文/杨让宁
 

核心提示

　　　　信息公开注定是一场被动式的变革。用老百姓的话说，就是赶鸭子上架，牛不喝水强按头。这种驱赶或强按，是一个有关执行力与公信力的大问题，也事关《条例》作为法律的权威与尊严——唯有强势向前，不容半途而废。
　　

    2010年5月1日，《政府信息公开条例》实施两周年。
    2008年5月1日，此条例正式实施时，舆论曾兴奋地将其视为政府信息公开“法律意义上的原点”，认为从此政府不能再是信息垄断者，中国进入了“政府信息公开时代”。两年过去了，我们到底做得怎么样？还有哪些纠结与困境？回望每一个关乎信息公开的片段，客观地说，成绩是有的，但旧的一页并没有完全翻过去，“全面公开时代”也还没有完全到来，中国的信息公开，仍需在不断释放、不断总结中寻求持续的驱动力。

公开是特例，不公开是常态
    必须找到契合国情与传统文化的本土动力之源，来不停歇地“驱赶”
《条例》实施以来，我们看到了可喜的变化：政府官方网站遍地开花、新闻发言人实现制度化、多个地方政府争相在网上晒账本……各种有关信息公开的碎片一片片拼凑起来，可以构成怎样一幅拼图？谁又配得上公开领跑者的“小红旗”？
    从公开时间来看，广州因为率先通过互联网公开预算、决算账本而备受好评，尽管这种公开隐去了关键的“三公消费”；从公开内容的详细程度上说，四川巴州白庙乡因为从大至公款招待，小到购买纸杯，事无巨细一律公开，而成为全国网民心目中的公开范本；当然，相较于突发公共事件中某些地方官员表现的遮遮掩掩、笨手笨脚，就不能不说汶川地震期间信息公开之迅速、之全面的可圈可点。
    一方面，公开的相对数量增长固然可喜，为人民批评政府确实创造了不少条件，另一方面，公开的质量尚不能满足民众的信息饥渴。用一句话概括，很多时候，公开仍然是特例，不公开仍然是常态。于是我们看到，很多地方官仍在殚精竭虑地寻找捂盖子的对策，老百姓知道或容易知道的就公开，不知道或不容易知道的就不公开。如果说以“国家机密”、“难度极大”、“申请事项不存在”等为由拒绝公开，尚还在法律和规则之内讲些伪道理、假借口，那么湖北应城的“没时间跟你扯淡”、河南南阳小伙王清遭遇“球信息公开”回应、宁波网友遭遇“已阅”的回复等等，简直就是公权在撒泼。如此境况，让人喜忧参半。《政府信息公开条例》的出台，开启了政府行为在信息时代一次顺时顺势的巨大变革。有人说，信息公开，就是拿着法律法规的“大棒”赶鸭子上架，用强制的手段、“强加”的义务迫使政府参与到现代政治游戏规则当中；也有人说，政府信息公开天生就是一管牙膏，唯有不停地挤压，才有加速的可能。现在看来，此言非虚。
    一个符合现代文明的理念，尚不足以自行产生强力，即便人们津津乐道的西方先行国家多年的信息公开史，其间也充满一段孜孜探索与博弈的艰辛。比如墨西哥等国就曾成立独立委员会，专门对包括国防秘密在内的任何事项展开讨论，投票决定是公开还是保密，其作出的生效决定，政府必须无条件执行——这是一种倒逼的逻辑。回看中国走过的两年公开路，可以很清楚地看到：过分依赖于让权力者“革自己的命”，乖乖在信息公开的游戏规则下就范，没有外在压力是不成的，它的进步也会是有限的。面对“下有对策”的尴尬，我们必须找到契合国情与传统文化的本土动力之源，来不停歇地“驱赶”。

    驱赶之力，路在“三方”
    让权力机关担负起“驱赶”责任；明确官员信息公开的责任并引入问责；依靠公众和媒体的“挖墙脚”不止
    其一，人大仍然是重要的发力点。近期35个中央部委“争先恐后”地公开2010年财政预算，让人很是意外，也很是高兴。何以如此？只因今年全国“两会”的推动。记得去年底审计署还在表态，力争用3年时间推动中央部委财政预算公开，可当今年全国两会上，从国家最高权力机构传出“两会后15天内”中央部委必须给出预算表的时间限定，很快便促成了这“争先恐后”的一幕——尽管仍有过于粗糙、缺乏解读等弊病，但从力争3年到不过半年，其间呈现出惊人的加速度，叫人不得不叹服这种强大的驱动力。“徒有形式”的公开，如何转换成“深有内容”的公开，仍然要依靠这种驱动力。
    其二，对于仍具有深厚官本位传统的政府而言，凡能在信息公开中迈开步子的，“进入领导视野”几乎是一个绕不开的关键因素。这很无奈，却很“管用”。据2月4日《南方周末》报道，由工信部主导的“中国政府网站绩效评估”中，四川位列省级网站前列，“便与分管副省长的直接关注密不可分”。同样，云南省委宣传部副部长伍皓在2009年初推动“躲猫猫事件”成立网民调查团的努力，也能够证明领导的眼光与施力是多么重要。当然，信息公开的未来，不可能寄望于个别官员的政治觉悟和良知，在信息公开已明确界定为政府义务的前提下，个别官员的突出推动作用更反衬出“信息公开”作为一项政府职能，并没有明确分解成为相关机构和官员的法定职责和考评依据，于是才有了：政府有义务，官员没责任，公开当然没成效。只有明确的责任划分，才能有明确的考核对象，也会有官员因公开不力被问责的可能。
    其三，《条例》启动的这场自上而下的变革，还需要包括公众、媒体、NGO等体制外自下而上的广泛呼应。反观两年来体制内自上而下的推动力时隐时现，也间接造就了政府信息公开的主动性严重不足，最让人担心的是这种推动模式缺乏能动性甚至说存在惰性而可能出现递减、衰竭的危险，因而，信息公开需要引入另一种永续的力量。既然信息公开的终极目的是为满足公众知情权，那么，与其呼吁和等待，莫如行动起来“挖墙脚”：深圳的“公共预算观察志愿者”，以及各地提起信息公开诉讼，尽管收效甚微，但“堡垒”因此而出现松动，当“怂恿”更多民众关心公权信息，关注自身权利，更有参与热情，“公开之路”才不至于懈怠。

    摘掉“挡箭牌”

    办法有两个：修法与立法
    从根本上看，《政府信息公开条例》作为国务院制定的规章条例，本质上是政府主导的行政系统内的一次自发而为，这里面本身就包含着对“革自己命”的诚意和考验；另一方面，还面临着“欲革自己命而不能”的尴尬和无奈。
    这两年当中有一点矛盾表现得非常突出：《条例》与包括《保密法》、《档案法》等上位法存在一些冲突或者说模糊交叉的地方，尤其界定宽泛的“国家机密”，俨然已成为一些政府部门拒绝公开时屡试不爽的挡箭牌。出路有两个：修法与立法。修改《保密法》等当中不合时宜的内容，廓清保密与公开的法律界限；并适时制定《信息公开法》，上升到国家立法的高度全面推动政府信息公开。还需要指出的是，信息公开的步伐也受制于政治改革的进程。纵然法律修缮与制度进步不可能一蹴而就，但这是一种决心，更是对现实障碍的扫清，我们不可能在这种纠缠不清中达到“胜利的彼岸”。

■结 语
　　　　两年来，政府信息公开硬件和平台的搭建、安装与调试已然基本到位，从中央部委到地方政府，正以各种各样的公开方式和姿势行走在透明政府的T型台上，有的获得了公众的肯定和赞许，有的表现出诸多的“不适应”，有的甚至“丑态百出”。法谚有云：法律必须被信仰，否则它将形同虚设。《条例》实施已经两年了，我们必须要有一个清醒的认识，政府信息公开没有严格的时间表，亦没有明确的路线图，透明、阳光的政府等不来，信息公开注定是一场被动式的变革。用老百姓的话说，就是赶鸭子上架，牛不喝水强按头。我们需要反思和承认——两年来，赶上架的鸭子还不够多，归根结底，驱赶的制度化、持续驱赶的力度和强按的强度还是不够。而说到底，这种驱赶或强按，是一个有关执行力与公信力的大问题，也事关《条例》作为法律的权威与尊严——唯有强势向前，不容半途而废。