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当前，我国工业化、城镇化、人口老龄化快速推进，经济体制转轨、社会结构转型、利益关系多元化深入发展，已经进入以工促农、以城带乡、统筹城乡发展的重要阶段。现在我国人民生活总体上达到小康水平，但仍有数量庞大的农业人口，农村贫困人口还有4000多万。从国际上看，经济全球化不断深入，国际竞争愈演愈烈。特别是受这场国际金融危机影响，我国传统制造业受到很大冲击，一些工厂开工不足，一些农民工返乡，农村居民收入增长放缓。这些都对我国农村社会保障体系建设带来新挑战，加快这项制度建设，不仅必要，而且紧迫。党的十七大报告提出，要着力保障和改善民生，到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，人人享有基本生活保障，绝对贫困现象基本消除。这是全面建成小康社会目标的重要任务。我们必须站在全局和战略的高度，牢牢把握我国的基本国情，充分考虑我国社会制度、经济水平以及人文历史传统等重要因素，广泛借鉴国外相关经验和做法，统筹考虑我国城镇社会保障制度建设情况，以改革创新的精神，加快推进农村社会保障体系建设。
党的十七届三中全会《决定》明确要求，要按照“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的原则，加快健全农村社会保障体系。这“十二字”原则，实际上是我国整个社会保障制度建设的指导方针，或者说基本原则，讲的是社保体系建设的一般规律，当然也完全适用于农村社保体系建设。考虑到农村社保体系建设有其特殊性和自身规律，我们还可以对这个基本原则作进一步的细化和补充完善。本文归纳为以下五条，可以作为农村社会保障体系建设总体思路：
第一，坚持农村社会保障水平与我国经济社会发展水平（特别是农村生产力发展水平）和各方面承受能力相适应，这就是“保基本”或者叫“适度原则”。任何国家、任何时期的社会保障水平客观上都存在一个“适度”的问题，如果社会保障水平超前，则会造成政府负担过重，影响经济发展和企业竞争力；反之，则又会挫伤劳动者积极性，并制约经济发展，甚至会危及社会稳定。在我们这样一个农村人口占大多数、城乡二元结构特征明显、人均GDP水平较低的发展中国家，农民的社会保障水平不可能一下子定得很高，保障项目不可能一下子健全，保障范围也不可能一步到位。建立城乡一体的社会保障体系是个大方向，但应当作为远期目标逐步到位。因此，农村社会保障的项目、范围、支付的标准及保障基金的筹集等，必须从农村的实际经济发展水平出发，根据实际可能和现实需要进行合理的规定，制定出与农村生产力发展水平和农村居民的承受能力相适应的社会保障体系。坚持适度原则，不仅符合社会保障发展的内在规律，而且是建立完善的农村社会保障体系的必然要求。
第二，坚持突出重点，优先解决农民最基本、最迫切的社会保障需求。就目前我国大部分地区农村经济发展水平来说，积极稳妥、全面推进农村社保体系建设的条件已经基本具备。但我们也要认识到，建立比较完善的农村社会保障体系，将会是一个长期的、艰难的过程，不可能一蹴而就、一步到位，必须从实际出发，分阶段、有重点、积极稳妥地推进。也就是说，要充分考虑我国经济社会承受能力、农村现实状况和其他客观约束条件，以解决农民最迫切的社会保障需求为重点，来推进农村社保体系建设。当期和今后一个时期，要重点抓好三项制度建设：一是建立健全社会救助（包括农村低保和灾害救助）制度。消除绝对贫困，是建立农村社会保障制度的核心价值。在资源有限的情况下，社会救助是保障农民以及特殊困难人群基本生存权利最重要的一道防线，应当予以第一优先考虑。二是解决农民的大病医疗保障问题。大病风险是农民面临的最大风险之一，患大病不仅会给农民带来沉重的医药费用负担，花光一生积蓄甚至负债累累；而且还会严重影响和剥夺农民的劳动能力，减少甚至断绝家庭收入来源，从增支和减收两方面将患者家庭推向贫困。三是农村社会养老保险问题。目前我国农村人口老龄化速度快于城市，而家庭养老功能的日益弱化，传统的土地保障功能面临严峻挑战，农村社会养老保障制度亟待建立。因此，新型农村社会养老保险制度建设的步伐应适当加快。
第三，坚持立足长远、统筹城乡，农村社会保障基本制度模式要尽量向城镇靠拢。对于任何一个国家来说，社会保障的核心特征就是“国民化”，即不分城乡、地区、职业和身份，每个国民（公民）都享有制度统一的、水平相同的基本社会保障；在此基础上，不同职业人群等再建立多层次、多元化的职业保障或补充保障，满足不同层次的多样化需求。同时必须认识到，社会保障一定程度上是工业化、城市化和市场化的产物。搞农村社保不能局限于农村现状，必须用动态地、发展的眼光看问题。需要考虑的一个最大因素是城市化进程。到2009年底，我国的城市化率约可达到47%，按每年一个百分点的速度，预计到2020年我国城市化率就接近60%。与工业化、城市化相伴随的有两个突出庞大群体，一个是农民工，再一个是被征地农民。对这两个群体的社保，基本方向是直接向城镇靠拢，而不是向农村靠拢。预计到2020年，城市流动人口加上被征地农民的总规模会突破2.5亿人，届时，如果不考虑户籍因素，实际的城市化率可能会大于75%。推进农村社保体系建设，必须考虑到越来越多农村居民变成城市居民这个事实。因此，从现在起，应当按照城乡统一的制度模式设计农村社会保障体系建设，起初可能会有些难度、成本可能大些，但有利于将来城乡社保制度的统一和接轨，也是促进社会公平正义的必然要求。
第四，坚持公平优先原则和权利与义务相对等原则，财政应当在农村社保体系建设中承担更大责任。社会保障本质上是一种再分配手段，公平是其核心原则、第一原则。综观当今世界各国，社会保障制度的建立无一不是在政府的主导下强制推行的，并且具有“广覆盖”特点，也即具有“普遍性”。这正是公平原则的根本要求。我国宪法以及其他一些相关法律法规也明确规定，公民享有社会保障的基本权利，为公民提供基本社会保障是国家的义务。权利与义务相对等也是社会保障的一个重要原则，尤其是社会保险的核心原则之一。这个原则是指，享受权利必须履行义务，具体说就是，每个公民都要依法参加社会保障并履行相应的缴费义务。一般地讲，社会保障资金来源是国家、集体（用人单位）、个人三方共同负担，多渠道筹集。但农村社保与城市社保很大的一个区别，就是农民通常没有用人单位，农村集体经济基础通常很薄弱，农民收入水平不高，这就要求农村社保体系建设要实行政府主导，特别是筹资方面。各级政府要为农村社会保障体系建设提供切实可行的制度保障、法律保障和必要的经济保障。特别是要按照统筹城乡发展的要求，进一步加大对农村社保体系建设的财政投入，促进城乡社会保障事业协调发展。这也是农村社保“可持续”发展的客观要求。
第五，坚持多方式、多层次的原则，实行社会保障与家庭赡养、土地保障相结合，多渠道解决农民的社会保障问题。在长期发展过程中，我国农村事实上还是有一套保障机制和组织形式的。传统意义上，农民最大的生活保障来自土地保障（包括宅基地政策）和家里赡养，以及社区邻里互助等。当然，随着生产社会化、人口老龄化和家庭小型化的不断加深，我国农村以家庭保障为基础、以集体保障和国家保障为补充的传统保障机制的保障功能将会逐步弱化，而社会保障的作用则需要不断强化。但是，现阶段我国农村人口众多，区域发展很不平衡，国家财力有限，在一个较长的时期内很难在农村建立起能够取代传统保障机制的全新社会保障体系。同时，农村传统的保障机制也具有深厚的传统伦理基础和广泛的社会认同度，在一些保障项目如养老保障方面也还是有其独特的优势，不宜一概抛弃。换言之，在一个相当长的时期，我国传统的保障机制在农村仍将会发挥重要作用，我们搞制度设计必须充分考虑传统保障机制的作用。
注：本文作于2010年6月。