“驻京办”之辩
[按]去年1月，山东省的潍坊市政府撤销了包括驻京办在内的11个驻外办事机构，去年12月国家开始整顿管理驻京机构加上之前国家审计署对各地驻京办资金问题的曝光，使驻京办再次成为新闻媒体关注的焦点。一方面，对地方政府来说，北京是国家的首都，地方政府进京相对频繁在所难免。驻京办不仅信息灵通，环境熟悉，而且作为地方政府的派出机构，与京城的诸多部门都有一定的关系联络，有助于提高进京办事效率。此外，驻京办还能提供一定的后勤保障，这也为地方政府进京提供了一定便利。但另一方面，驻京办也存在一些问题：牵扯到驻京办的腐败案件屡有发生，驻京办受到了社会舆论越来越多的病诟，改革驻京办的声音也逐渐提高。历史地看，驻京办明清时期就有。新中国成立后，各地方人民政府也陆续在北京成立了办事机构。60年来，随着我国政治经济的发展，驻京办的性质与作用也在发生变迁。在市场经济蓬勃发展与改革逐步深化的今天，面对我国经济社会的全面转型，驻京办的存废及如何存废也逐渐进入各级政府的决策视野。
“驻京办”现状、分类与职能
建国后的驻京办距今已有60年的历史。最早在首都设立办事处的是内蒙古，该办事处设立于1949年3月，当初被称为“内蒙古自治政府驻北平办事处”。从那时起，各地陆续开始在北京设立办事处。截至2007年，除了52家副省级(包括建设兵团)以上机构在京设立办事处外，还有520个地级市、大型农场和国有大型企业及数千个县(包括县级市、行政区、开发区)在京设立办事处。除了上述这些机构外，还有许多形形色色的机构也起到了政府驻京办事处的作用。除了52家副省级以上政府在京办事处归国务院机关事务管理局管理外，其他的办事处、联络处都归北京市有关部门管理。谁想设办事处，向北京市发改委递个申请，租个办公室就可以了，有的甚至不注册，租个房子就成，相当于“黑户”办事处。北京市发改委也不收其他费用，只是每年审一次机构代码证书。这样一来，在北京究竟有多少具有驻京办性质的机构(不包括一般国企及民营和外资企业)，也难以有一个精确的统计。
根据派出主体的不同，目前驻京办事处大致可以分成以下几类：
1.政府办事处。政府办事处是各地驻京办事处采用较多的机构形式。目前各地方政府，特别是副省级以上政府的驻京办大都采用这种机构形式。这种驻京办一般都是政府机关性质，具有相应的行政级别、领导指数和人员编制。其基本开支由其所代表省区财政承担。
2.职能部门办事处。除各级地方政府在北京设立办事处外，目前省级政府的厅局机关驻京办也越来越多。特别是省发改委、建设厅等权力部门纷纷在北京设立办事处，直接与相关部委沟通。同样，这类驻京办一般也是政府机关性质，具有相应的行政级别、领导指数和人员编制，其基本开支由其所代表省区职能部门承担。
3.大型国企业办事处。以企业办事处作为驻京办形式的多为一些影响一方的大型全能国营企业、农场或建设兵团。这些企业所在城市有许多就是因这些企业的存在而兴起，企业与地方管理属于“一国两制”，企业本身有独立的公、检、法、司乃至全套的社会事业，其办事处当然也是机关性质，享受行政级别。
4.市县区办事处。市县区办事处数量最多，大约占了全部地方政府驻京办的90%左右。这类办事处通常规模较小，人员不多，其中一些也没有在北京市发改委注册，属于“黑户”办事处；还有的没有以政府办事处名义出现，而是冠以其他名义。目前在北京形形色色具有办事处功能的变相驻京办大多是市县区政府所设。
各地驻京办职能因地区差异而有所不同，但总起看来，大致有以下相同或近似的八项：(1)按照派出地党委、政府的要求,做好与中央国家机关和驻地及临近省区的政务联系、经济联系和友好往来等工作；(2)收集、整理和传递重要的政务、经济信息,为派出地党委和政府决策提供具有较高参考价值的信息,为部门和企业提供信息咨询服务；(3)协助派出地各部门和各地州市拓宽人才、技术、劳务、资金等渠道,为招商引资、经济技术协作提供服务；(4)接受有关部门的委托,在驻在地及临近省、区、市开展有关业务工作,做好有关联络、协调工作；(5)协助派出地有关部门和地州市做好其在驻在地及临近地单位和人员的管理工作；(6)负责公务接待工作；(7)负责对办事处及所属单位的财产进行监督管理,保证国有资产保值增值；(8)协助维护北京的稳定。
“驻京办”的发展变迁
驻京办最早可追溯到汉代，驻京办简称“邸”，隋唐时期发展为“进奏院”，明清时期是北京的会馆，而会馆的兴起则与科举制度和商业发展密切相关，清朝末期虽然废除了科举制度，但作为政治、经济、文化中心的北京，仍有大批各地官吏及其家属、在京商人和学生等借会馆以居住、集会，这些在京人员利用会馆联络乡谊、沟通信息、互帮互助、济贫救急、寄钱存物，从而使会馆发展成为具有“同乡会”性质的机构。同时，随着商业流通的繁荣，在京商人为了维护自身利益，或协调工商业务，或联络感情，以应付同行竞争，需要经常集会、议事、宴请，于是就有了工商会馆之设。由此可见，早期的办事处多属于民间性质的社会团体。
新中国成立后，为了加强与中央和国家机关的联系，各省区政府相继向北京派驻了大批常驻人员，设立了驻京办事处。显然，建国后的的驻京办系官方性质。再细划分，这些官方性质的办事处又有几个明显的发展阶段，每个阶段均有各自的特点。
1.上世纪60年代前驻京办的临时性作用。新中国成立之初，情况很不稳定，中央与各省之间需要形成一种密切的联络机制，商讨稳定国家局势、建设立项、审批计划与调拨物资的事宜，而当时的交通和通讯都不发达，为了保持与中央的随时联络，需要一个派驻北京的办事机构，负责文件传送，沟通上下。显然，这一时期的驻京办具有临时性，是非常时期的行政措施。随着新我国局势的稳定以及后来“文化大革命”的爆发，中央于1966年-1967年撤销了全部驻京办。
2.改革初期到1994年驻京办的双重身份特色。1978年改革开放以后，国务院恢复了各省市自治区办事处，并增设了计划单列市、大型国营工矿企业、建设兵团办事处及地市县联络处。20世纪80年代以后，伴随数量的迅速增长，驻京办渐渐进入了繁荣期。在“以计划经济为主，市场调节为辅”和后来“有计划的社会主义市场经济”体制下，各种资源均由中央计划配置，为获得这些资源，各地驻京办需要做大量的调查、联络、协调、公关工作，这一期间的驻京办不仅工作最为繁忙，工作内容也最为宽泛，且既有行政事务，也有经济业务，既有信息搜集，也有接待服务，既要行使政府派出机构职能，又要管理公司，故而既像行政门，又像企业。由于计划与市场并行，在资源稀缺与物资短缺的情况下，这段时期各地驻京办主要是利用价格的“双轨制”为各地经济发展提供便利，一些能量较大的驻京办也因能从中央各部委办弄到计划内指标而受到各方面的“追捧”，在“双轨”制下如鱼得水，处于历史上最“红火”的时期。
3.市场条件下驻京办作用、地位的迥异。从1994年起，我国政治经济出现了两个重大转变。一是确定了社会主义市场经济制度；二是实行了分税制改革。确定市场经济制度意味着意味着“双轨”时期的特定体制空间逐渐失去，但分税制改革在扩大了地方事权的同时却相应缩小了地方财权，在“此消彼长”中，驻京办的地位与作用也在发生分化。实力较强的省份，其驻京办会得到加强；对于实力较弱的省区，其驻京办则出现了地位边缘化。特别是在1998年机构改革浪潮下，一些驻京办人员被减少，经费被削减，但工作任务却有增无减。为维持运转，大部分驻京办都将其接待设施和工具对外经营，以弥补经费的不足。而且，随着市场化后进京办事的人和部门越来越多，驻京办有限的资源已难以应付，只能集中力量为领导和主要政府部门服务提供保障。在这种情况下，一些直接与经济有关的地方职能部门便另起炉灶，自行在京设立办事处，直接与中央各部委联络。随着市场经济条件下的利益格局多元化，后来许多市、县、区也成立驻京办，为各自经济社会发展提供支持。
“驻京办”的积极作用
驻京办有许多职责，每一项都有特定的含义，其中一些职能在一定时期都发挥了很重要的作用，有些作用直到今天还在发挥。
1.争取了中央更多的支持，促进了地方经济发展。改革开放后，经济建设成为各级党委和政府的中心工作。但在当时的计划经济体制下，为了发展地方经济，各地方政府需要围绕物资、政策、项目、资金等关键环节与中央各部委保持密切的联系，做大量的协调，及早得到中央的大力支持，把各项工作向前推进。作为具体落实这项工作的“桥梁”与“纽带”，驻京办需要为实现这一目标而做大量的先期信息搜集和基础性铺垫，并需要对具体项目做跟踪协调，信息反馈及攻关保障工作。其实，不只是当时，即使在当前和今后一个时期，作为发展型政府，确保经济增长仍然是第一要务，所以驻京办的经济联系工作就显得十分重要。而且，我国人口众多、资源较少的国情也使基本生存问题变得十分紧要，这是各级党委政府必须面对的最大现实。此外，改革的许多成本需要通过经济增长来“买单”，关注民生、维护社会稳定也必须以经济增长做基础，所以各地方政府都把加强与中央和邻近省区的经济联络作为驻京办的工作重点。在这方面，许多驻京办做了大量富有实效的工作，为地方经济发展发挥了积极作用。
2.协助了招商引资。在改革开放初期，地方政府相对比较闭塞，交通、通讯、社会中介服务也远不如今天这样发达。作为派出地在北京的窗口，各地驻京办充分利用了北京信息快捷，机遇较多的优势，与全国各驻地机构及外国商社保持经常、广泛地联系,为派出地引进资金、项目牵线搭桥，为招商引资、经济技术协作提供力所能及的服务帮助。比如地方举行大型庆典活动，驻京办都会协助邀请国内外各界名流出席参加，从而为地方搞活经济提升人气。从上世纪90年代初到新世纪初，地方许多重要招商引资项目的完成都与驻京办有关。
3.发挥了信息反馈作用。各地驻京办充分利用了长期专门与中央各部门打交道的便利，随时能观察、了解、掌握到中央最新的重要政务、经济信息。驻京办将这些信息及时收集、整理并反馈,使各地党委和政府能及时掌握情况动态，这对各地方党委政府有针对性地争取中央在各方面的支持，很有帮助，一定意义上起到了辅助决策的“参谋”与“助手”作用。
4.维护了北京的安定团结。作为改革发展的前提，维护首都稳定是驻京办的又一项重要工作。在这方面，驻京办一方面通过掌握派出地驻京单位、企业经营者、务工人员和在京读书学生等人员的详细信息，做好对他们的管理；另一方面协助北京有关部门对派出地非正常途径进京上访人员做了大量解释、劝阻、劝返、安顿、安抚和联络工作。本来，这些工作都是北京当地有关部门的职责，但北京却把其中一大部分都推给了给了地方政府和驻京办，实行“谁的孩子谁领走”机制，于是各地驻京办自然也就成了各地驻京的维稳办事处。特别是在北京举办“两会”、奥运会、国庆阅兵等重大活动时，驻京办的维稳工作就更加繁忙，任务更加繁重。此外，在特殊时期，各地方政府还要在驻京办以外再向北京增派维稳力量，协助做好首都的治安和安全保卫工作，而这些增派力量在北京的工作和后勤保障也需要驻京办协助安排。
5.宣传了地方形象，提高了地方知名度。我国地域广阔，县市区很多。在改革开放前的封闭环境下，国内外的联系都很少，有些地方不仅外国人不知道，就连本国人都知之甚少，更不要说彼此间的经济文化合作往来。在这一点上，驻京办相当于一个地区的窗口，起到了宣传、推介地方特色的重要作用。特别是许多驻京办有意识地单独或配合举办各类宣传活动，通过多种方式向海内外宣传了本地的优势，从而促进了本地的对外开放和招商引资，这同样为当地的经济社会发展做出了贡献。
6.为地方政府在京公务提供了后勤保障。公务接待就是为派出地党委和政府赴京办事提供一系列后勤保障服务。比如安排与中央部委有关领导的拜会日程，为此而与有关部门和有关人员衔接、沟通、协调，确定商谈接洽的主题内容，准备相应的信息资料等。这些繁琐细致的基础性工作为提高进京办事效率奠定了坚实基础。同时，驻京办还要安排举办宴请招待会之类的公关活动，邀请各方人士出席参加。此外，在短缺经济年代，外地来京办事人员住宿、交通、通讯都有困难，驻京办在这方面也确实起到了排忧解难的作用。
“驻京办”的负面影响
作为地方政府的“公关部门”，驻京办本身存在不少问题。特别是在“双轨制”和“转轨”时期，其负面影响就更大，其中最突出的就是驻京办的“公关”一定程度上助长了腐败之风，对树立党和政府的良好形象起到了一些负面影响。具体来说表现为以下四点：
1.腐蚀了中央部委和国家机构的一些干部和工作人员。作为一种公开的秘密，各地驻京办在某种意义上就是拉关系，认识人，讨方便，办成事。说到底就是为地方争取资金、项目、或政策“架桥铺路”。但要形成关系网，就必须先形成“利益共同体”，否则这种关系网就会因缺乏物质基础而难以为继。即便有了投入并形成关系网，还需要形成维护这一关系的“长效机制”，以便联络“感情”，巩固关系。作为驻京办，处理这些经常性事务具有一定优势，至少在信息方面能够指点“迷津”，提高“办事效率”。对于地方来说，这样做实现了自身利益的最大化，但对中央来说，这样做的后果是腐蚀了国家干部，损害了党和政府形象，也败坏了社会风气。
2.助长了少数地方官员的特权之风。对于少数地方官员来说，驻京办在一定程度上也成了他们谋取个人利益的工具。在驻京办的协助下，少数地方官员在北京办事游刃有余，投机钻营也更加频繁。如果说与公驻京办是协助了“跑部钱进”，与私方则便了少数地方官员进京“跑官要官”。此外，几乎所有驻京办都有宾馆酒店与豪华车辆，与北京的各个方面也都非常熟悉。少数官员到京城后的活动大多由驻京办安排，甚至领导的亲属、朋友与各方面关系也都在安排之列。就这一点看，一些驻京办在某种意义上成了少数地方领导在京城的“迎宾馆”与“秘书处”。
3.行政成本高昂，监管失控，易产生“资金黑洞”。由于驻京办服务对象基本是领导，又身在外地，预算约束作用有限，监管也很难到位。特别是在领导经常换人的机制下，许多经费支出和积欠债务没有人能说得清楚，更没有人能对此负责，审计部门也无可奈何。驻京办用人权在地方手上，国务院机关事务管理局不过是一个宏观指导机构，对“驻京办”的日常工作无权干涉。派出地有关部门因鞭长莫及也管不了，上级领导也由于“圈里人”效应而很少管。结果驻京办成了“在京没人管，上级也不管，派出地鞭长莫及管不了”的“三不管”机构，这种监管上的“真空”与失控，导致驻京办行政成本高昂，很容易形成“资金黑洞”。近年来，与驻京办有关的腐败大案较多，究其根源，大都源于监管失控。
4.易形成转变职能的“盲区”。目前各级政府都在实施适应市场经济的职能转变，广泛推行“党政分开”、“政事分开”“政企分开”，逐步厘清政府与市场的边界，然而一些驻京办至今还是“政企不分”“政事不分”“企事不分”的“三合一”，办事处既有行政职能，又经营企业，办事处负责人既是主任，又是经理，在政府名义下亦官亦商，经营获利时以企业自居，出了事却要政府兜底，侵蚀了国有资产，扰乱了市场经济秩序，成为转变政府职能的“盲区”。
“驻京办”问题的体制性根源
规模庞大的驻京办是我国政治体制上的一个突出现象。驻京办的一些行为加剧了腐败，但从逻辑上讲，驻京办存在的本身不是腐败的根源。既然驻京办本身不是问题的根源，那问题的根源只能从现行体制关系中去找。各地驻京办云集北京，简单地说，就是现行体制设计使中央控制了较多的资源，而各地设立驻京办就是为了分到更多的资源。可以说，不仅是驻京办一些问题的存在，就是驻京办本身的大量存在都与现行体制有关。
1.政府过多干预经济所造成的“经济人”效应。今天，发展经济依然是各地各级党委政府的第一要务，政府工作计划是这样部署，各种考核也是这样设计。实际上，政府本身也有利己倾向，而当政府过多涉足经济领域，特别是涉足竞争领域后，这种倾向就更为明显，其行为也就会远离公平而更趋向于个体利益最大化，驻京办就是这一利益诉求的载体。
2.集权与分权的矛盾。1994年我国实行分税制之后，大量财权集中于中央，而地方则分到了大量事权(即所谓“财权上移，事权下移”)，造成严重的事权与财权不对称，中央财政从1994年开始实施过渡期转移支付办法。但由于我国财政预算制度比较粗略，转移支付制度不规范，中央财政在转移支付资金的管理和审批上具有很大的弹性空间，各地方政府只能通过与中央各部委拉关系的方式获得中央财力、物力、政策与项目的支持。地方政府为寻求更多的资金而设立驻京联络机构，在这一过程中，驻京办发挥了一种“桥梁”、“媒介”作用。
3.“王爷经济”的存在。现在，每个部门都有预算，每个预算都有专项，每个项目都有资金与优惠政策跟着。伴随财政职能的被肢解，一些部门都参与分配财政资金，一个部门独霸一个领域。正是由于中央部门很多，权力、资金分散在许多部门，彼此之间相互制衡，为了能办成一件事，需要耗费大量时间、精力和财力，做大量的协调工作，而驻京办能协助当地政府少走“弯路”，这是驻京办长期存在的另一个重要因素。二是改革中的“有为”效应。在机构改革大潮中，一些不适应市场经济要求的中央部委都有被取消合并的可能。在这种情况下，哪个部委都期望通过“有为”来证明自己存在甚至扩张的必要。为此，这些部委一方面通过出台政策上项目而赢得政绩，获得法定增长，保住既得利益，取得存在的主动；另一方面，又通过实行“垂管”大量收紧权力，表明自身的重要性。这些举措大大强化了其权力，也导致地方政府频繁进京讨要利益。
4.依法行政留有很大的弹性空间。如果能做到依法办事，不留余地，驻京办的“游说攻关”也不会起到什么作用。然而一些法律上的滞后也使某些模凌两可的事情可以通融，这就为地方政府“公关”提供了“空间”。而且，在目前我国采用部门立法的模式下，一些部门从利己角度出发，故意使法律缺乏操作性，再出台实施细则，利用细则留下寻租空间，从而使地方有求于自己，而地方为了能高效率，便在京设立办事处，以便长期及时地钻法律与政策的空子。另外，对资源配置权力过于集中的有关部委来说，有些项目资金在条件相当的情况下，给谁都可以。在这种激励下，各地自然愿意设立驻京办，从而抢占资源分配中的“有利地形”，并通过一些“灰色”甚至“黑色”途径，以违法违纪方式获得资源。
5.财政预算的软约束。各地方政府之所以热衷于“跑部钱进”，是因为这些钱实际上都是财政资金，而财政资金大部分是无偿给付。既然地方政府对需要还本付息的银行贷款都可以接受，更何况是财政资金。即便是国债或地方债，地方政府也乐于争取。究其原因，就是目前存在的财政预算软约束所致。这种软约束的表现之一就是地方政府可以变相举债而不受追究，最后都推给中央财政，而《预算法》也没有对违反预算制度的领导和当事人追究法律责任的规定。现实中对逾期不还的债务也只能从给举债地区的转移支付和税收返还中抵扣，没有更有效的办法。
6.利益群体的多元化。在计划经济的“大一统”体制格局下，各地方没有明显的利益相争。但伴随市场经济的确立与分税制的实行，特别是放权让利之后，地方政府有了处置属地许多资源、财产和剩余的权力，从而可以实现自身的利益。在利益的驱动下，各地方政府争先恐后地“跑部钱进”，并为此而设立驻京办，也就不足为奇了。
“驻京办”转型中的困惑
1.性质界定的困惑。目前驻京办的性质界定已变得模糊不清。说驻京办是机关性质，它又大量参与企业经营甚至资本运作；说驻京办是企业，它又起着地方政府赴京办事的先导、联络、协调与跟踪作用。这种亦官亦商的性质不单在我国，而且在一部分发展中国家中都不同程度地存在。比如当年巴勒斯坦驻国外办事处还经营免税商店。在改革日益深化的今天，驻京办这种官商不分、政企一家的性质矛盾使其显得非常另类。如果实行政企分开，则驻京办接待服务、招待应酬、交际攻关就成了问题。毕竟，常驻北京得有一块属于自己的“领地”。而且，在目前财政预算管理越来越严，一些驻京办经费紧张的情况下，通过驻京办企业对外营业，甚至通过资本运营来创收，也能多少缓解一下经费紧张的尴尬局面。但如果继续政企合一，参与经营行为，则于机构改革、职能转变又说不过去，也是进退两难。
2.职能定位的困惑。就一般意义来说，驻京办是地方政府的派出机构，而不是一级派出机关。也就是说，按照行政法，驻京办既没有独立职权，更不能独立行使职权。然而现实中的驻京办却像一级政府，而且是涉足边际模糊不清的“无限”政府，这同样有悖于市场经济“小政府、大社会”的价值取向。然而，造成这种局面的也不全是驻京办的过错。一方面，受计划经济思维惯性影响和发展模式所限定，我国各级政府管的范围很大，至今还不是有限政府，所以其派出机构在某种程度上也起着一级政府的作用。另一方面，中央一些部委和北京有关部门的“不时之需”也需要驻京办系统完整，具备全能作用。
3.派与不派的困惑。设立驻京办成本很大。有分析指出，一个驻京办一年的最小开支也不会少于100万元。一些级别高一些、规模大一些的驻京办的开支就更为可观。对于一些县区来说，这样的开支不是一笔小数目。特别是在目前许多县乡等基层财政十分困难的情况下，维持驻京办开支十分吃力。特别是在行政级别不对称的情况下，县(市)区越过省政府或省有关部门而直接与中央有关部门接洽，其难度可想而知。事实上，不要说是县委书记或县长，就是省长到中央各部委办事也不是件轻松的事。从这一角度看，县区政府似乎没有必要设立驻京办。但在目前的体制、法制环境下，从中央到地方的转移支付都不规范，也不科学。许多资金审批拨付既不透明，也不严密。在这样的逆向激励下，各地方政府都抱有侥幸心理，都认为只要能设法拉上关系，就没有办不成的事，于是都在京设立办事处。
4.政绩评价的困惑。驻京办的主要工作就是疏通、协调中央部委，为争取资金、项目、政策铺路搭桥。可以说，向有关领导以及上级主管部门进行“公关”是各“驻京办”的首要任务，与领导沟通感情也成为“驻京办”研究的第一门学问。这些终日穿梭于国家各部委机关及北京市有关单位之间的驻京机构负责人，为派出地的经济发展做了很多工作。对于他们来说，“只有想不到的，没有做不到的”永远是其工作的“座右铭”。然而，他们的许多工作很难写到工作总结和述职报告中，因为一旦写进去就意味着前功尽弃，而且可能连以后的路也堵死了。许多官场上的潜规则大家都心知肚明，但也只能意会，不可言传。一方面，驻京办数量在增加，但另一方面，寻租空间逐渐减少，驻京办攻关的难度在不断加大，其政绩作用需要人们去客观评价。
发达国家和地区政府驻外机构管理
作为一级政府的派出机构，包括发达国家在内的国外也有政府驻外办事机构。比如欧盟就有好多类似的服务机构，日本的地方政府在东京也有办事机构。相比之下，这些驻外机构在管理上有这样一些特点。
1.经费开支控制严格。在日本，政府驻外机构的一个小型公务宴请也必须在预算中列出并得到批准，否则只能由宴请者自掏腰包。在这方面，发达国家议会在财政预算审批环节至高无上的权力起到了关键作用。而且，议会对政府财政预算审批的讨论、辩论过程是公开的，这样的制度设计能够杜绝许多问题的发生。而且，在多方面强大的监督下，一旦出现问题也比较容易纠正。
2.驻外机构职责法定化。驻京办之所以问题很多，其职责界定随意模糊也是一个重要因素。在这方面，香港和澳门地区驻京办都有明确的工作守则，权利和义务十分透明。而且，这种工作手册一旦制定既具有法律效力，违反守则就是触犯法律，其震慑作用在一定程度上能杜绝腐败。
3.联合自律机制。在英国，地方政府之间有一个联合会，这个组织完全是靠地方政府的资源组织起来，他们成立的目的就是联合起来保护地方政府的利益，就像行业协会。在日本也有这种机构。地方联合起来成立这样一个机构，不是要跟中央对着干，而是跟中央合作，保护地方利益，促进地方经济发展。联合会成员之间相互监督，共同自律，杜绝彼此间出现通过非法途径获取国家资源的现象发生。
4.精干原则。发达国家驻外机构规模一般都很小，内设部门也很少。像欧盟一些驻外机构不仅没有内设部门，整个机构也只有一两个人，负责各种联络事项。
5.社会化原则。发达国家很善于利用一些社会团体或中介机构来代理行使一些政府职能。比如，在一些偏远地区，发达国家就利用商务机构代理政府外交部的签证职能，从而达到精简机构，节省开支的目的。
6.雇员化原则。除关键环节的负责人和执行人外，发达国家驻外机构广泛雇用当地人员。如美国驻外使领馆中的多数工作人员都是当地雇员。这样做一来可以节省经费开支，二来也可以利用当地人熟悉当地情况的优势更好地开展工作。
7.职能简化原则。不管规模多大，发达国家驻外机构除法定工作外，概不涉足其他领域。驻外机构不仅在后勤保障、公务接待上市场化，而且连财务也委托给当地银行代理，最大限度地简化缩小政府职能。
当然，发达国家上述这些做法实际上都是有关驻外机构的管理，其中一些可以为我国所借鉴，但另外一些由于国情的不同，很难简单套用。要想解决我国驻京办的问题，关键还得从我国的体制改革入手。
“驻京办”改革之争
伴随改革深化，各地驻京办的前景也变得微妙起来。产生于非常时期，繁荣于“双轨”时期的驻京办，在市场经济条件下也面临生存问题。特别是伴随驻京办腐败影响的扩散与“资金黑洞”的曝光，对驻京办的诟病也日益增多。伴随机构改革和地方财政吃紧，驻京办在人员编制与经费预算上也不像从前那样宽松。一些驻京办已经没了昔日门庭若市，车水马龙的繁荣，其地位在逐渐两极分化。尽管如此，目前驻京办总体规模仍十分庞大，其性质、职能与管理也处于某种意义上的模糊、真空、无序状态。有关各地驻京办的情况，中央也已经做过详细调研，但尚未做出明确的决策表态，目前对驻京办的改革还在争鸣阶段。
——取消驻京办。目前有两种观点支持取消驻京办。
1.职能改革无济于事，寿终正寝是唯一出路。这种观点认为，驻京办“跑部”实质上在帮助权力部门或个人“寻租”；各级官员利用手中的权力，通过驻京办避开各种监控、法规、审计，从而寻求并获取额外经济利益。地方政府期望“多获拨款”以加快发展、构造政绩，于是要“带包去跑”，“购买”上级部门手中的“权力资源”。布坎南等公共选择学派曾经就此提出两个观点：一是寻租基本上是通过政治活动进行的；二是限制寻租就要限制政府。“驻京办现象”非常符合以上理论特征；要解决“寻租”问题，必须限制地方政府活动。为此，裁撤驻京办也就成为必然。此外，在目前腐败在部分地区、部分行业领域和部分党员干部中的严重趋势也使各地驻京办处在了社会舆论的风口浪尖上，如果各地政府能下决心果断地撤销其驻京办，对广大人民群众也是一个交待。
2.按照市场经济的要求设计驻京办。这种观点主张基于转变政府职能以适应市场经济的客观要求，一并改革现行驻京办。其基本理念就是“小政府，大社会”，其设想是伴随国家政治体制改革的不断深入，对驻京办进行改制，即把现在官办形式的驻京办转制为类似于商会、联谊会等非政府组织，既可以代理政府从事一些公共服务职能，同时又能解决政府与市场总是混淆在一起的扭曲局面。此外，在当前阶段，首先应加强对驻京办的有效监督。一方面要加强对驻京办资金和资产的监督管理；另一方面，要明确驻京办作为机关的组织性质，尽快做到政企分开，使其回归到公共服务的单一职能上来。
——继续保留驻京办。目前有两种观点支持继续保留驻京办。
1.适应市场经济要求，转变职能，继续发挥作用。这种观点认为，随着市场经济的发展，作为派出地政府派驻北京的办事机构，驻京办所担负的职责将日益增多，作用也越来越突出。只要能正确面对着角色转换、明确职能、找准定位、规范管理，驻京办还是大有可为。具体来讲，一是加强政务信息服务。二是服务经济社会发展。三是提高服务接待水平，强化特色接待服务。四是发挥招商引资的窗口作用。
2.驻京办改革应突出“民本”理念。这种观点虽然赞成保留驻京办的官方性质，但前提是必须清理、整合驻京办的职能作用。在正本清源的基础上适当拓宽民本内涵，回归其本来面目，在信访、社会协调、解决派出地进京人员的困难方面发挥空间更大、含义更广的作用。目前一些驻京办已经把信访、百姓进京看病、进京农民工的培训以及各种协调服务等列为工作内容，并纳入考核范围，有意识地强化为民服务的职能。不少驻京办甚至已经把工作的重心转入信访、为本地百姓在京维权、扶贫济困等领域，有的驻京办还挂上了“群众工作办公室”的牌子，在工作重心上作了一定的倾斜调整。
——驻京办的存废要区别对待。这种观点显然也不排斥驻京办的官方性质，但认为经济、通讯、交通发达及距离较短的省区在现实情况下已无保留驻京办的必要，而一些偏远、落后的民族自治区如能有一个驻京办确实能起到很多招商引资、信息沟通以及来往人员后勤服务的保障作用，有益于维护少数民族区域经济发展与民族团结。
——把驻京办的未来放在体制改革中统筹考虑。这种观点认为，驻京办的产生既然有着深刻的体制背景，其归宿也应放在体制改革中统筹解决，而不是孤立地就事论事。而且，虽然我国没有就驻京办的设立颁布具体的法律法规，但从行政法的角度来看，设立驻京办是合法的。根据我国地方组织法第64条的规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。也就是说，地方政府既可以根据定计划设置办事机构，也可以根据工作需要设立办事机构。这就是说，设立驻京办本身具有中性性质，问题产生的关键主要在于各项制度的安排与管理体制的设计。比如在现行集权体制与分税制度下，地方既没有税收立法权，又缺乏规模、大宗的稳定税源，在处理有增无减的地方事务中力不从心，只好“跑部钱进”；在这一点上，板子都打到驻京办身上也不公平。在中央和地方之间责权利的划分尚不明确与中央各部委在权力运行上还存在机制不合理、监督不到位的情况下，其本身就缺乏对地方和企业“跑部钱进”进行预防、限制和规范的法律、法规。再比如，目前中央各部委为了强化自己的权利与地位，大量实行垂管体制，从而导致地方有事就得跑北京，没事也得通过驻京办“保养”与“北京”的关系，这本身就促成了驻京办的存在。所以，不解决体制问题，即使暂时撤销了驻京办，地方政府也许会以企业驻京办等的名义卷土重来。