本文选自：十一届全国人大三次会议《政府工作报告》辅导读本，人民出版社、言实出版社2010年版。
温家宝总理在十一届全国人大三次会议所作的《政府工作报告》中指出：“我们要以转变职能为核心，深化行政管理体制改革，大力推进服务型政府建设，努力为各类市场主体创造公平的发展环境，为人民群众提供良好的公共服务，维护社会公平正义。”各级政府要认真贯彻中央的部署，全面加强政府自身改革和建设，务求以新的成效取信于民，不断提高人民群众对政府的满意度。
一、一年来政府自身改革和建设取得新进展
2009年是我国经济社会发展形势极为困难的一年，也是我们有效应对风险和挑战、继续保持良好发展态势的一年。为应对国际金融危机，我们进一步加强宏观调控，加大公共投资力度，积极扩大国内消费需求，着力推进经济结构调整，更加注重改善民生。越是在困难和任务繁重的情况下，越要加强政府自身建设。一年来，各级政府认真贯彻落实中央的部署和要求，紧紧围绕保增长、保民生、保稳定这条主线，全面加强政府自身改革和建设，取得了新成效。
一是着力创造良好发展环境。各级政府注重推进政府职能转变，为经济社会发展提供强有力保证。加强督促检查，推动中央重大决策部署的贯彻落实。重点加强对政府投资项目管理实施情况的监督检查，全年没有发现重大违规违纪违法问题。开展对灾后恢复重建资金物资管理使用情况的检查，共接到抗震救灾资金物资监管方面的群众投诉举报8700余件，核查3800余件，处分259人。查处土地违规违法案件约3.7万件、环保违规违法案件约1.0万件。深化行政审批制度改革，继续清理审核国务院部门行政审批事项，共涉及行政审批事项2057项，下一步拟取消和下放202项。各省区市共取消行政审批事项1925项，下放行政审批和其他管理事项2116项。统一规范的公共资源交易市场建设取得新进展，各类行政服务中心功能逐步拓展。结合家电、汽车、农机下乡等工作，进一步整顿规范市场秩序。更加注重改善民生，认真解决损害群众利益的突出问题。推进以政府为主导的网上药品集中采购工作，医疗机构诊疗服务中的乱收费问题明显减少。查处教育乱收费问题涉及金额4.1亿元，查处涉农乱收费、乱罚款、乱集资问题减轻农民负担6.7亿元，查处社保基金、住房公积金、扶贫和救灾救济资金涉及金额44.5亿元。开展成品油价格和税费改革工作，全国已有13个省份全部取消政府还贷二级公路收费。
二是积极稳妥推进政府机构改革。省级政府机构改革完成，全国各地共减少厅局级机构80多个，探索职能有机统一的大部门体制向前迈出了坚实的步伐。市县政府机构改革基本完成。启动新一轮乡镇机构改革，将于2012年基本完成改革任务。2009年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》。改革后的乡镇要在四个方面全面履职：促进经济发展、增加农民收入；强化公共服务、着力改善民生；加强社会管理、维护农村稳定；推进基层民主、促进农村和谐。事业单位分类改革试点稳步进行。
三是深入推进依法行政。继续加强行政立法工作。国务院提请全国人大常委会审议5件法律议案，包括《中华人民共和国石油天然气管道保护法（草案）》等；制定、修订了22件行政法规，包括《中华人民共和国食品安全法实施条例》、《流动人口计划生育工作条例》、《民用机场管理条例》、《公路管理条例》、《航道管理条例》、《水路运输管理条例》、《外国企业或者个人在中国境内设立合伙企业管理办法》、《特种设备安全监察条例》、《全民健身条例》、《保安服务管理条例》、《彩票管理条例》等。加强对制定法规、规章和规范性文件等抽象行政行为的监督。2009年共收到备案登记的地方性法规522件、地方政府规章502件、部门规章167件，并对经审查发现存在问题的44件法规规章作了处理。继续深化行政执法体制改革，不断规范行政执法裁量权。为了做到规范、公正、文明执法，各地方、各部门不断完善行政执法经费保障机制、行政执法协调机制，严格实行行政执法主体资格制度、行政执法人员持证上岗和亮证执法制度。全国有20多个省级政府对行政处罚、行政许可方面的行政裁量权予以细化、量化，为行政机关的行政执法行为提供具体指引规范。全国有25个省级政府建立了行政执法案卷规范和评查制度，加强了对市县行政执法机关及其执法人员履行法定职责情况的评议考核和责任追究。
四是深入推进行政问责制度。2009年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，这一文件对问责情形、方式、对象、程序等问题均作出了规定。严肃追究行政不作为、乱作为和慢作为造成重大损失或恶劣影响的领导干部责任，对7036人实行了问责。其中，监察部直接参加16起特别重大责任事故的调查处理工作，已查结11起。问责的重点领域是安全生产和群体性事件，如对湖北石首事件的问责等。
五是大力压缩行政开支。年初确定的行政经费削减指标基本完成，压缩出国（境）、车辆购置及运行、公务接待三项经费158.1亿元，特别是因公出国（境）团组数、人次数和经费数与近三年平均数相比分别下降了49%、45.5%和37.6%。清理纠正超编制超标准配备小汽车3942辆。严格控制楼堂馆所建设，全年查处违规修建楼堂馆所案件20起。查办违规发放津贴补贴单位798个，涉案金额2.1亿元。在全国范围内深入开展的“小金库”治理工作，取得了重要阶段性成果。发现“小金库”约2.3万个，涉及金额101.6亿元，给予党纪政纪处分298人。全国共取消评比达标表彰项目7万余项，保留1800余项，总撤销率达97.5%。
六是坚决查办违法违纪案件。全国各级纪检监察机关全年共立案约13.5万起，结案约13.3万起；给予党纪政纪处分约13.9万人，其中涉及省部级干部和中管企业主要负责人17人（省部级干部14人，中管企业主要负责人3人），地厅级干部412人，县处级干部4433人。移送司法机关依法处理5366人。中央纪委监察部严肃查处了王益、米凤君、陈少勇、朱志刚、皮黔生、陈绍基、王华元、黄松有、郑少东等大案要案，并移送司法机关依法处理；正在立案检查的还有许宗衡、李堂堂、黄瑶、宋勇、康日新、张春江等。各地各部门也查处了一批在本地本部门有影响的大案要案。查处商业贿赂案件约1.4万起，涉案金额32.9亿元，其中涉及国家公务员的案件2900余件，涉及国家公务员3200余人。党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计工作深入推进。2009年7月中央办公厅、国务院办公厅印发了《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，推动国有企业反腐倡廉建设。这些成效彰显了我们党和政府惩治腐败的坚强决心，增强了人民群众对党和政府的信任。
但应该看到，政府自身改革和建设与人民的期望还有较大差距。主要问题是，政府职能转变不到位，对微观经济干预过多，社会管理和公共服务比较薄弱；一些政府工作人员依法行政意识不强；有的领导干部脱离群众、脱离实际，形式主义、官僚主义严重；一些领域腐败现象易发多发。加强政府自身改革和建设依然任重道远，需要进一步加大工作力度。
二、2010年建设服务型政府的重点措施
2010年我国发展面临的形势复杂困难，政府工作任务十分繁重。加快转变经济发展方式，是当前一项关系经济社会发展全局的紧迫而重大的战略任务。这对推进行政管理体制改革和加强政府自身建设提出了新要求。加快服务型政府建设，有利于用政府“有形之手”去解决市场“无形之手”不能解决的问题，推动我国经济结构的优化调整和保持经济平稳较快增长；有利于更好地协调社会利益关系，维护健康的市场经济秩序，推动科学发展、和谐发展，促进社会公平正义；有利于创新政府管理方式，提高行政效能，不断提高政府的公共管理和服务水平。今年要重点在以下方面采取切实有效措施：
第一，全面正确履行政府职能。职能问题是政府的首要问题，服务型政府必须要“做正确的事” 和“正确地做事”。一要继续深化行政审批制度改革。今年，国务院将再减少和下放一批行政审批事项，重点是弱化政府对微观经济的直接干预，特别是减少中小企业发展方面的审批事项，简化财税、信贷、保险领域的审批手续。推动审批事项实施的规范运转，提高审批效率。加强对行政审批权力行使的监控，建立行政审批电子监控机制，完善行政审批责任追究制度。推进公共资源配置的市场化进程，土地使用权出让、矿产资源开发、政府采购、公共工程建设等要全部采用招标拍卖挂牌的市场方式来进行。二要加强市场监管，维护市场秩序，促进公平竞争。加快推进垄断行业改革，进一步打破市场垄断，推进公平准入。强化市场执法，严厉打击和查处各类破坏国计民生、群众反映强烈的破坏市场经济秩序案件，防止行政不作为和乱作为。加强食品药品质量监管，做好安全生产工作，遏制重特大事故发生。三要加快健全覆盖全民的公共服务体系，全面增强基本公共服务能力。要加快完善公共财政体制，这是服务型政府建设的重要保障。调整财政支出结构，加大对改善民生和发展社会事业的投入，力争在不太长的时间内，使我国教育、医疗卫生、社会保障等公共支出占GDP的比重提高到中等收入国家水平。进一步完善分税制改革，合理划分中央与地方的事权与财权，增强地方政府特别是基层政府提供公共服务的能力。四要要适应我国现阶段社会发展变化的新形势，推进社会管理体制改革和创新，合理调节社会利益关系。加快推进收入分配制度改革，逐步解决社会成员收入差距过大问题，特别要注重保护弱势群体的基本权益，促进公民的权利公平、机会公平和分配公平。认真解决企业改制、征地拆迁、环境保护、劳动争议、涉法涉诉等领域损害群众利益的突出问题，保障人民群众的合法权益。加强和改进信访工作，依法按政策处理各类矛盾，保障人民群众的合法权益。改善流动人口管理和服务。健全重大自然灾害、突发公共安全事件应急处理机制。加强防灾减灾能力建设。加强社会治安综合治理，着力解决突出治安问题，防范和依法严厉打击各类违法犯罪活动，维护国家安全和社会稳定。五要推进以公共服务为主要内容的政府绩效管理体系，使之与落实科学发展观和转变经济发展方式的客观要求相适应。政府绩效评估指标既要能度量经济发展情况，也要能度量社会事业、就业和社会保障、资源利用、环境保护和人文发展等情况。
第二，强化依法行政。服务型政府必然是法治政府，依法治国、依法行政是服务型政府的基本前提和保障。2003年，国务院提出用10年左右的时间基本建成法治政府，现在看来差距依然很大：政府立法方面，存在权力部门化、部门利益化、利益合法化问题，还没有真正实现“开门立法”，法理不能充分反映人民意志，群众反映有许多规定明显不合理但却合法；行政执法方面，多头执法、暴力执法、收费执法、与民争利甚至执法不公、非法执法等问题比较突出；行政监督方面，政府工作透明度不高，行政执行力和公信力不够等。坚持依法行政、建设法治政府，要求各级政府及其公务员都要自觉遵守宪法和法律，严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责，实现行政行为的法定化。当前，重点抓好以下四个方面：一是改进政府立法工作，完善重大行政决策机制。要进一步健全立法机制，扩大公民对立法工作的有序参与，做到倾听民声、集中民智、体现民意。坚持决策的科学化、民主化，使各项政策更加符合实际，经得起实践和历史的检验。要明确重大行政决策范围，完善决策程序，健全合法性审查、集体讨论票决、专家咨询、社会公示和听证、决策责任追究等制度。二是深化行政执法体制改革，切实改进执法工作，做到规范执法、公正执法、文明执法。继续推进相对集中行政处罚权和综合执法改革。加快整合行政执法资源，减少行政执法主体和行政执法层次，提高行政执法效能。规范行政许可、行政检查、行政处罚、行政裁决、行政征收等各类涉及行政相对人切身利益的具体行政行为，严格执法程序和流程，统一执法手段措施。规范行政自由裁量权。三是加强对行政权力运行的制约监督，政府工作要公开透明，让权力在阳光下运行，创造条件让人民批评政府、监督政府。深入推进政务公开，完善各类公开办事制度和行政复议制度。充分发挥新闻舆论的监督作用，切实发挥监察、审计部门的职能作用。四是提高执行力和公信力。各地区、各部门对中央的决策部署要执行有力，绝不允许各自为政。加强对政策执行情况的监督检查，做到令行禁止。要强化行政问责，对失职渎职、不作为和乱作为的，要严肃追究责任。积极稳妥地推进政府绩效管理工作，做到奖优罚劣。
第三，积极稳妥推进事业单位改革。事业单位承担着教育、科技、文化、卫生等领域的公益服务，在促进经济社会发展、改善人民群众生活方面发挥着重要作用。目前，全国共有各类事业单位126万个，分布在教育、科技、文化、卫生等各个领域；职工人数约3100万，退休人员900多万，总数超过4000万人，其中不少是专家、学者等高素质、高层次人才。事业单位改革已经进行了多年，取得了很大进展。但面对新形势新任务，事业单位改革总体上依然滞后，经济社会发展不协调的问题仍然突出，公益服务与人民群众的期待还有较大差距。中央今年拟下发一个文件，推进这项改革。主要是按照政事分开、事企分开和管办分离原则，积极稳妥地对现有事业单位分类进行改革。将主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将其行政职能划归行政机构；将主要从事生产经营活动的，逐步改制为企业；对面向社会提供公益服务的，要强化公益属性，继续保留在事业单位序列，但要改革管理体制、运行机制，探索建立法人治理结构，改革人事制度、收入分配制度、社会保险制度，完善财政支持政策。今后不再设立承担行政职能和主要从事生产经营活动的事业单位。事业单位改革涉及面广、情况复杂，一定要在做好整体规划、充分试点的基础上，积极稳妥地推进，确保通过改革使公益服务得到改善，社会事业得到加强，社会保持基本稳定。
第四，着力建设节约型机关。近些年来，随着经济快速发展和各方面条件的逐步改善，一些党政机关出现了奢侈浪费之风。有的讲排场、比阔气，公款消费大手大脚；有的楼堂馆所建设与当地经济发展和人民群众生活水平反差较大；有的超标超量配备使用公务用车，违规设立“小金库”。各级党政机关是财政资金使用和能源资源消耗大户，坚持勤俭行政，带头厉行节约，不断降低行政成本，可以把有限的资金和资源用在发展经济、改善民生上，也可以带动全社会改变生产、消费方式，形成勤俭节约的良好风尚，推动节约型社会建设。今年要重点抓好四件事：一是严格控制楼堂馆所建设，禁止高档装修办公楼。要严格项目审批，今年一律不再批准党政机关新建、改扩建具有接待功能的建设项目。新增办公用房需求首先从存量房产中调剂解决。有条件的要实行集中办公，共享附属用房、设施设备等资源。二是加快公务接待、公车使用等制度改革，从严控制公费出国出境。继续对这三项支出实行量化指标控制，中央已经明确的指标要严格执行，各地各部门还可以结合实际作出更加硬性的指标。要认真总结一些地方试点经验，尽快研究制定公务接待、公车使用改革方案。要严格按编制配备公务用车，有效控制公务用车规模。探索实行公务用车标识制度，强化公务用车使用监督。要严格界定公务消费范围，认真执行公务消费标准，严格经费支出的审批，加强费用报销审核。强化公务消费监督，逐步将公务消费纳入政务公开的内容，推进公务消费的公开化和透明化。三是切实精简会议和文件，特别要减少那些形式重于内容的会议、庆典和论坛。各地各部门要作出一些硬性规定和指标控制。四是规范各地政府驻北京办事机构管理。据统计，截至2006年底，各地政府及政府部门驻京办事机构共有927家，其中省级政府（包括计划单列市和副省级城市）及经济特区政府驻京办事机构50家，地市级政府驻京办事机构295家，地方各级政府部门驻京办事机构146家，县级政府及行使政府管理职能单位驻京办事机构436家。多年来，各驻京办事机构在加强地区间协作、服务本地区经济社会发展、处置突发事件、维护首都稳定等方面发挥了积极作用。但是，也存在驻京办事机构设置过多过滥、职能定位不准确、公务接待不规范、监督管理机制不健全等问题。2010年1月19日，国务院办公厅印发了《关于加强和规范各地政府驻北京办事机构管理的意见》，提出：保留省、自治区、直辖市、计划单列市、副省级市人民政府驻北京办事处，新疆生产建设兵团驻北京办事处，经济特区人民政府驻北京办事处；已经设立的地级市、地区、盟、州人民政府驻京联络处，确因工作需要，经所在省（区、市）人民政府核准后可予保留；撤销地方各级政府职能部门、各类开发区管委会以及其他行使政府管理职能单位以各种名义设立的驻京办事机构，撤销县、县级市、旗、市辖区人民政府以各种名义设立的驻京办事机构。这是国务院今年部署的一项新工作新任务，各地各部门一定要认真执行到位。
第五，进一步加强反腐倡廉建设。这直接关系政权巩固和政府形象。现在，房地产开发、矿产资源开发、工程承包、企业重组改制、金融证券等经济领域的腐败案件仍然易发多发，特别是发生在国有企业的腐败大案要案件令人触目惊心，而且，腐败活动快速向社会领域扩散，教育、医疗、环保、社保等也成为腐败高发领域。反腐倡廉建设必须要有新思路、新举措。一要加强廉洁自律工作。各级领导干部特别是高级干部要坚决执行中央关于报告个人重大事项的规定，主动报告住房、投资、配偶子女从业等情况，并自觉接受纪检部门的监督。加大监督检查力度，严肃查处隐瞒不报、弄虚作假行为。加强对配偶子女均已移居国（境）外的公职人员管理，建立健全相关制度。二要建立健全惩治和预防腐败体系各项制度，特别要健全公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产等领域的管理制度，增强制度约束力。三要把严肃查办违纪违法大案要案，作为反腐败的重要任务，始终保持对腐败行为的高压态势，坚决惩处各类腐败分子。四要坚决防止和纠正损害群众利益的行业不正之风，深入治理商业贿赂问题。
注：本文作于2010年3月。