最高的统一的意志），否则就不能称之为共同体。但他在对公意的解释上存在着理想主义的倾向，“公意由于永远代表全民的共同利益和愿望，所以公意永远正确，而且永远以公共利益为依归”。实际上要做到“公意”永远正确、永远以公共利益为依归是不现实的，因为它要求人民内部不存在派别（为此必须防止公民间的不平等），而每个公民都只能表达自己的意见，而且在表示自己的意见时能着眼于公共的利益而不局限于个人的利益。这样的期望不可能完全实现。原因在于个别利益的差异性和利益实现要求的自我性，导致人民内部的利益状况不可能绝对一致；相反，总会存在利益冲突。这不仅由于个人需求上的差别，更因为个人能力的差别。而公意实现（直接民主制的核心目标）的方式只能采取多数原则。卢梭“试图把公意与多数人的决定划等号，这就意味着多数人永远是正确的，但可以肯定他并不这样认为。”^[4]这显然是卢梭的自相矛盾处。（2）自由的悖论。卢梭设想在该小型民主共和国中，公民像在自然状态下“一样自由”，而且获得更多更大的安全保障和其他利益。但他又强调公意的至上性，而维护多数人的意见和公共利益，并以此为准确立个人权利和自由的界限。在这里就可能出现民主超出应有的限度而侵犯自由的悖论。萨拜因在分析卢梭的学说时，说他的学说中“最糟糕的矛盾”就是“关于自由的矛盾” ^[5]。因为卢梭忽视了社会的强制确实存在，并且对社会强制的危害性认识不足。卢梭说：“为了使社会公约不至于成为一纸空文，它就默契地包含了这样一种规定；——唯有这一规定才能使他服从公意。这恰好就是说，人们要强迫他自由。”^[6]（3）对中间组织的排斥。直接民主制的一个突出特点就是对中间体（中介组织或代表）的不信任直至排斥，只赞成人民自己参与统治自己。卢梭的这一学说也反映了这一点。卢梭希望共同体内部在相对平等的基础上产生和谐、一致的政治状况，而不希望发生分歧，进而产生社会中间体之间的斗争以致侵犯大集体的利益，这体现了他一体化的政治观。这在利益分化尚不剧烈的情况下可能是可供选择的理想模式，但一旦社会利益发生分化，不同的利益群体势必会结成相应的力量，而为使各自的力量强大并行动一致，每一利益群体内部又必然会发生纵向分化，进而产生他们利益的代表组织。卢梭的意图在于避免出现个别派别成为集体利益的“代表”；同时从源头上杜绝利益的分化，从而使政治体维持在一体化的状态。（4）操作中的困境。就如贡斯当所看出的，卢梭在讨论主权时忘记了一个最基本的道理：任何主权都必须由具体的个人行使。不论主权者的概念有多么抽象，一旦主权者行使自己的权力时，或者说，一旦权威的实际组织开始操作时，抽象的主权者本身无法行使这一权力，它必须将权力交给自己的代理人。这时，卢梭赋予抽象的主权者的那些属性便不复存在了。不管我们喜欢与否，当一个人将自己奉献给所有人时，他绝非卢梭所想象的那样没有向任何人奉献自己，而是向以全体的名义行为的那些人奉献自己。这就是说，任何政治权力不论在抽象意义上如何代表人民，如何体现“公意”，在实际上，它必然由少数人行使，必然更多地反映少数人的利益与意志。[7]（5）直接民主制的不可行性，也有著名的投票悖论和阿罗不可能定理所证明，这部分内容我将在本章第三节中讨论。

（二）间接（代议）民主制

间接民主指的是公民通过选举出来的代表来负责制定法律和管理公共事务的政治组织形式。所以，间接民主常常又被称为代议制民主，即人民通过其代表来进行统治，而不是直接进行统治。在间接民主下，主人与主事是分离的，用约翰·穆勒的话说，人民应该是主人，但他们必须聘用比他们更能干的仆人。由于人民并不亲自主事，所以间接民主要求有一整套的监督机构，来对人民的代表及由此产生的政府进行监督和防范，以免仆人滥用权力变成主人。间接民主制的赞成者认为：社会生活不可能泛政治化，人们不可能无休止地参加政治集会，讨论和决定公共事务。在社会生活内容极为丰富的情势下，绝大部分社会成员都有自己感兴趣和各自谋生的特定领域；除此之外，人们根本无暇从事其他事务，包括社会公共事务。因此，社会不得不把社会公共事务分工给少数人专门管理。公共事务的管理并非简单的业务，只有专家才能胜任，运作成本才会相对较低，因此，几乎所有实行民主制的国家都是代议制的间接民主制。

具体而言，间接民主与直接民主相比成功地解决了规模问题，其解决的手段除借助代议制外，还借助联邦制、分权制衡、司法独立和违宪审查制度。代议民主制度大大扩展了公民参与政治生活的空间，也成功地解决了民主在现代社会和大国所面临的难题。由于间接民主允许通过代表来参与政治，政党政治应运而生。在伴随间接民主的政党政治中，只要得到多数党内最大少数派（甚至是最大少数派中的少数）的支持，即可保证执政权的稳定性。在大型的民主社会中有裁定权的几乎总是少数，少数派的力量隐藏在政党内部的妥协之中。反复的投票所造成的变动中的少数维持了政党的稳定。间接民主在国家的层级上，不容易造成不变的多数和少数，因为它不要求选民就每件事表态。间接民主由于只把民主限制在特定的政治生活范围中，避免了社会的彻底政治化，维持了公与私之间的界限。

其次，间接民主制为经济自由、财产权、政治自由和参政权提供了坚固的依托。间接民主不排斥个人自由，而且为个人自由提供牢固的保障。由于在间接民主中，有一个庞大的、不受政府干预的、在民主管辖之外的私人领域，为市民社会和包括政党在内的民间组织的发育创造了充分的条件，进而有效地克服了直接民主条件下政治民主与个人自由的尖锐对立，使得代议制的间接民主真正成为自由的民主。国家体制上的间接民主可以允许在其内部有直接民主因素（如公民表决）的存在，而不会妨碍其在体制上的间接民主的性质。相比之下，直接民主由于过分强调其在“直接”与“民主”两个方面的纯粹性，反倒十分缺乏包容性。直接民主之下不能有间接民主的存在。在直接民主之下一旦出现间接民主的要素，就必定要改变其在国家体制上的“直接民主”的性质。如果一个间接民主的国家在基层政权中引入一些直接民主的要素，那么这个国家仍然是间接民主的国家，反过来，一个直接民主国家如果其在基层政权上采行间接民主的原则，则很难想象这个国家在国家体制上仍然可以归入直接民主类。可见，直接民主比间接民主要脆弱得多，而间接民主则显然可以给人们提供更大的自由选择空间。

最后，间接民主作为程序民主，通过引入纠错机制，使得民主难以蜕变成专制和暴政。间接民主通过层级的代表机构和投票程序对选民偏好进行层层过滤，从而可以有效地克服民意中的非理性的情绪。此外，为了防止对少数的压制，间接民主还通过法治、分权制衡、违宪审查和舆论监督等手段，来防止多数人的意志变成专横的意志，从而有效地避免了民主沦为多数人的专政。