在中国，土地是农民的“命根子”，也是国家的“命根子”。土地问题十分复杂，它不仅涉及经济，更是涉及政治；不仅涉及乡村政治，更涉及国家政治。土地与集体化、社会主义、国家性质等内容联系在一起。尽管国内讨论问题的环境已经非常宽松，但不少人仍然不愿意涉足土地问题研究，顾忌土地问题背后的政治问题。如果没有记错的话，当年刘少奇、彭德怀等“大人物”似乎就是在有关土地问题上“栽了大跟头”，这在人们内心打下了深深的印记。

　　我一直在冷静思索，一个国家要想获得“举世无双”的可持续发展能力，就应该是各种思想意识激流奔荡，言论自由没有禁区，各显神通集思广益。正是在这一点，我非常佩服邓小平，我坚信邓小平是20世纪世界级的伟人。这是因为，“时间是检验真理的唯一标准”，“发展是硬道理”，“黑猫白猫抓住老鼠”，“摸着势头过河”，“资本主义有计划，社会主义有市场”，“姓社姓资不争论”等等，这些超越意识形态，超越时代的伟大思想。中国30年“经济奇迹”，世界今日之全新面貌，无不得益于这些伟大思想。我以为，邓小平所讲的这些，是“治世”的价值观，无论是对于实践探索，还是对于理论研讨，都具有“普世价值”。本文循着这一思想，对中国农村集体土地产权制度改革谈一些粗略看法。

　　新中国成立之前，土地实行封建地主所有制，地主拥有土地，大多数农民无地或者少地。无地或者少地的农民在地主家“扛长工”，或者“打短工”，实现劳动力与土地的结合。新中国建立，共产党取得政权，“打土豪，分田地”，按家庭、按人口平均分配了土地，这个时候，农民真正获得了土地权利。来的很容易，失去的也就很快。不久，全国范围推行合作化，小范围成立“互助组”，再到“初级社”。“一路快跑”，接着就实行了集体化，成立了“高级社”，一夜之间到了“人民公社”。这时候，农民的土地权利“得而复失”。土地不再属于农民家庭，而在“人民公社”的名义之下，“三级所有，队为基础”。或者人民公社所有，或者生产大队所有，或者生产小队所有。再后来，“人民公社”难以为继，迅速“解体”，全国普遍实行了“家庭联产承包责任制”，土地按家庭、按人口平均承包到户，所以也叫“大包干”。虽然土地名义上属于“农民集体所有”，但实际上农户拥有使用权。

　　按照用途进行分类，农村集体土地包括建设用地、农用地和未利用土地三大类。集体建设用地包括农户宅基地、工商企业用地以及村庄公共事业用地等。农用地包括耕地、林地、草原、园地、水面等。其中，面积最大的是农用地，农用地中最具经济价值的是耕地，农业产出大部分是来自耕地，农用地承载着40%的就业人口，承载着数千年的农业文明，承载着农业现代化的历史使命。在农民集体所有土地中，建设用地规模不大，但却有着巨大的经济社会承载力。农村建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括农民住宅及其林盘院落等宅基地和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地等。虽然建设用地面积不大，但承载着农村二三产业，承载着新农村建设和未来农村发展的希望。各地建设用地差异较大，经济越发达的地方人均土地面积越少，而建设用地比例越高。一般而言，全国平均每户拥有1亩集体建设用地（其中0.3亩宅基地），10亩耕地，25亩草地，100亩林地。面积越小的越具有经济价值。现行法律规定：集体经济组织成员拥有土地承包经营权，承包期30年，园地的使用期当从属于耕地承包期。草原承包期50年。林地使用期70年。党的十七届三中全会明确要求，土地承包经营权长久不变。目前，90%以上的耕地承包到户，林权改革正在进行，尚没有完全到户，草原基本承包到户。

　　改革开放30年来，取得巨大发展成就。但实事求是，农村改革不彻底，遗留问题很多，尤其是土地产权问题远没有解决，而且成为当代中国农村乱象的“总祸根”。现在农村比较普遍的做法是，拥有本村本组户籍就拥有分配本集体经济组织土地的权利。由于婚姻、生育等本集体经济组织人口变化，或者因为国家征地，本集体经济组织土地减少等因素，导致土地重新分配，使土地权利总是处于变动状态。虽然中央文件“三令五申”，反复要求“增人不增地、减人不减地”，但不少地方“三年一小调，五年一大调”，并成为乡村干部的“家常便饭”。不少乡村干部对中央“长久不变”的政策有看法。觉得“长久不变”使农村不少矛盾无法化解，乡村干部没法当。当然，这里面不排除“权力寻租”行为。一些地方，征用农民集体所有土地，大多由土地局长出面，通过各种手段“摆平”几个村干部，村干部在征地协议一签字，就可万事大吉。一些工商企业到农村承包土地，如法炮制，也是采取这种手段。村干部得了好处出卖了本集体经济组织其他人的权利。

　　根据多年的观察与思考，我认为，私有化没有出路。对农用地产权制度进行彻底改革，其关键是要走出一下几招。第一步：要“固化”集体经济组织成员资格。对集体经济组织成员资格是获取集体经济组织物质利益的先决条件。因此，必须对集体经济组织成员资格的取得与灭失做出明确规定。婚姻、生育等原因导致的人口变化，是家庭人口变化，并非集体经济组织成员的变化。家庭人口变化，并不导致集体财产权利变化。农民集体所有土地权利的享有人应当是明确的、具体的人，形成人与集体财产的排他性对应关系。第二步：要确权登记办证到户。明确的产权是市场经济运作的先决条件。集体土地使用权到户，就是具体的地块到户，每户使用的地块要有地权证。旧社会就有“地契”，农民习惯这个，有“地契”农民就会感觉到权利有保障。现在，这项工作落实得不好，不少干部积极性不高。一些干部认为，确权到户后基层工作难度更大，征地也好，土地流转也好，农民的事情更“难缠”，不如现在“稀里糊涂”往前走。这里所说“难缠”，我理解就是想侵犯农民权益难度更大。这不正好就是推进农村土地制度改革的目的吗？第三步：探索农民土地权利的多种实现形式。毫无疑问，土地产权制度改革的最终目的在于更好地实现土地权利，使稀缺的土地资源得到更充分、更合理的使用。农民所拥有的土地，无论是农用地还是建设用地，可以独自经营，可以与别人合作经营，也可以采取其他形式经营。农民拥有多元化的土地权利实现形式。是自营、合营，还是出租、入股，选择权在农民手中。第四步：发育农村土地市场。各级政府的责任在于搞好土地流转、产权交易的服务工作，而不是直接深入产权内部，干预产权。

　　集体建设用地产权问题更大。在一定程度上还是“大锅饭”体制。适应农村市场化需要，必须加快建立集体建设用地规制。关于农村宅基地的讨论，远远超出农村发展与改革范畴，是城乡居民关注的热点问题。建国以后，农村宅基地制度有过几次重要变化。1950年《土地改革法》规定，实行农民土地所有制，这里当然包括宅基地。合作化时期对土地所有制关系进行了重大变革，但并没有改变宅基地和房屋私人产权属性。公社化初期也没有对宅基地作出新的规定。1962年《人民公社工作条例修正草案》第一次规定，农村宅基地“归生产队所有”，“不准出租和买卖”。同时规定房屋归农民所有，可以出租和买卖。这项规定1982年入宪，形成“一宅两制”，即宅基地和房屋分属于集体所有和农民所有。1980年代明确规定了“一户一宅”制度，允许宅基地使用权随房屋买卖而转移，以及允许某些城镇非农业人口可以申请使用宅基地建房。1990年代后规定，农民住宅不得向城市居民出售，不能为在农村购买房屋的城市居民发放土地证和房产证。现有宅基地制度面临一些深刻矛盾，需要认真研究并予以解决。（１）宅基地福利性分配、无偿使用，导致农村人口减少而村庄用地扩大并存。一般而言，城市化加速农村人口向城市转移，村庄用地将相应减少，城乡土地得到节约使用，优化配置。而我国情况相反，城镇化加速，宅基地却大幅度增加。1996-2006年城镇化率每年增长1.34个百分点，农村人口减少1.23亿人，人均宅基地却从0.29亩增加到0.34亩，全国增加100万亩村庄用地，其中宅基地８０万亩。（２）宅基地不能交易，宅基地大量闲置。我国已有２亿农民进城就业，农村住房出现结构性变化。在偏僻地区，出现“空心户”、“空心村”，而城镇周边，城乡居民混居，住房需求增加。不允许宅基地及房屋向非农流转，导致宅基地隐性市场活跃，宅基地通过房屋买卖、出租和抵押等形式流转。（３）宅基地的非商品化、非资本化和非市场化，是农民财产利益损失的一个重要因素。城市房地产高度市场化，住房成为城市居民重要财产，占居民资产的70-80%。如果继续维持宅基地非商品化、非资本化和非市场化，农民不能享受同城市居民一样的财产权利和可能获得的财产性收入，就成为财产利益的制度性损失。

　　因此，必须从实际出发，探索多种途径实现农户宅基地权利的形式。第一，宅基地永久使用权到户。宅基地的占有权、使用权、收益权、转移权归农民所有，宅基地可以买卖，也可以继承，是农民的私有物权。与此同时，实行宅基用地“零增长”，集体不再划分新的宅基地。第二，国家行使农村村庄规划权和使用宅基地监督权。政府统一城乡建设规划权，宅基地市场交易行为在规划制约下进行。第三，开放宅基地和住房的抵押等权利。第四，城镇周边地区建立宅基地交易市场，边远地区政府实施村庄集中改造。

　　总之，与国有土地相比，农民集体土地权利短缺，权利实现形式单一。要通过切实可行的土地产权制度改革，赋予农民集体土地更大权利，赋予农民更多的土地权利实现形式。要通过土地产权制度创新，形成有效的农村土地市场。