作者：丁世国 博士 鼎典投资（北京）管理有限公司 总裁
写于2010年1月下旬,见《国际融资》杂志3月刊
最近中国银监会2010年第一次经济金融形势分析通报会议透露出了一个明确信号，即地方政府融资平台将会受到打击。随之而来的是许多商业银行立即停止了与地方政府融资平台的合作项目协商，甚至正在执行的项目也宣布暂定，等待管理部门的进一步指导意见。一时间，信贷市场气氛紧张，颇有点“山雨欲来风满楼”的意味。
其实这并非管理部门第一次对地方融资平台进行干预，去年十一月份，财政部专门下发《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》，通知明确要求，严禁发生新的财政违规担保向社会公众集资行为。地方进行基础设施建设，必须量力而行。确需举债融资的，必须严格按照现行法律法规及国务院有关规定办理。严禁违反或规避相关法律的规定，为平台公司向社会公众集资等直接或变相提供财政担保。
2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，温家宝总理在讲话中提到，“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”。
那么，究竟是什么原因导致中央政府以及相关的管理部门对地方政府的融资平台如此忌惮，以至于监管部门如此密集地出招，加以严控？
一、地方政府融资平台的历史以及现状
要想搞清楚这个课题，我们需要先来透析一下地方政府融资平台的前世今生。
地方政府融资平台是历史性的产物，也是中国经济模式下的特产，二者是密不可分的。为了保证GDP增长的加速度，除了依靠传统意义上所谓的一二三产业的发展之外，基础设施建设投资是最好的推进器。
客观来看，我国城市化进程日益加速，对城市基础设施的投资需求快速增长，与资金的流通障碍性紧缺形成尖锐矛盾，仅仅依靠地方政府的财力，根本不可能保证城市基础设施建设的进程。
上世纪90年代中期，为了突破资金瓶颈和法律障碍，一些地方政府开始探索性地设立了一系列的专业投融资公司或事业单位承担建设任务，并利用这些单位法人承接银行或信托资金，此后拥有独立财政权的各级政府大多建立了这一类的投融资单位，作为项目业主在政府的支持下完成项目融资、建设乃至经营的全部工作，这就是地方政府融资平台的雏形。
伴随着中国经济的高速发展，地方政府投融资平台逐渐成熟起来，有了自己的定义。一般情况下是指地方政府为了满足基础设施项目融资而组建的地方性投资公司、发展公司、城市建设公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的平台公司。地方政府通过财政拨款以及注入土地等其他固定资产组建一个可以达到融资标准的公司，用来承担地方政府基础建设投资的融资功能。
在融资平台之上，地方政府（一般是地市级以上政府，后来县级政府也加入进来）主要采取以下几种模式进行融资：
1. 银行贷款：直接利用资产抵押担保进行传统意义上的商业贷款；
2. 银信合作：政府提供财政担保，银行和信托公司合作发行信托理财产品，再由信托公司贷款给平台公司；
3. 政信合作：政府提供财政担保，信托公司发行信托产品，贷款给平台公司；
4. 银行理财：政府提供财政担保，银行直接发行集合理财产品，再贷款给平台公司；
5. 发城投债：政府担保，由平台公司发行公司债，募集资金用于城市建设。
综合以上几种融资形式可以看出，政府财政担保是平台公司最后的信用底线。融资平台借助政府的财政担保，可以轻易地从商业银行拿到大量的贷款，投资领域以城市基础设施建设为主，涉及城市水电气热以及通讯网络等建设，包括城市交通、环境治理、土地整理及储备、园区开发等。
受金融危机的影响，2008年中国经济出现了明显下滑。为了应对危机，中央政府出台了一揽子救市计划，其中包括2009年初中国人民银行与中国银监会联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》。该意见提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，这被地方政府视为对地方政府投融资平台的肯定和鼓励。
可以说，正是这一文件把地方政府融资平台推上了“事业发展的巅峰”。在这一文件的推动下，地方政府融资平台的债务“突飞猛进”，据不完全统计，去年三季度以前全国这方面的贷款余额就已经超过了6万亿。
地方融资平台的超速发展，既因为地方经济建设的正常需求，又因为地方官员的政绩诉求；既因为银行对业绩的正常需求，又因为整个产业链上各个攸关方的利益诉求。最后，应对金融危机的四万亿让这组机器几近失控和疯狂。“上帝欲使其死亡，必先使其疯狂。”这句话同样适用于这里。
但是，事到如今，我们必须冷静、客观、公正地对待这一问题。
二、地方政府融资平台的贡献及缺陷
地方政府融资平台的发展以及相关的投融资活动应该被认为是一系列的金融创新，其巨大贡献值得肯定。
地方政府融资平台在中国经济发展史上具有历史意义。在加快城市基础性设施建设和产业升级、改善居民生活环境等方面，发挥了重要的筹资作用。全球金融危机爆发以后，地方政府融资平台在“保增长、调结构、促改革、惠民生”的一揽子经济刺激政策中也发挥了十分重要的作用。地方投融资平台通过大规模融资推动地方基础设施建设，迅速启动内需，扭转经济下滑趋势，其积极作用值得充分肯定。
从功能上来看，地方政府融资平台的存在不仅解决了地方政府因不能直接负债而缺乏建设和发展资金的问题，使资金与基础设施项目成功实现对接，也使基础设施建设项目运作更加专业。
为了获得更多的建设资金，平台公司较多地运用了金融杠杆，充分提高了资本的使用效率，这是一种金融创新。正是这种创新加快了基础设施建设的速度，推进了地方经济的发展速度，为中国经济的发展做出了巨大贡献。
但是，从另外一个角度看，由于与生俱来的体制缺陷，地方融资平台的疯狂举债已经给地方经济甚至全国经济带来了巨大隐患。平台公司借贷有其普遍特点：
1. 多头举债，利用多个平台，从多家银行借贷；
2. 借贷过程操作不透明，银行无法真正了解其资产情况；
3. 借贷过程对融资成本的控制不够，导致部分资金成本较高；
4. 风险意识较差，存在能贷多少贷多少的思想；
5. 政府对于融资平台实行多头管理，加上专业的金融人才较少，造成投资管理比较混乱，资金使用效率比较低，带来了很多潜在风险。
正因为地方政府以及政府融资平台这种不计后果的借贷方式，导致了很多地方财政存在着巨大的隐性负担和风险，不仅还贷压力大，债务管理也面临着空前压力，极易出现入不敷出的局面。对于债权金融机构来说，这意味着埋下了定时炸弹，不仅如此，对中国的整个金融系统而言也是很大的系统风险所在。
三、解决之道
目前，全球经济并没有表现出强劲的复苏态势，欧美的就业形势依然没有改观，经济增长乏力，中国经济虽然已经率先复苏，但仍面临着巨大的不确定性。正确对待地方政府融资平台的问题在当下显得非常重要，这是可以直接影响到国家经济发展大局的事情。如果贸然出手，解决不够妥善，则容易打击刚刚复苏的中国经济。具体来说，笔者认为以下四点尤为重要。
（一）体制改革
这一问题，对于中央政府和金融管理部门来说，必须要有决心改革金融体制和政绩考核体制。
首要重视金融体制改革。
明明知道政府出具的“承诺函”、“安慰函”以及人大出具的“还款决议” 不具备法律效应，各家银行却依然可以根据这些东西争相给与融资；明明很多政府都已经寅吃卯粮，一大堆赤字了，也依然可以拿到贷款，看起来多么像掩耳盗铃。
因为银行相信政府不会破产，早晚要还的。仅仅凭政府不会破产就可以拿到动辄数十亿的贷款，看起来荒诞不经，实则是金融体制使然。旧体制一日不废除，则问题断不可能解决。
金融体制改革要敢于加快脚步，借鉴西方国家先进的金融经验，不能因为他们摔了一跤就嘲笑其无能。金融危机不能证明我们的金融体系健康，更不能证明我们的金融体制不需要改革，我们必须承认，我们的金融体制是落后的，改革依然是急迫的。我们必须承认，这次金融危机，我们倾尽了全国之力，付出了惨痛的代价，掩盖了很多问题和矛盾，改革之痛是必须要经历的。
其次是要改变政府的政绩考核体制
如果说银行发放贷款体现了金融体制之痛，那么政府拼命举债更是政绩考核体制之病。
一直以来，举债发展经济，保证GDP增速是地方官员的首要任务，因为现行体制下衡量其政绩的最重要指标就是GDP增速。如果我们能够改革现行的政绩考核体制，不唯GDP是从，降低GDP指标在考核体系中的权重，在考核经济指标的时候多考虑增长成本以及环保等各种经济因素，则拼命举债的动力自然会减弱。只有从体制上“轻视”GDP，官员们才会多考虑GDP以外的东西。
银行需要克服自身的毛病，应该摒弃重官主义，重返市场主义。中国的银行普遍隐藏着巨大风险，两大主要贷款，风险都是最大的，一块是房地产贷款、一块是政府融资平台的贷款。根源就在于银行“嫌贫爱富的阶级本性”，重资产不重效益，重出身不重成长。一方面地产泡沫很大，政府贷款很多，却依然青睐有余，另一方面中小企业嗷嗷待哺却无人问津。从银行内部业绩考核的角度来看，地方政府融资平台的融资对银行是一种无法抵御的诱惑，银行就像瘾君子一样，难以自拔。银行必须调整其现有的贷款结构和贷款模式，改变其传统的风险评估体系和业绩考核体系，才有抵御诱惑的可能。
（二）保控结合
解决地方融资平台的问题并不是要“拆台”，而是要让其更加规范、科学地运行，成为地方经济发展的助力器，而不会成为定时炸弹。如果现在中央政府出台政策一刀切下去，全部停止，只会出现大批的烂尾项目和多角债，形成真正的定时炸弹，势必导致地方经济增长出现大幅波动，甚至会影响到全国宏观经济运行。
有保有控，可以根据地方经济发展的不同情况以及地方财政的不同情况，配合各地产业结构调整的需求，出台不同控制力度的政策，确保最小限度地影响地方的经济增长。当然，这可能会增加政策制定者的难度，不过这才是正真地遵守经济规律。时变则事宜，中国现代化经济史上“一刀切”的经济政策导致的恶果提醒我们，经济政策必须因时、因地制宜，因势利导。公共政策细分化的时代已经来临。
（三）融资渠道多元化
根据统计来看，地方基础设施建设资金大部分来自于政府财政以及银行贷款，其他渠道对此领域的投资微乎其微。如果其他形式的资本进入这一领域，应该可以缓解地方财政的压力。所以引导其他形式的资本进入，形成多元化的融资渠道也可以成为问题的解决之道。
地方政府融资渠道多元化的说法经常被人提及，包括发行地方债，发行基础设施产业基金，引入社保基金、保险资本等等。选项其实很多，但是操作起来相对于银行贷款可能要复杂很多，其中很多东西需要探索。现在，从银行轻松拿钱的时代就要过去了，管理层和地方政府融资平台都需要认真的思考这些途径，勇于做出突破，才可以开辟新的融资渠道，以下两条路径或许值得探索。
首先，地方债是个好东西，具有良好的流动性，可以增加政府财政的透明度，而且可以降低融资成本。但是长期以来，我们的地方债一直没有太大进展，就算是去年的2000亿所谓的地方债也是中央代理发行。问题的根源在于现行的分税制，地方政府不是独立行使财产权的主体。《预算法》第二十八条规定：“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”已经从法律上剥夺了地方政府发债的自主权。发行的问题需要中央在法律层面和政策层面做出突破，突破现有的政治体制，给地方政府相应的空间，去拓展更多的融资渠道，同时加强对地方财政的监管，避免地方债的泛滥。
其次，重视人民资本，这里指的是普通居民手中的存款。中国的居民存款余额已经超过二十五万亿，储蓄率之高常令西方人不解。可惜的是这么多的资金没有出口，缺乏合适的投资渠道和有效引导。中国股市就像中国足球，也是一个烂泥潭，普通百姓投资股市总是赔多赚少，更不要奢望分享上市公司的增长收益。其他的非固定资产类金融产品市场上也很少，信托及银行理财产品不仅少而且门槛较高。除了房地产市场，实在没什么东西可以投资，所以中国出现地产泡沫实属正常，符合资本的洼地效应。
对于中国的老百姓来说，这二十五万亿的居民存款是养老金，需要追求最稳定的收益，所以存款尽管利率低，通胀高，也不敢随便乱动。基础设施项目收益一般比较稳定，如果政府鼓励金融机构多搞些金融创新，针对部分优质项目开发一些适用于普通居民投资的金融产品，既可以为居民存款提供低风险、多元化的投资渠道，又可以有效解决地方政府的资金短缺问题，何乐而不为呢？
（四）市场之道
直接融资在基础设施建设领域也是没有什么突破，原因就在于政府一直不愿意放弃对于地方基础设施建设的全面主导地位。曾经出现过的BOT项目，纷纷被地方政府强行回购，变成了BT项目。项目回到政府手里了，财政资金自然就紧张了，有时还搭上了政府违约的坏名声，鱼和熊掌的确不可兼得。
民营资本或外资没有进入路径，也没有退出渠道，积极性自然无从谈起。政府应该学会放手，真正鼓励国退民进，鼓励非国有企业至少是民营企业进入某些基础设施建设领域，包括水电煤气甚至通讯管道等。
政府可以在市场的基础上，对基础设施项目进行分类管理，大致分为两类：一类是可赢利性；另一类是纯粹公益类。前者可以全部推向市场，引入市场竞争机制，吸引社会资本作为融资主体参与进来；后者全部依赖公共财政，可以通过财政担保，由融资平台作为融资主题建设。这样才可以用市场之手段解决问题，缓解政府融资平台的压力。
关于地方政府融资平台的解决方案应该是一揽子综合性方案，不过最终的解决之道在于尊重市场，尊重经济规律，尊重科学发展规律。我们对经济的管理太多，超出了管理者和市场本身的承受能力。