外资新政：利好还是利空外资？
■ 刘涛
2010年4月13日，国务院公布《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》（以下简称9号文），主要包括以下五部分内容：一是优化利用外资结构，特别是鼓励外资投向高端制造业、高新技术产业、现代服务业、新能源和节能环保等产业，同时要严格限制“两高一资”类的项目；二是要引导外资向中西部地区转移和增加投资；三是促进利用外资方式多样化；四是深化外商投资管理体制改革，包括下放外商投资的审批权限；五是要营造良好的投资环境。
对外资新政的不同解读
9号文是新形势下中国外资政策的重新反思和重大调整。对此，不同的市场主体基于各自视角，做出了截然不同的政策解读和形势判断。
一方面，国内政府部门、媒体和证券市场大多将其形容为“外资新政”，倾向于从积极正面的变化来看待这一重要文件。例如，国家发改委负责人在谈及外资新政出台的背景和动因时指出，国际金融危机使中国发展所面临的外部环境和内部条件发生了较大变化，加快经济发展方式转变和经济结构调整的任务非常紧迫，“这就要求我们进一步深化改革、扩大开放，提高利用外资的质量和水平。”也就是说，9号文的出台，根本着眼点仍是开放，而非封闭；政策调整的出发点是为了完善市场经济体制，力求让企业在公平、规范的市场环境下竞争，是为了进一步改善吸收外资工作。
国内证券媒体和券商分析师在谈及9号文时，也普遍持乐观看法，强调鼓9号文中“鼓励外资以参股、并购等方式参与国内企业改组改造和兼并重组”将催生外资并购的新一轮热潮，为市场带来诸多主题性投资机会；同时，支持符合条件的外商投资企业境内公开发行股票、发行企业债和中期票据不仅有助于缓解外资在中国的融资难题，更将为中国证券市场注入新的活力。
而在地方政府层面，鼓励劳动密集型外资向中西部地区转移，对于优化沿海省份的外资结构、缓解土地供应压力、促进资本和劳动力等资源向中高端产业配置，以及实现中西部地区经济的后发式赶超，可谓是双赢之举。
但另一方面，在部分外资企业眼中，该文件却被解读为中国政府正式宣布外资“超国民待遇”时代的终结。早在外资新政出台之前，一向敏感的外资企业就表示已经嗅察到了政策风向的悄然变化。中国美国商会在3月份发布的一份会员企业调查中表示，超过38%的美国企业在参与中国市场及投入竞争方面感觉到“越来越不受欢迎”；中国欧盟商会主席伍德克4月份更是直接在英国《金融时报》上撰文，声称“中国正在让外企灰心”。
部分外企对于淡化其“超国民待遇”的抱怨和担忧，自2008年《新所得税法》统一内外资企业税率以来便已现端倪。但客观地看，包括两税合一在内的外资政策调整并非是中国政府的一时心血来潮或有意违背入世时做出的承诺。事实上，中国早在1995年中共十四届五中全会《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中就明确提出，“十五年内，要积极、合理、有效地利用外资，对外资企业逐步实行国民待遇”。结合这样一个长期视角看，中国对外资的政策显然有时间上的一致性，现在所做的不过是按部就班地沿着15年前制定的路线图稳步推进，并不存在对外资的故意歧视和立场倒退。
外资“超国民待遇”不适应新形势的要求
改革开放之初，中国面临资本和外汇的双重缺口，技术和管理经验也极为匮乏，客观上对外资存在巨大需求；此后一些地方政府为在经济“锦标赛”中拔得头筹，掀起了一轮又一轮招商引资潮，各种各样的“超国民待遇”更助长了对待外资极度宽松的经济环境。此外，中国入世谈判时，除明确承诺不对外资实行歧视性的“次国民待遇”时，也默认了外资在中国享有部分“超国民待遇”的事实。但要强调的是，后者并非WTO的硬性要求，而是完全可以视情况变化不断调整的国内经济政策。
尽管受外部危机影响，自2008年第四季度开始，中国FDI流入呈现回落态势，但这很大程度上是全球性金融危机的后果——由于流动性紧缩，许多跨国公司总部出现资金紧缺，需要紧急撤回资金以补充其资产负债表，也由此造成了中国FDI增速的连续负增长。不过，与2009年全球FDI投资下降40%的糟糕情况相比，而中国实际利用外资金额基本维持了2008年的水平，只下降了2.56%，表现仍可谓抢眼。一旦情况稳定，并且随着发达国家银行信贷的恢复和金融市场融资活动启动，跨国企业会再次跨境投资，FDI也将会重新回流。商务部外资司的最新统计数据也证实了这一判断：2010年1-4月，中国实际使用外资金额307.89亿美元，同比增长11.28%。其中4月当月实际使用外资金额73.46亿美元，同比增幅高达24.69%.
改革开放30年来，以劳动密集型制造业为主的外资对于中国经济增长、城镇化发展和解决社会就业都做出了巨大贡献；但毋庸讳言，外资也从中国的经济崛起的过程中分享到了实实在在的好处，特别是中国似乎永远取之不尽、用之不竭的廉价劳动力更是部分外资青睐中国的主要原因。劳动和社会保障部2004年的一份报告曾披露，在外资最集中的珠三角地区，1993-2004年12年时间里，农民工月工资水平只提高了区区68元，若再扣除消费物价增长因素，实际上等于是负增长。
然而，当中国经济持续多年高速增长后，面临的内外部约束也在不断收紧。例如，根据不少经济学家的测算，中国第一轮人口红利期将于2012-2020年以后进入衰退期；而近年来欧美对人民币汇率重估的压力，也使得以往高度依赖出口的中国经济增长模式到了需要重新反思和重新设计的十字路口，此时对外资政策（事实上也对内资的投资政策）做出适当调整，应当说实属必然。
无论是从立法精神还是经济学的一般原理来看，对外资实行“超国民待遇”都存在明显的弊端。首先，尽管《TRIMs协议》等贸易法规并未明文限制成员方给予外资超国民待遇，但对内资企业的差别待遇同样是与WTO鼓励自由贸易的精神不相容的；不仅如此，对外资的间接补贴也是近年来中国对外贸易中纠纷不断的一个重要诱因。其次，它对国内市场的效率和公平构成了双重损害，由于地方政府的偏爱，外资企业享受了绝对的优惠政策，对内资企业形成“挤出”效应。最后，正是由于“超国民待遇”的存在，一些外资企业不思进取，缺乏积极性来配合中国经济结构调整战略的推进。
当然，对于外资的抱怨，也应当一分为二地看。长期以来，中国对于外资存在两种矛盾的态度：一方面，在许多领域，如在征地、税收减免、进出口权和换汇、注册资本认缴等方面给予外资“超国民待遇”；另一方面，又对外资企业实行某种“次国民待遇”，如产品的当地成分要求、贸易平衡要求、出口实绩要求、企业设立时的严格审批制度和行业准入限制。因此，对于外商的抱怨，不能简单地一概否定，而要加强沟通和交流，及早发现问题、解决问题。此外，对于外资在一些领域“超国民待遇”的淡出，也应采取有步骤、分阶段的淡出策略。在这方面，两税合一的做法值得借鉴：允许外资所得税在五年内逐渐从15%提高到25%，从而让外资有时间来适应政策变化，避免冲击过大。
外资应学会与时俱进
看待利益问题的远近视角差异，或许正是外资企业和国内有关方面对于9号文件的理解出现较大分歧的根本原因。对于外资企业而言，如果能从更长远的眼光来认识这一政策出台的必要性，将企业的自身发展与中国经济下一个30年的深刻转型结合在一起，无疑是更积极进取的态度，也更具前瞻性战略眼光。
当中国将2010年定义为中国经济“结构调整年”时，人们一定要充分认识到：“调结构”决不单单是指制造业的产业升级和节能减排，它至少还同时包括四层更深刻的涵义：第一，提升消费对GDP的拉动作用，改变以往增长对政府投资和出口的片面依赖；第二，戒除地方经济对房地产这一“支柱产业”的成瘾症，更不能让整个中国经济被少数开发商和利益集团绑架；第三，收入分配结构的重新调整，从以往的一味追求“效率”到今后的更注重公平；第四，地区经济发展从不平衡向均衡发展收敛。结构调整不仅意味着旧模式的退出，也意味着新模式和新机遇的产生。而外资政策和内资政策（5月13日，国务院出台《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域）的相继调整，无疑是其中的重要环节。无论是内资企业还是外资企业，只要顺潮流而动，都能从中国经济未来三十年的均衡发展中获益。
在这种制度变迁过程中，如果带着强烈的主观情绪抱残守缺甚至盲目抵制、撤资，无法学会适应，只能徒增不必要的烦恼和损失。而这就要求：
第一，对于外资而言，当务之急是要全面理解中国的新外资政策，避免造成不必要的误读。要看到，第一，9号文在严格限制“两高一资”和低水平、过剩产能扩张类项目的同时，更强调要“扩大开放领域，鼓励外资投向高端制造业、高新技术产业、现代服务业、新能源和节能环保产业”，这是符合全球经济发展趋势的，中国欢迎一切适应中国经济增长方式的外国投资。第二，9号文还强调，对符合条件的西部地区内外资企业继续实行企业所得税优惠政策；对东部地区外商投资企业向中西部地区转移，要加大政策开放和技术资金配套支持力度。
应当说，中国对外资的态度并未发生根本改变，只不过略作“微调”而已，将重点放在鼓励外资产业结构升级和推动其向资本稀缺的中西部转移。从国际经验来看，包括日本、韩国在内的其他东亚国家在经济发展不同阶段对于外资都经历了类似的转变，从最开始的“来者不拒”到后来的“有所选择”，政策落脚点都是为了最大程度地保证市场的效率与公平。
第二，外资新政要顺利推进，除外资企业外，地方政府能否配合也极为关键。从过去的经验看，地方政府是对外资过度“溺爱”的一个重要源头。国内家电零售商苏宁的老总在2010年全国两会上就曾感慨，“在天津一个地方，我们谈了半年都谈不下来，而外资零售企业却不费吹灰之力就拿到了，价格还比我们便宜。”地方政府对外资的过分热情并不难理解，因为“合同外资金额”、“实际利用外资金额”这些指标是与其政绩相挂钩的，而对于外资是否涉及环境污染和高耗能并不在意。因此，如何从制度上来彻底消除这一扭曲，防止“上有政策、下有对策”，使外资超国民待遇“取而不消”，是中央政府应当认真思考的。
第三，在取消外资“超国民待遇”地位同时，还应避免国有企业成为新的“超国民待遇”获得者。解决思路就是，不管是对外资、国企，还是民资，都一视同仁，取消差别待遇，尽可能地做到政策透明和公开，真正实现自由竞争，让内外资企业都得到长足发展。