从低碳“先进生”英国，中国能学些什么
李丽平
摘要：英国是世界上首先提出发展低碳经济、将低碳经济作为国家战略，并制定了发展低碳经济路线图及相关政策措施的国家。中国如何在更广的范围、更大的规模上实践低碳经济，英国的具体做法有着现实的借鉴意义：第一，将发展低碳经济作为国家战略；第二，明确了低碳经济发展路线图；第三，动员所有国家力量，采取综合手段，全面促进社会的低碳化发展。
低碳经济，被认为是走出金融危机和环境资源困境的关键途径，正在成为世界各国促进经济和环境协调发展的共同选择和行动。其中，英国是低碳经济理念的最初倡导者以及低碳经济发展的主要践行者，对中国推动低碳经济发展有很重要的借鉴意义。
一、英国发展低碳经济基本情况
1.英国低碳经济的发展历程
英国一直在引领全球低碳经济发展，创造了多个第一，不仅将低碳经济作为应对气候变化的重要途径，而且将低碳经济作为实现经济可持续发展的国家战略，高层次全方位推动其低碳经济发展。
2003年，在政府文件能源白皮书《我们能源的未来：创建低碳经济》中，英国首次提出“将实现低碳经济作为能源战略的首要目标”。
2006年10月30日，英国政府委托前世界银行首席经济学家、现任英国政府经济顾问尼古拉斯·斯特恩爵士（Nicholas
Stem）领导编写了《气候变化的经济学：斯特恩报告》，认为“气候变化的经济代价堪比一场世界大战的经济损失”，呼吁“全球向低碳经济转型”。
2008年11月26日，英国议会通过了《气候变化法案》，成为世界上第一个为减少碳排放、适应气候变化立法的国家。按照该法律，英国政府必须致力于发展低碳经济。
2008年12月1日，英国气候变化委员会发布《创建低碳经济——英国温室气体减排路线图》报告，提出了一个涵盖2008～2022年三个五年期碳预算的未来减排路线图。
2009年4月，布朗政府宣布将“碳预算”纳入政府预算框架，使之应用于经济社会各方面，并在与低碳经济相关的产业上追加了104亿英镑的投资，英国也因此成为世界上第一个公布“碳预算”的国家。
2009年6月26日，英国能源和环境变化部发布的题为《通向哥本哈根之路》的报告称，低碳经济对英国和全世界都有益处。
2009年7月，英国发布了《英国低碳转型计划》，以及《可再生能源战略》、《低碳工业战略》、《低碳交通计划》三个配套文件，要求能源、产业、居民生活等所有方面都向低碳化方向发展，这标志着英国成为世界上第一个在政府预算框架内特别设立碳排放管理规划的国家。
2009年11月，英国能源与气候变化部公布了能源规划草案，明确提出，核能、可再生能源和洁净煤是英国未来能源的三个重要组成部分，这也是实现低碳经济的重要途径。
2.英国发展低碳经济路线图及措施
英国认为，21世纪将是低碳经济的时代，宣布到2050年从根本上变成一个低碳经济国家，到2050年将英国二氧化碳的排放量消减80%（在1990年基础上），不仅要通过发展、应用和输出低碳技术创造新的商机和就业机会，而且要在支持世界各国向低碳经济转型发展方面成为世界的先导。为此，英国在其《低碳转型计划》中明确了从2010年到2020年英国低碳转型的路线图：2020年，二氧化碳排放量要在2008年的基础上削减18%，或者在1990年排放水平上降低33%；2010年，将制定2020到2050年间的英国低碳转型计划。
实现上述目标的具体措施包括：一是制定具有法律约束力的碳预算，并为所有主要政府部门分配碳预算，使其制定相应计划。二是使能源低碳化，加大可再生能源比例。到2020年40%的电力来自低碳领域，30%来源于风能、波浪能和潮汐能等可再生能源。为此，在燃煤电场投资建设四个碳捕获和储存（CCS）示范站，加强核电站建设，支持清洁技术的开发和使用，包括1.2亿英镑投入海上风力发电，6000万英镑投入海浪及潮汐发电，制定政府能源安全展望评价等。三是使建筑低碳化，投资32亿英镑用于住房的节能改造，对约九万主动在房屋中安装清洁能源设备的家庭进行补偿，引入清洁能源现金返还机制，使那些使用或生产清洁能源的企业获得补偿，对15个走在低碳前沿的市、镇引入竞争机制。四是使交通低碳化，到2020年使新生产汽车的二氧化碳排放标准在欧盟2007年基础上平均降低40%，支持电动汽车发展。另外，提出在低碳经济发展中，特别关注低收入人群，要给予他们价格和补贴支持。
二、英国发展低碳经济的手段和动力机制
英国将发展低碳经济作为国家战略，明确了发展低碳经济路线图，并动员政府、企业和公众等所有国家力量，采用行政、经济、技术、宣传等多种综合手段，大力推动低碳经济发展。
手段之一：将低碳经济作为国家战略，动员国家力量发展低碳经济
英国认为，低碳经济不仅是经济问题、能源问题和应对气候变化问题，低碳经济已经成为一个国家发展战略问题。通过改变现行的高碳型经济增长方式，发展低碳经济，可以获得更可靠的生态安全保障和更高层次的国家核心竞争力和国际影响力。英国政府出台的《英国低碳转型计划》以及《低碳工业战略》、《可再生能源战略》及《低碳交通计划》三个配套文件，就标志着英国不仅将低碳经济作为能源发展战略，更是全面的经济发展战略。英国首相布朗曾表示，英国将力争用“低碳经济”模式帮助经济复苏。在当前全球经济衰退的大背景下，低碳经济将是科学而可持续发展的良好方向。
为实现低碳经济战略，英国全面动员国家力量去推动，在政治层面形成了强大的国家意志。低碳经济发展初期，由于低碳成本和外部性成本没有被计入价格，因此不能完全交由市场，政府必须发挥主导作用。为此，2008年，根据《气候变化法案》，英国专门成立了法定的“气候变化委员会”及“能源和气候变化部”等专门机构，为低碳国家战略的实施提供了必要的制度保障。企业是低碳经济的实施主体，为此，政府制定相应的标准规范企业低碳行为，用价格政策推动企业低碳转型，用社会责任引导企业参与低碳活动。英国充分认识到社会大众是进行低碳建设的重要主体，因而制定了与居民住房和日常消费等相关的需求拉动型政策，引导人们向低碳节能的生活方式转变，例如：建立公众低碳产品购买现金返还和奖励制度，如一所较好安装了太阳能电池板的住房，可每年奖励超过800英镑，另外还可以在能源账单上节省约140英镑；从2011年开始停止非节能灯泡的销售；2016年所有新建房屋必须达到零碳排放；到2020年底每个家庭都要安装智能仪表等。
手段之二：将发展低碳经济作为环境与经济融合的重要实现途径，用环境优化经济增长
英国用实践证明了经济增长和污染减排是可以同时实现的，低碳经济的本质就是环境与经济的融合，是环境优化经济增长的具体体现。英国将环保与充分就业、稳定增长并列为政府的三大经济目标，主张利用节能环保创造更多的财富和就业，吸引投资和扩大出口。有研究表明英国政府在过去十年间实现了200年来最长的经济增长期。低碳经济及相关产业每年能创造超过1000亿英镑的产值，并为88万人创造就业机会。经济增长了28%，但温室气体排放却减少了8%。
在英国，低碳目标主要在以下方面促进经济发展：首先，加大投资，促进风能等新能源产业的发展。英国政府在2009年的预算中专门拨出4.05亿英镑，支持新能源等绿色产业，将投资600万英镑开发智能电网；向地方政府拨款1120万英镑，加快对可再生能源项目的审批程序；将1.2亿英镑投入海上风力发电，6000万英镑投入海浪及潮汐发电；将600万英镑投入地热探索；将400万英镑用于帮助制造业，包括核电制造业。英国将力争到2020年创造120万个绿色就业机会。其次，对传统产业进行低碳化升级改造。《低碳转型计划》列出了促进传统产业低碳化升级改造的详细计划，例如政府将在国内建设四座规模宏大的碳捕获和储存（CCS）示范工程,并将规定所有新建煤电厂至少须有25%的产能安装该设施,凡不具备碳捕存能力的煤电厂都应关闭。据专家估计,如果全面应用,可使人类的减排成本降低30%。第三，通过碳排放交易获利。据伦敦国际金融局数据显示，2006年全球碳交易成交量为16.36亿吨，而伦敦则是关键性交易市场。该年度伦敦跨洲期货交易中的碳融资合同，占到了欧盟通过交易所交割的碳交易量的82%。在项目碳交易市场，英国的投资也达到了全球项目交易的50%，伦敦已逐渐成为全球碳交易中心。《低碳转型计划》的实施将制造更多的碳排放配额，用来出售交易，在获益的同时，还有利于巩固伦敦作为碳交易市场的中心地位。
手段之三：将发展低碳经济视为系统工程，采取综合手段推动
低碳经济不仅是产品生产的低碳化，而是涉及到产品生产、流通、消费的各个环节，涉及到生产制造、生活方式转变等方方面面。英国将发展低碳经济视为系统工程，通过法规标准、经济政策、宣传教育等多种综合手段，全面促进低碳创新。
第一，制定强制性的法规标准，通过立法、制定强制性行业规范和标准，明确各行业减排目标、任务以推动低碳经济发展。一是2008年通过的《气候变化法案》，使英国发展低碳经济更具有法律效力；二是从2008～2022年制定碳预算，将碳预算纳入国家政府预算，具有法律约束力；三是明确了可再生能源在能源中所占比例，例如：要求电力行业供应商自2003年开始3%的电力来自可再生能源，此后逐年提高；四是制定了相关标准，例如，要求建筑行业严格执行“欧盟建筑能耗标准体系”，通过执行这一标准，2006年全英新建房屋的能耗较2002年前下降了40%。同时，还在全国家庭中以能耗和用水两个指标，提出了“可持续家庭标准”概念。
第二，制定激励性经济政策，制定了开征气候变化税、实施政策性补贴等措施。从2001年起，英国开始征收“气候变化税”，其实质是一种“能源使用税”，其税率按电当量计算，气态燃料为0.15p/kwh（p为英便士，1便士约为0.15元人民币），燃煤0.15p/kwh，液化石油0.07p/kwh、电力0.43p/kwh。征收对象为除住宅用户以外所有能源用户，迄今已取得减排6000万吨二氧化碳的效果。同时，为鼓励减排，政府又采取了一些税收减免措施，比如，与政府签订气候变化协议的企业，若完成规定的减排目标，可以减免80%的气候变化税。同年，英国还将机动车消费税直接与二氧化碳排放挂钩，在此基础上，先后于2003年和2006年分别对商用车的燃料税、机动车消费税进行了调整。
第三，加强宣传教育。英国非常重视对公众低碳经济的宣传和教育。每年政府都通过出版物及其他媒体，向公众免费发布节能减碳状况的信息。在介绍节能减碳状况的同时，还向公众说明形成低碳生活型态与经济社会可持续发展的关系。而且还建立起众多的教育项目，对大众特别是中小学生进行节能减碳方面的教育，使他们能够对减碳有深入的了解。
手段之四：将低碳技术作为实现低碳经济的重要途径，加大技术投入，推动创新
只有推进现有技术的改良和普及，在相关新科学技术领域有所突破，才能从根本上解决经济增长和温室气体排放“挂钩”问题，实现完全“脱钩”。为此，在2002～2008年间，英国政府每年提供五亿英镑用于可再生能源开发。2004年8月，贸工部宣布成立海上可再生能源开发基金（MRDF），以支持海浪和潮汐能的利用和商业化推广。2005年6月，英国政府决定提供1500万英镑支持氢能和燃料电池技术示范项目。将“气候变化税”的部分收入（每年6600万英镑）用于设立“碳基金”，旨在促进有关节能减排的技术开发。侧重向企业提供节能咨询。充分发挥低碳投资孵化器的作用，投资3.7亿英磅成立国内“环境变迁金”，推动环保技术化。投资10亿英磅成立“能源技术研究所”，重点研发可再生能源技术，计划2020年前对可再生能源项目的财政支持达到20亿英镑。
三、英国发展低碳经济的经验对中国的启迪
低碳经济在中国不是要不要搞的问题，而是如何搞的问题。2007年，胡锦涛主席在APEC领导人峰会上明确倡导发展低碳经济。2009年11月25日，国务院常务会议决定“到2020年全国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%，作为约束性指标纳入‘十二五’及其后的国民经济和社会发展中长期规划”。英国发展低碳经济的理念与战略，与中国的科学发展观、建设环境友好型和资源节约型社会的思路有着很大的一致；英国低碳经济的具体经验，对于中国如何在更广的范围、更大的规模上实践低碳经济，具有很大的启迪和借鉴意义。
第一，考虑发展阶段，将发展低碳经济作为国家长期发展战略
英国之所以提出发展低碳经济，是因为其已经具备了坚实的基础，特别是资源基础和技术基础。例如，英国得天独厚的地理位置决定了其为欧洲风能潜力最大的国家，其风能资源约占整个欧洲的40%；并拥有丰富的潮汐能和波浪能资源；英国海上风能、海藻能源等开发利用已居全球领先水平；拥有八万多个太阳能热水系统及数千个离网型太阳能光伏发电系统，英国在集热器制造、测试、安装、培训和咨询等领域具有专长，在光伏发电材料研发领域居世界领先水平。即便基础如此坚实，英国并不冒进，提出的目标是“2050年基本实现低碳经济”，并制定了详细的阶段性促进低碳转型的计划，到2020年也只是在某几个领域“低碳”。根据中国所处发展阶段及拥有的资源和技术基础，发展低碳经济更不是能够一蹴而就的，如同建设小康社会一样，是一个长期发展战略。与英国不同，中国不仅要“低碳”，而且要“低硫”、“低氮”、“低COD”等。因此，中国有必要制定长期低碳发展战略，分阶段分步骤逐步进行。近阶段应考虑制定“协同控制政策模式下的低碳经济计划”，这里的协同控制政策模式既指环境与经济统筹，也指同时降低传统污染物和温室气体排放。同时，该计划必须要与中国的循环经济发展战略等统筹考虑，将低碳经济和温室气体相关内容纳入“十二五”环境保护规划。
第二，开展相关试点，制定综合低碳经济政策
考虑到温室气体外部性的存在，如发展低碳经济，最重要的就是确定碳的定价机制，为此，英国建立了强有力的价格机制，如对碳排放征税和进行碳排放交易等。中国很多省市对发展低碳经济积极性都很高。2008年初，世界自然基金会以上海和保定两市为试点推出“低碳城市”发展示范项目，这是一个良好的开端。可以进一步考虑按照不同地区和部门的特点，选择试点区，开展相关低碳经济政策试点。一是制定低碳管理政策，如开展低碳环评，选择示范城市中的高碳排放支柱产业，将碳排放量作为环评评价指标，出台低碳环评实施细则和指南。二是制定低碳经济政策，如在示范城市对高碳产品或企业开征环境税、资源税、碳税、进出口税试点；对生产高效低碳低污染产品的企业实施企业所得税优惠政策，实施绿色信贷和绿色保险政策；研究针对企业和公众的环境补贴政策等。三是制定低碳自愿性政策，如研究制定相关低碳产品标准；引入国际ISO14060碳认证标准，在示范城市典型产品中开展低碳企业和产品认证；强化绿色采购制度等。
第三，大力发展低碳协同技术，抢占低碳经济制高点
低碳技术开发和低碳产业大力发展是低碳经济的核心。考虑到污染减排与温室气体减排协同效应，特别是负协同效应的存在，应该加大力度开展污染物和温室气体协同控制型技术的研发和推广。首先，要建立协同控制技术开发、技术制造和技术使用三位一体的创新机制，组织低碳和污染协同控制重大科学研究和技术工程示范；其次，推动低碳技术管理体系建设，在环境友好型技术清单基础上建立协同效应型技术清单数据库，并根据国际社会技术变动趋势，定期更新技术需求清单；还有，制定相关经济激励政策，鼓励协同控制型技术的开发和扩散，减少异协同控制型技术的使用。举例来说，由于石灰石法脱硫技术在脱硫过程中会产生相应的二氧化碳，因此，在脱硫过程中应减少这种技术的使用。
第四，开展低碳经济相关宣传培训，形成全社会发展低碳经济的氛围
低碳经济是个系统工程，需要政府、企业、公众等所有国家力量推动。在中国，低碳经济是个新的经济发展模式，大多数地方领导和公众不熟悉，急需组织低碳经济专题学习和开展相关科普工作。为此，应将低碳经济内容列入地方党政领导干部培训活动，纳入地、县级发改委主任和环保局长培训内容；开展针对企业领导和专业技术人员的低碳技术和低碳企业的专门培训；利用现有环境宣传教育网络和气候变化宣传网络开展针对公众的低碳经济教育宣传，将产品碳足迹内容纳入其中；深入社区，开展针对性低碳经济教育和宣传。
第五，加强低碳经济国际合作，全面增强中国的硬实力和软实力
发展低碳经济已经成为国际潮流，应对气候变化已经成为全球的共同行动。对于气候变化这个全球最大的公共物品，单靠一个国家是无法完成减排低碳任务的。加强低碳经济合作有助于树立中国负责任大国形象，增强中国在国际社会的话语权，也符合中国的国家利益。具体措施为：利用好现有国际合作渠道并开拓新的国际合作渠道，开展低碳经济国际合作，引进消化先进的节能技术、提高能效的技术和可再生能源技术，提高中国的硬实力；加强信息和经验交流、人员培训和能力建设等，提高中国软实力。
（责任编辑：曹春玲）
● 李丽平，环境保护部环境与经济政策研究中心。
2010年第4期