党的十六届六中全会明确提出“加大对欠发达地区和困难地区的扶持。中央财政转移支付资金重点用于中西部地区,尽快使中西部地区基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施得到改善,逐步缩小地区间基本公共服务差距”,“逐步实现基本公共服务均等化”。党的十七大进一步强调,要按照“共同建设、共同享有的原则,着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题”,“加快推进以改善民生为重点的社会建设”,扩大公共服务,并将人人享有基本公共服务作为让人们共同分享发展成果、促进社会公平正义及构建和谐社会的重要内容和基本途径。十七届三中全会则将“城乡基本公共服务均等化明显推进”作为2020年全面建设小康社会的基本目标之一。“逐步实现基本公共服务均等化”已经成为当前我国改革和发展的重要内容和重要目标,如何“逐步实现基本公共服务均等化”也成为当前改革的重点和难点之一,也是亟待回答的重大理论和实践问题。

　　一、我国基本公共服务均等化面临的三大任务

　　向国民提供均等的公共产品和公共服务是政府的基本职责。如果根据人们需求的公益性程度及其需求满足中对政府的依赖程度的不同,我们可以将公共服务分为“基本公共服务”和“非基本公共服务”两类。前者是政府必须承担和满足的公共产品和服务,后者则可以通过政府以外的社会组织或市场来提供。有相当多的需求和产品具有混合的特征,在市场和社会提供的同时需要政府的支持和参与,这可以称为一种“准基本公共服务”。基本公共服务是一个社会人们生存和发展必需的基本条件,是一个社会非由政府提供不能有效满足和充分保障的基本福利水准。一般来说,政府是基本社会公共服务的提供者,是非基本社会公共服务的倡导者和参与者,同时是整个社会公共服务的规划者和管理者。

　　建国以后特别是改革以来,我国基本公共服务的范围不断扩大、服务质量不断提高。但是,总的来看,我国基本公共服务不仅存在“供给不足”的问题,也存在“享受不均”的问题,非均衡或非均等性问题突出,地区之间及城乡之间的差距仍在扩大。最主要的表现在资源占有不均、服务水平不等和权益保障失衡三大方面。从义务教育生均预算内教育事业支出来看,1993年东部和西部地区小学生均预算内教育事业费支出极差率为1.76,而2005年极差率达到2.11,差距在拉大。2005年全国最高省份上海高达8222.59元,最低的省份河南为865.28元,相差9倍多。从医疗卫生服务来看,目前不到40%的城镇人口占有近60%的医疗资源。2005年城市居民人均卫生费1044元,农村为377元,城市是农村的2.7倍多;79%的农村居民人口为自费医疗群体,而城市为44.8%,高出34个百分点。农村医疗服务经费中17%来自于政府拨款,另外83%来自农民缴费,包括合作医疗缴费。2005年城市居民人均卫生费1044元,农村为377元,城市是其的2.7倍多;2005年城镇居民人均医疗保健支出为600元,而农村居民仅为168元,相差3.5倍。①北京以占全国1.2%的人口占全国6.46%的卫生费,上海以占全国1.39%的人口占了全国5.13%的卫生经费,两个城市共占了近12%的卫生费用。②从社会保障来看,按照国家统计局根据2020年全面建设小康社会的目标测算,2006年社会保障的实现率为50.24%。③城乡之间及地区之间社会保障水平和质量存在较大的差距,且在不断扩大。尤其是城乡之间社会保障存在严重的非均衡性和非公平性。2003年城镇居民最低生活保障人数每万人中有2247人,农村居民最低生活保障人数每万人中只有367人。按享受社会保障的从业人员计算,农村的社会保障覆盖率只有3%,城乡社会保障率的比例为22:1,城乡人均社会保障费的比例为24:1。在扶贫救助方面,按民政部统计,2002年农村仅有404万人得到最低生活保障,占应保人数的25%,而城镇享有最低生活保障人数达到2054万人,基本实现了应保尽保。④直到2007年8月,国家民政部的统计,现在农村的低保人数仅为2311万,低保的平均补差标准是28元。⑤尤其值得关注的是,而且,由于城乡之间及地区之间经济的非均衡发展,城乡之间及地区之间公共服务的水平与质量差距仍在扩大,进一步拉大了城乡之间的收入水平及社会发展的差距。2004年,我国名义城乡收入差距为3.2:1,若把基本公共服务,包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内,城乡实际收入差距已经达到5-6:1。⑦

　　显然,我国基本公共服务存在比较严重的非均衡性或非均等性,尤其是城乡之间公共服务的水平差距较大。当前我国公共服务的重点和难点仍是农村,最大的民生问题依然是农民的民生问题。不过,农民的民生问题及农村公共服务问题并不是单纯的经济问题,也不仅仅是农民对物质及公共服务的需求,农民的民生及农村公共服务问题的实质是权利及体制问题。建国后相当长一段时期,我国教育、医疗、卫生及社会保障实行城乡二元化体制,国家财政投入重城轻乡、重工轻农,整个国家公共服务体制也是一种城市优先发展的体制,农村社会建设及公共服务的发展实际上服务并服从于城乡优先发展战略。这不仅造成城乡之间基本公共服务的资源占有、服务能力及供给水平存在较大的差距,也导致城乡居民民生权益及公共服务享有的权益严重失衡。近些年,党和政府立足城乡统筹,致力于消除城乡之间及不同地区之间人们公共服务的差距,基本公共服务逐步覆盖农村,但是,我们也必须看到,迄今为止,我国的公共服务体制的制度设计仍是坚持城乡分离的思路,按照人们的身份和地域来设计,而不是城乡一体的体制。基本公共服务仍实行城乡二元化体制。如现行基本医疗卫生服务采取城镇居民和农村居民分别的方式,城镇建立城镇职工基本医疗保障制度、城镇居民基本医疗保险制度,农村则建立新型农村合作医疗制度。虽然这是基于城乡现存的差距及国情,它也可以确保人人享有基本医疗卫生服务,但是,城乡居民享有的“基本医疗卫生服务”的内容、范围和标准仍存在明显的差别。其他社会保障制度也是城乡有别,虽然农村也有大量的失地、失业及失去生活来源的农民,但是,我国的失业救济制度仍限于城市居民,将农民排除在外。从根本上说,这一体制是传统的城乡二元结构的延续。

　　因此,当前我国基本公共服务均等化不仅面临即期消费水平的差距,也面临着历史形成服务差距,同时,更面临着制度和体制的障碍。这也意味着,当前我国基本公共服务面临着服务对象的“广覆盖”、服务体制的“一体化”及服务水准的“均等化”三大任务。我们不仅要消除历史形成的人们基本公共服务资源占有、服务条件和服务能力的差距,以保障人们能够平等享受基本公共服务;与此同时,更重要的是必须消除一切不公平和歧视性的制度与政策,实现城乡基本公共服务体制的一体化,在制度上保障并实现人们在不同地区及任何条件能够享受大体均等的基本公共服务。

　　不过,我国是一个社会经济发展不平衡的发展中大国,要实现基本公共服务的均等化不可能是一蹴而就的。基于此,我国可以采取“同步推进、分步实现”的逐步实现基本公共服务均等化的发展战略:首先是实现“基本公共服务的广覆盖”,如建立多层次、广覆盖的基本医疗卫生和社会保障制度,实现“人人享有基本医疗卫生服务”、“人人享有基本生活保障”,让人们享有基本公共服务;其次是实现“基本公共服务的一体化”,即消除城乡二元化基本医疗卫生服务体制和社会保障体制,构建城乡一体基本公共服务体制;最终目标是“基本公共服务的均等化”,即消除人们在基本公共服务资源占有、服务设施和条件和服务能力和服务水平既有的差距,确保人们平等地享有基本公共服务,确保人们不因职业不同、地点的不同以及身份的不同而享有不同的基本公共服务。基本公共服务的“广覆盖”、“一体化”和“均等化”是相互联系的三个方面。“广覆盖”和“一体化”是实现“均等化”的基本要求,也是“均等化”的重要内容。因此,推进基本公共服务的“广覆盖”及“一体化”也是在同步推进“均等化”。

　　二、第一步:基本公共服务的广覆盖

　　基本公共服务的广覆盖是将基本公共服务覆盖全体民众,以实现人人享有基本公共服务的目标。目前我国义务教育、医疗卫生及社会保障等基本公共服务发展不平衡,不同领域基本公共服务的覆盖程度不同。相对来说,义务教育发展最快,覆盖程度最高。我国基本普及了九年制义务教育,实现了义务教育广覆盖的目标。不过,我们也必须看到,当前我国城乡之间及不同地区及不同学校义务在学校设施、师资力量存在显著的差距;不同地区及不同学校获得的财政投入及社会资源也存在较大的差距;除此之外,城乡之间及不同地区之间适龄儿童受教育的权利和机会也存在制度障碍,流动人口尤其是进城务工农民工子女就学权益得不到充分保障,存在诸多的限制。由此也造成城乡之间及不同地区之间义务教育的实际入学率、升学率的差别,一些贫困地区及农民工子女失学和辍学比较突出,城乡之间及不同地区之间义务教育的覆盖率也存在差距。从医疗卫生及社会保障来看,虽然我国城镇职工基本医疗保险制度基本建立,城镇居民基本医疗保险试点及新型农村合作医疗制度已经启动,并迅速推广,但是,上述制度保障的覆盖面依然有限,尤其是在当今日益分化和多样化的社会中,仍有相当多的人处于制度空白或夹缝之中,丧失享有基本医疗卫生保障。在城乡之间还存在相当数量的既没有公费医疗保险又没有职工基本医疗保险和新型农村合作医疗保险的所谓“三不靠”人员,主要是少年儿童、大学生、重度残疾人、老年居民和其他一些非从业人员仍缺乏医疗保险;虽然农村新型合作医疗迅速发展,但是,迄今新型农村合作医疗保障的覆盖面仍然有限,各地发展不平衡,保障水平偏低,社会医疗保险发展缓慢。对农民的问卷调查显示依然有33.4%的农民依然没有参加任何形式的医疗保障体系。为此,党的“十七大”报告就明确提出,当前要“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,保障人民基本生活”;“建设覆盖城乡居民的公共卫生体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系,为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务”等建设目标。这些建设目标的基本要求是以实现“人人享有基本生活保障”、“人人享有基本医疗卫生服务”以及人人享有公共文化和终身教育的服务,努力使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。

　　为了满足人们最基本的公共需求,尽快将基本公共服务覆盖全体民众,现实的策略是立足现实、着眼未来、分步推进。为此,我国采取一种多元化、多样化和分层推进的发展战略,根据现有的社会经济发展水平及历史状况,对不同地区、不同的群体采取不同的基本公共服务的供给政策,同时鼓励并支持不同地区根据自身的条件和能力构建适合自身特点的基本公共服务体制。如从基本医疗卫生保障来看,我国从最基本的卫生保健入手,逐步推进基本医疗卫生服务的全覆盖。国家首先致力于建设基本卫生保健制度,即由政府组织,向全体居民免费提供公共卫生服务和按成本收费提供基本医疗服务的健康保障制度。这项制度以人人享有基本卫生保健为目标,以公共卫生机构、农村卫生机构和城市社区卫生机构为服务主体,采用适宜医疗技术和基本药物,由政府承担人员经费和业务经费。这项制度坚持预防为主,防治结合,注重公平和效率,有利于缩小群众的基本卫生保健服务差距。基本卫生保健制度的建立,可以为城乡居民提供基本卫生保健服务,但并不能满足群众所有的医疗服务需求,居民患重病到医院治疗,还需要建立社会医疗保险制度抵御经济风险。由于我国城市化水平低、居民收入差距大、农业人口和非正规就业人口多,一时难以建立起统一的、城乡一体化的社会医疗保险制度,只能根据城乡实际情况和不同人群的收入情况,建立不同形式的混合型医疗保险制度。通过多层次的医疗保险制度与基本卫生保健制度,以保证基本医疗卫生服务能覆盖全体城乡居民,最终形成具有中国特色的健康保障体系。

　　从社会保障来看,我国人口多,就业压力大,在未来相当一段时期,劳动力供求矛盾仍将存在。到2010年,我国劳动力总量将达到8.3亿人,城镇新增劳动力供给5000万人,而从需求情况看,劳动力就业岗位预计只能新增4000万个,劳动力供求缺口1000万左右。⑧体制转轨时期遗留的国有、集体企业下岗失业人员再就业问题尚未全部解决,国有企业重组改制和关闭破产过程中职工分流安置的任务繁重,部分困难地区、困难行业和困难群体的就业问题仍然存在。高校毕业生等新成长劳动力就业问题、农村劳动力转移就业问题和被征地农民就业问题凸现出来,尤其是我国已经进入老龄化社会,根据国务院新闻办公室发布的《中国老龄事业的发展》白皮书(2006年),截至2005年底,我国60岁以上老年人口近1.44亿,占总人口的比例达11%。据测算,2030年前后,我国60岁以上的老龄人口预计将增至4亿左右。养老保障问题将更加突出。在养老及就业等社会保障中,重点和难点依然是农民,其中包括进城务工的农民工。目前我国老年人口近60%分布在农村。随着农村青壮年人口从农村外迁,未来农村老龄化程度高于城市,农村养老问题更加突出。此外,农民工及被征地农民的就业、医疗、工伤等保障体系仍未建立起来,因此,在十一五及全面建设小康社会过程中,必须以农民及流动农民的社会保障为重点,进一步扩大社会保障覆盖范围,使全体社会成员真正实现“应保尽保”的目标。其中,必须进一步完善城乡基本养老保障制度、健全城乡社会救助体系、加快推进农村最低生活保障制度及社会保险制度、大力发展城乡社会福利事业及慈善事业,让全体民众都能得到基本的社会保障。

　　在此必须指出的是,在加强医疗卫生及社会保障制度的建设中,必须注意医疗卫生及社会保障服务的可及性问题。尤其是当前我国城乡医药费用快速上涨,居民个人负担的比重过高,农村医保内容及就医结算不完善,人们“看病贵”、“看病难”等仍没有解决。社会保险、社会救助及社会养老等也存在支付方式复杂、救助不及时及养老不便利等问题。因此,我们不仅要实现基本医疗卫生及社会保障的全覆盖,让人人享有基本医疗卫生服务及社会保障,也要求降低医疗卫生及社会保障的成本,建立民众方便就医、安全用药、合理负担的医疗卫生制度及经济、便捷和及时的社会保障体系,使人们不至于因经济压力及消费不便而放弃,让更多的人实际享有基本的公共服务。

　　三、第二步:基本公共服务制度的一体化

　　建立覆盖全体民众的基本公共服务体制并不表明人人“平等地”享有基本公共服务。事实上,在多层次及多样化的公共服务体制中,城乡之间、不同地区之间以及不同的人群之间享有的基本公共服务水平和质量依然存在差别。基本公共服务的广覆盖仅仅是实现基本公共服务均等化的第一步。要实现基本公共服务均等化还需要实现基本公共服务制度的一体化。

　　在过去相当长一段时期,我国基本公共服务如医疗卫生和社会保障制度是立足城乡分离设置的。医疗卫生分为城市和农村两大系统,由国家卫生部全权统筹。城市居民的医疗卫生基本上由国家和集体以公费医疗或劳保医疗的形式来提供,其经费分别来源于国家预算拨款和企业工资总额一定比例的提取。农村居民的初级医疗卫生保健则以合作医疗的形式由县、乡、村三级医疗保健网负担,本质上依靠农村集体经济来支撑,由赤脚医生来承担。其他社会保障也实行城乡分设,事实上只有镇职工才享有国家支持的基本社会保障,大部分农民被排斥在外。改革以来特别是近些年来,我国逐步破除城乡二元体制,但是,城乡之间在教育、医疗、卫生及社保方面的差别依然存在。现行的一些医疗卫生及社会保障措施也是立足于城乡分设的思路设置的。如我国没有建立统一的基本医疗和社会保障制度,而是根据地域如“城市”、“农村”、“乡镇”,或职业如“企业”、“公务员”、“事业单位”,以及特定的人群如“流动人口”等不同标准分别设立。由此出现了“城镇职工基本医疗保障制度”、“城镇居民基本医疗保险制度”、“城镇职工失业保险”、“城镇职工生育保险”、“新型农村合作医疗制度”以及专门针对流动人口和高级干部特殊的保险制度等等。多层次及多样化的政策和制度虽然适应不同的需求,但是,各个制度自成一体,相互独立,程序繁琐,制度之间缺乏衔接,在实际工作中造成转换的困难。与此同时,这种多样化的体制不可避免地出现制度的真空和保障的空白地带,一部分人因种种原因丧失保障。更重要的是,这种多样化的保障政策和制度事实上是将社会进行人为地分割,由于不同保障政策有不同的保障水平和质量,事实上将人们分为“三六九等”,制造社会等级、分裂和矛盾。显然,这种体制既缺乏统一性,又失去公平性和公正性,同时也损害了保障的效率。

　　我国基本公共服务体制的制度的不统一最突出的是城乡之间公共服务体制的不统一,公共服务体制的二元化。因此,在当前推进基本公共服务均等化过程中,必须致力于消除城乡之间基本公共服务体制的二元化,实现城乡之间及整个国家基本公共服务的一体化,构建面向全体国民、城乡一体、标准统一的基本公共服务体制。基本公共服务制度的一体化是人们平等享有基本公共服务的制度基础和保障。

　　基本公共服务体制的一体化也是当前我国社会经济发展及社会一体化的客观要求。在传统计划经济体制下,人们基于户籍、职业和政治身份形成不同阶级、阶层及群体,界限分明且相对稳定,流动性小。但是,随着社会主义市场经济的发展,人们的流动性日益增多,职业、地域和身份转移频繁,传统的按照人们的户籍、职业和身份确定的组织管理、公共服务及社会保障体系已经不能适应社会的变化和人们的需求,必须进行根本性的改造。这也就要求人们立足于城乡一体及整个社会的一体化建立新型的社会组织与管理体制及公共服务体制。

　　在此必须指出的是,基本公共服务体制的一体化并不是公共服务体制的一律化或单一化,也不排斥多层次及多类型的公共服务措施的存在。事实上,从世界各国的实践来看,为了满足不同群体的需求,社会存在不同类型和不同层次的服务体系。如义务教育来看,既存在国家公立学校提供基础教育,也允许并鼓励民办教育及私立学校的发展;从医疗卫生保障来看,不同国家均存在多种医疗保障模式。如美国不仅建立庞大的商业医疗保险体系,还建立了专门资助妇女、残疾人和儿童的Medicaid医疗体系和以老年人为主要服务对象的Medicare体系;加拿大不仅由政府拨款建立了覆盖全民的基本医疗保险体系,而且建立了商业保险体系,包括针对已经入境但没有享受基本医疗保险的人员的临时医疗保险、针对前往海外的人员的旅行医疗保险、针对基本医疗保险不能提供的服务的补充性医疗保险、针对特殊人员和特殊病种的重病保险等。德国建立了以法定医疗保障为主、私人医疗保险为辅的医疗保险体系;法国建立了以针对劳动者及其家属和在校生的社会医疗保险体系,以及互助保险、个人保险等补充形成保险体系。泰国建立了公务员保险(针对公务员)、社会保险(针对企业公司职工)、工伤保险(工人)、健康卡制度(中等收入农民)、低收入健康卡制度(穷人、老年人及儿童)以及私人保险(任何人)等6种健康保险制度,覆盖全国80%的人群。⑨同样，我国也将存在针对不同群体的需求,以满足不同群体需要的多层次、多样性的公共服务制度。基本公共服务体制的一体化是在鼓励其他多种形式和多种类型的公共服务的同时实现最基本公共服务的一体化。

　　基本公共服务一体化是国家建立覆盖全民的统一的基本公共服务体制,也是社会最基本的公共服务平台。社会基本公共服务平台应具有统一性、开放性、无歧视及政府主导和强制性等特点。基本公共服务一体化首先要求在服务组织上实现“政策统一、制度统一、标准统一”。义务教育体制、基本医疗、社会保障等基本公共服务的制度和政策不再实行城乡有别的二元化制度,而是同一制度。它强调基本公共服务制度对于全体民众一视同仁,具有开放性和平等性。如最低生活保障不再区分城市最低生活保障制度和农村最低生活保障制度,而是城乡一体的国家最低生活保障制度。为此,我们需要实现城乡之间基本医疗制度、失业保障制度和社会救助等的制度统一。其次,基本公共服务一体化要求服务对象上“面向全民、一视同仁、制度开放”。不再基于户籍、地域等将人们划分不同群体并规定和赋予不同的待遇,而是同一制度向全民开放,在同等条件下人们自由加入或自动享有。如只要达到一定年龄的人员均同等享有最低生活保障;达到工作年龄而失去工作的人员均能享有失业救济等等。虽然不同类型的基本公共服务均存在一定的条件,也可能只有特定人群才能享受,如基本养老、失业救济和社会救助等均是特定人群的保障措施,但是,这种条件规定并不是基于户籍或地域针对特定群体设立,而是对同类人员开放。因此,基本公共服务制度是一种一视同仁和开放的制度。最后,基本公共服务一体化要求“政府主导、社会参与、强制实施”。提供基本公共服务是政府的基本职责,基本公共服务体制构建及投入主体是政府。与此同时,国家通过一定的立法和政策对政府、企业、社会及个人的责任分担以及资源来源、支付标准、运行监管等进行规范。尤其是义务教育、基本医疗和失业、养老和救助等社会保障是社会最基本的公共服务,也是人们生存和发展的最基本的底线,其保障措施由法律规定,具有强制性。这不仅是要求符合条件的人们必须参与,做到相应人员的全覆盖,也要求政府、企业及相关社会组织承担相应的责任和义务。此外,基本公共服务平台应具有“上下贯通、衔接方便”的特点,即在基本公共服务平台之上可以有多个附加多层次的社会保障和服务方式,以满足不同人群的社会需求,从而提高社会总体保障水平。

　　四、第三步:基本公共服务的均等化

　　从一定意义上说,基本公共服务的广覆盖及一体化本身是均等化的基本内容和制度基础。广覆盖过程使人们都能享有相应的基本公共服务———尽管享有的水平和质量不同;基本公共服务体制的一体化则实现制度、政策及服务标准的统一,为基本公共服务均等化提供制度保障。在一体化背景下,人们能够平等地享受的相应的服务待遇。不过,在此我们也看到,一体化的制度也可能存在消费不均和支付不等的问题,如在同一的最低生活保障制度下,不同地区的人们也可能有不同的支付标准,享有不同的最低保障水平;另一方面,更为重要的是,一体化及表面公平的制度可能掩盖实际上存在的巨大差异及结果不公。长期以来,城乡之间及不同地区之间已经形成基本公共服务资源占有、服务设施和条件的巨大差距,由此也导致城乡及不同地区之间基本公共服务的能力、服务水平的差距。因此,基本公共服务均等化不仅要求公共服务的同一制度、同一标准和相同的待遇,也要求消除历史形成的差距,使公共服务最基本的设施和条件大体均等,不能有太大的差距,以保证供给能力、供给水平及人们实际消费水准的均等化。显然,基本公共服务均等化面临着双重缺口:一是即期消费水平的缺口;二是历史形成的服务差距。如果说前者可以通过基本公共服务制度、政策及支付标准的统一来解决,后者则需要进一步加大对落后地区和薄弱地区的财政投入,以消费历史形成的既存的服务条件、设施和服务能力的差距。从宏观来看,农村公共服务总体落后城市地区,加大对农村基本公共服务的投入是一项基本政策。这可以借鉴欧盟的区域发展政策,对公共服务水平落后的农村及贫困地区制订专项补偿或支持政策,进行专项财政投入。欧盟自共同体创建之始,就将消除区域之间的差距、实现区域平等和协调发展作为重要的发展目标。为此,欧盟制订了“区域发展政策”,通过专门设立的各种结构基金及调控工具,加强对相对落后地区的支持,“通过对区域发展提供援助来减少欧盟内部社会经济不平衡”,“通过减少各区域之间的差距和处于不利区域的落后来促进经济联合并促进其和谐发展。”“在共同体范围内促进经济活动的一种协调、平衡和持续发展……以及成员国之间的经济与社会凝聚。”1975后,欧共体就通过设立欧洲区域发展基金的条例,根据一定的标准对有资格的国家和地区进行资金支持,加强这些国家和地区的基础设施建设。1975年结构基金支出1.5亿埃居,此后,支持规模不断扩大,1994-1999年规划投入1410亿埃居,1999年达到300亿埃居。1994年欧盟还设立凝聚基金(Cohesion Fund),对于一些较贫困国家和落后地区的物质基础设施和环境保护进行专项补偿和支持。除此之外,欧盟还设立“欧洲社会基金”、“欧洲农业指导与保证基金”、“渔业指导资助工具”以及“地中海综合计划”等对相对落后地区进行支持,缩小地区之间的发展差距,促进了欧洲一体化进程。⑩

　　从实践来看,我们可以结合当前新农村建设制订“新农村建设计划”,对农村义务教育、基本医疗、公共卫生、社会保障及基础设施等基本公共服务的建设进行规划和投入。通过一种综合性乡村发展计划,一方面提升基本公共服务的服务水平,逐步实现城乡之间公共服务标准的同一;另一方面,通过特别投入以改造基本公共服务的物质和技术条件,充实人力和物力,加强服务组织体系建设,消除历史形成的基本公共服务设施、组织、技术等等的差距,使城乡之间及不同地区之间的政府具有大体相同的服务能力,从而保障人们享有大致相同的服务水平。从一定意义上说,对农村地区公共服务的特别投入在相当程度上是对历史的补偿。建国之后,我国采取了以农支工的发展战略,通过农业的积累和农民的赋税支持工业及城市快速发展。据估计,建国后30年通过农产品价格剪刀差的方式就从农业获取了8000亿元的资金。○11正是依靠这些积累,我国在一个不太长的时期就初步建立了一个比较完整的工业体系,并极大地改善了城市的基础设施,维系城市人们享有较高水平的公共服务。但是,这种重工轻农、重城轻乡及城乡二元化的战略也造成农业和农民利益大量流失,农村基础设施及公共服务条件长期得不到改善。相当数量的农民长期处于贫困之中,城乡发展严重失衡。80年代以来,我国农村及整个国民发展战略作了相当程度的调整,尤其是进入新世纪以来,随着城乡统筹及一体化战略提出,加大了对农村投入。但是,迄今为止,我国城乡偏斜发展的格局仍没有从根本上改变。80年代中后期开始,一度缩小的工农产品价格剪刀差重新拉大,农业和农村资源和资金大量流向城市和工业地区。尤其是在工业化、城市化过程中,农民土地大量被征用,已经成为新时期“以农养工,以乡养城”的格局。根据党国英先生的测算,从1952年至2002年,农民向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元。以2002年无偿贡献的土地收益为7858亿元计算,相当于无偿放弃了价值26万亿的土地财产权(按照目前的银行利率3%计算)。○12虽然对农民利益损失的具体数额可能有不同的看法,但是,农民利益严重受损则是公认的事实。正是由于不合理的制度安排,农业和农村的发展受到严重制约。为此,我们不仅必须致力于消除不合理和不公正的制度和政策,也必须对农村和农民给予特别的支持,以弥补历史的损失,消除历史的差距。对农民和农村的特别支持并不是救济,慈善之心和道德良知,也并非利他主义的善良和同情心,而是对历史的一种补偿,是制度公正的要求,也是全社会责任和义务,同时也是受损者应有的权利。

　　由于当前城乡之间及地区之间基本公共服务差距过大,在短期难以完全消除。特别是在当前市场经济的发展过程中,城乡之间及不同地区之间社会经济发展的非平衡性,经济社会的差距还在进一步拉大。这对于国家社会经济均衡发展及基本公共服务均等化造成更大的困难和压力,也要求国家高度重视并进一步加大对农村及中西部地区基本公共服务的财政投入。

　　在任何社会中,制度的转轨均是需要支付成本并承担风险的。特别是当前我国城乡之间及不同人群之间的基本保障方式和水平不同,在制度整合过程中,既要致力于公平和统一,又要兼顾历史和现实,尽量可能进行增量改革,尤其是基本保持原制度的有效内容,不削减已有人群的既得总体待遇,以减少社会阻力,争取广泛支持,在此基础上逐步提升低水平人群的保障水平。如在医疗及社会保障一体化及均等化过程中,基本服务平台可按照现有社会平均水平建立,实行“新人新办法、老人老办法”,在一定时期保留较高待遇人群的已有待遇,通过提高低保障水平者的待遇以实现保障水平的均等化。至于高水平者对更高水平的医疗和社会保障的需求则通过多层次的补充医疗及社会保障来满足。因此,基本公共服务均等化并不排斥不同人群享有不同的社会保障水平。事实上也是以多样化、多层次和差异性的其他社会保障为补充。

　　在基本公共服务均等化过程中,一定时期的社会保障及福利水平只能与其社会经济发展的总体水平相适宜。基本医疗卫生及社会保障等公共服务制度的根本目标是公平优先,但是强调公平并非可以忽视总体社会效率。超越社会经济承受能力的过高的保障水平不仅难以持续,而且也有可能制造福利陷阱,损害社会发展的效率。为此,在基本公共服务均等化过程中既强调社会公平,又要促进效率提高,要防止福利陷阱的出现,以公平促效率和社会融合。

　　总之,当前我国基本公共服务的均等化面临服务对象的“广覆盖”、服务体制的“一体化”及服务水准的“均等化”三大任务。三者之间是相互联系、相互影响。为此,我们应采取“同步推进、分步实现”的发展战略:首先实现基本公共服务的广覆盖,并逐步推进服务体制和服务标准的一体化,最终实现均等化的目标。

　　注释

　　①田毅、季谭:《高强谈农村医改难点:医疗经费17%来自政府拨款》,中国新闻网,2007年11月15日。

　　②高新才:“我国公共医疗卫生服务的区域非均等化分析”,中国(海南)改革发展研究院编:《中国公共服务体制:中央与地方》,中国经济出版社,2006年12月版,第68-69页。

　　③国家统计局:《2020年中国实现全面建设小康社会目标》,http://news.sohu.com/,2007年11月22日。

　　④郭建军:“我国城乡统筹发展的现状、问题和政策建议”,载《基本公共服务均等化:新农村建设之重》,中国(海南)改革发展研究院编,中国经济出版社,2007年3月版,第81页。

　　⑤2007年8月22日上午10时,民政部部长李学举在国务院新闻办公室举行新闻发布会上的讲话。《目前全国农村低保人数达2311万温饱为基本标准》中国网,2007年8月22日。

　　⑥迟福林:《以基本公共服务均等化为重点的中央地方关系》,中国(海南)改革发展研究院编:《中国公共服务体制:中央与地方》中国经济出版社,2006年12月版,第2页。

　　⑦参见《劳动和社会保障事业发展‘十一五’规划纲要(2006-2010)》,载《2005-2006中国社会保障改革与发展报告》,邓大松、刘昌平编著,人民出版社,2007年3月版,371页。

　　⑧参见韩俊、罗丹等撰:《中国农村卫生调查》上海远东出版社,2007年1月版,第407页。

　　⑨具体政策结构及措施可参见冯兴元:《欧盟与德国———解决区域不平衡问题的方法和思路》,中国劳动社会保障出版社,2002年11月版。

　　⑩发展研究所综合课题组:〈改革面临制度创新〉,上海三联书店,1988年3月版,第7页。

　　11党国英:《土地制度对农民的剥夺》,新华网,2005年7月11日, http://news. xinhuanet. com/report/2005 - 07/11/content_3204628.htm.