弱势电监会
文/王秀强
5月13日，一场小范围“发电和输配电行业峰会”在北京召开，来自电监会、国家电网的多位人士就电价改革、电力发展规划等热点话题展开讨论。
一位不愿具名的电监会官员在演讲中称：“现在电改难度很大，进展缓慢。2003年国务院下发《电力体制改革方案》，通称国务院‘5号文’，明确了我国 电力体制改革的方向，即坚持政企分开、厂网分开、主辅分开、输配分开，打破垄断，引入竞争，建立社会主义电力市场经济体制。”
“但是，文件下发足有八年之久，除政企分开、厂网分离外，主辅分开、输配分开陷入了停滞不前的境地。电改的阻力很大，又非电监会一己之力能够完成。” 该官员在发言中颇有些许无奈。
2003年3月，国家电监会组建成立。从成立之日起，电监会就肩负电力市场监管、电价改革的重任。然而，电监会虽有正部级之名，却没有正部级之权。
在过去七年时间里，职责和权利的不对等让电监会倍感困顿。在弱势的权利和沉重的担子面前，电监会困顿不堪。一方面，电监会无法凭一己之力推动主辅分 离、输配分离；另一方面，电监会在电力市场的监管中遭遇种种尴尬。
“解决问题的根源，在于理顺混乱的电力管理体制，重新定位电监会职责和权利。政府需要下定决心，不能投鼠忌器。改革不能一拖再拖，时间逾长电改的难度 愈大。”采访中，一位不愿具名的电监会官员如是说。
电改几近停滞
电力改革方案始于八年前。
2002年02月10日，国务院以国发[2002]5号文件下发《电力体制改革方案》，提出坚持政企分开、厂网分开、主辅分开、输配分开的电力工业改 革方向，要求打破垄 ，引入竞争，建立社会主义电力市场经济体制。
文件下发足有八年，除政企分开、厂网分离外，主辅分开、输配分开陷入了停滞不前的境地。
“电价改革由多个部门共同承担，电监会并非电改牵头人。虽有进展，但是十分缓慢，今年和明年很难说有实质性的进展。政府年年都提改革，但是改革的阻力 非常大，基本停滞，现在是向前改一步，同时向后退两步。”电监会研究室人士如此描述当前电改的形势。
电监会在电力体制改革面前无能为力，很大程度上归咎于“多头管理”的电力管理体制。
2002年电改所形成的电力监管体制涉及多个部门，其中价格监管、投资准入、项目审批、技术质量标准归口发改委；电力企业国有资产管理划归国资委；监 督企业财务制度则以财政部为主。
相比之下，电监会的主要权利则定义为：“制定电力市场运行规则，监管市场运行，维护公平竞争；根据市场情况，向政府价格主管部门提出调整电价建议；监 督检查电力企业生产质量标准，颁发和管理电力业务许可证；处理电力市场纠纷；负责监督社会普遍服务政策的实施。”
反观各个部门的职权定位，电监会被赋予的权利较为羸弱。
“缺少关键性的电力价格审批和投资准入，这都是心知肚明的情况。这导致电监会监管行为约束力不足，监管权威不够。各个部门都为自身权利考虑，在电力监 管过程中常常排斥电力监管机构的介入，天生存在一定的‘隔阂’，电力监管工作处于两难境地。”电监会官员说。
在外界看来，电价改革应该由电监会承担重要角色。但事实上，电力体制改革小组只是将办公室设在电监会，小组囊括国家发改委、财政部、电监会等多个机构 和部门，电改小组组长为发改委主任张平。电监会并不是主要牵头人。
虽然电改步履维艰，一位电监会人士还向记者透露了积极的信息：“目前电监会正在协同其他部门研究输配分离和农村用电改革方案，何时推出现在并无明确时 间表。”
电监会监管困顿
电力监管是电监会的主要职责。这一权利在2003年国务院下发的《关于加强电力安全工作的通知》和2005年5月1日实施的《电力监管条例》中，都有 明确的表述。
在监管过程中，电监会以及地方派出机构均遇到一系列困顿。华东电监局人士告诉记者：“监管机构很难找到自己的工作的位置和工作切入点，迫切需要国务院 明确定位和职能。”
从监管体制上，难以界定电力国有企业是否是被监管主体。“从电监会和国务院部委发文可以发现，各省市政府有关部门、电监会派出机构、各电力集团公司， 在收文主体上都是并列地位；在组织实施电力监管过程中，电力企业集团往往也被列入监管者行列。”上述华东电监局人士说。
在监管内容上，电监会对电力行业的监管主要是克服自然垄断的弊端，对自然垄断的价格、滥用市场力的行为和市场准入进行监管，重点是经济性监管。但是电 力集团都是国有，经济利益又涉及国有企业的诸多指标考核，因而很难实施实质性的监管和经济处罚。
华东电监局人士说：“电监会监管手段和措施非常短缺。资源和电力系统控制在企业利益集团手中，他们多是强大的经济利益实体，很难撼动。电监会的检查结 果只能通过监管报告的形势对外公布，但是监管报告并不能对违法违规者切身利益产生影响，久而久之对监管对象失去了震慑力。”
同为监管会，证监会、银监会、保监会、电信等则显得游刃有余。监管对象同样以国有企业为主，但他们面对的企业是股改后的多元化企业。同时，商业银行、 保险公司、电信、移动等行业有多家企业的竞争，垄断特征并不明显。这样的经营环境对于电监会来说，几乎是奢望。
电监会在例行的监察工作中常常受阻。按照国务院颁布的《电力监管条例》，电监会有权要求电力企业、电力调度交易机构报送与监管事项相关的文件、资料。
“但是在执行过程中，一些电力企业存在提供资料不积极、不情愿的现象，甚至找一些托词来敷衍。有的电力企业以上市公司为名，不愿意提供财务成本经营指 标、供电企业不愿提供完整的项目成本和计算定额成本的依据。”电监会监察部人士说。
电监会政策诉求
在弱势的权利和沉重的担子面前，电监会如何走接下来的路？
5月6日，全国第一个电力多边交易市场——华北区域内蒙古电力多边交易市场正式启动运行。当日，电监会主席王旭东高调为内蒙古电力交易市场鸣锣开市。
自2006年始，历经四年探索和实践，在电监会牵头操办下，内蒙古电力多边交易市场正式运行。这意味着“发电、用户和电网”三方同时参与电力购销，电 力用户首次参与竞争，电网公司垄断购电的格局打破，购售电双向竞争的市场雏形形成。
几乎是在相同时间，电监会高调批复华东跨省电能集中竞价交易平台规范化、制度化运行。2009年6月起，电监会和华东电监局力推华东跨省电能交易试 点，并制定交易规则，首次打破省间交易壁垒。
自此，华东区域内发电机组均可直接参与交易，一改电网公司坐庄交易的模式。2010年3月底，电监会主席王旭东特意考察华东跨省电能竞价交易平台，力 挺华东电力市场建设，培育电力走向市场化。
电监会两次高调出场，似乎意在颠覆弱势形象，寻找国务院直属部级单位的风光。从电监会一手操办的两件事情上，或许能够释放一些积极的信号。
“在既往的政府机构改革中，保留了电监会为国务院正部级直属事业单位，足以见得国务院希望电监会发挥作用的。”电监会政策法规处不愿具名人士说。
该人士用两个“希望”表达了他内心的期许。他说：“我们希望国务院能够重新明确电监会的职能。在短期内无法改变电力监管职能由多个部门共同承担的条件 下，我们希望能够提升电监会在部门之间的协调能力，分清权利和责任，确保电力监管机构在电力监管领域的指导地位。”
另有电力行业人士分析，表面上看电监会面临的困境在于设立之初为它确定的职责和权力并没落实到实处，更深层的原因目前没有法律支撑电监会的电力监管。
目前，电监会职责来源和监管依据主要是2005年出台的《电力监管条例》，但是从实际情况看，该条例不足以为电力监管提供法律支撑。首先，条例是行政 法规，必须服从于《电力法》。而《电力法》为1996年颁发，距今已有十多年，已经与现行的监管环境大大脱节。
“《电力法》是在政企合一、垂直一体化电力管理体制下制定的，与《电力监管条例》颇有冲突。《电力法》已经不能提供法律支撑，甚至成为限制电力监管作 用的制约因素。可以说，电监会电力监管体系和监管活动已经处于‘无法可依’的境地。”电监会政策法规人士说。
他建议国家积极推动制定《能源法》和修订现行《电力法》，在该法中增加电力监管的内容，明确电力监管机构的法律地位，对电力监管机构和有关部门的管辖 范围进行明确划分，明确具体分工。
