政府行政成本长期以来一直高企，久为社会诟病，也是我国财政支出结构不尽合理的一个重要表现。其实，政府的行政运行成本过高，即使不用数据说话，社会大众也有强烈的经验感受。在现实中，公款旅游、公款吃喝、公车消费等等乱象，比比皆是。可以说，一些公务人员大手大脚乱花公家钱的现象，是我们这个社会中一道非常“惹眼”的风景。

　　在行政系统中，行政机构膨胀、人员庞杂有关，公务消费不规范，奢侈浪费，行政成本高企，该花钱的地方政府可能吝啬了，而不该花钱的地方又十分慷慨，这样的情形必会招致民众的不满。这不仅是不正之风，也容易滋生腐败。

　　权力是西方政治学和公法学的核心概念，对权力的恐惧与警惕是西方社会的共同心理，如何限制权力、防止权力滥用就理所当然地成为西方学术研究矢志不渝的目标；建立有效的权力制约机制是人类社会与学界共同努力的目标。

　　现代社会，多数国家赋予法律的权利，一切都由于权力的强制控制属性而归于无效或流于空谈。只有从权力内部对权力进行分解，并在此建立一个稳定的、相互制约的权力体系，以权力之间的关系来制约权力，才能有效地控制权力。由于权力是可以控制他人与外部世界的社会力量，一个主要依靠道德力量来防止权力滥用的制度是脆弱的，只有依靠刚性的、客观的制度这一外部力量，使不道德的权力主体不能作恶、不敢作恶，这才能有效防止权力主体的行为服从于权力的终极所有者——人民——所确立的目标，并服务于人民的利益。

　　以村民自治制度为核心的村级民主制度建设，是我国民主政治建设的重要组成部分，也是人民群众直接参与、亲身感受的“草根民主”。实现好、维护好、发展好“草根民主”，是建设基层民主政治的落脚点，也是实现人民当家作主的最有效的途径。

　　近年来，我国从村民自治开始的“草根民主”受到极大的阻力就是一个很好的实例。虽然中央的立法规定得不错，但是基层的民主却起色不大。作为草根民主的主要形式的村民委员会的选举就难以落实。近年由于新农村建设的推进，大量资金和项目流入农村，土地流转、商业承包、各类补贴引发的利益关联也越来越多，利益格局日益复杂。村官虽小，但他们直接代表农民利益，直接掌握乡村集体资源，对中国数亿农民来说关系重大。更为严重的是，乡镇对民选的结果根本不尊重。在一些地方，乡镇随意撤换领导不顺心的民选村官的做法相当普遍。这些通过非法方式获选的村官，上台后自然会“权力寻租”，从而影响民主选举在民众中的声誉。出现这种情况的终极原因，是因为法治没有跟上民主的脚步。对民主自治来说，应重视立法/司法保障，约束行政权的自我扩张天性，保障自治权制衡行政权，两权对等相衡才能共同发挥效力。

　　如何能真实代表民意，而不是一级政府或党委的意思，是村委会选举的关键。如果村委会选举，回到以党组织为中心，村委会势必会被民众看作党政代言人而不是村民代言人，大多数村民便难以体会选举的正义性和责任感。要使权力主体的行为服从于权力的终极所有者——人民，就不是仅仅在理论上保证任何权力都是出自人民，而不是出自人民以外的其他主体。为了保证人民的这一“委托人”地位不至被“受托人”侵占，人民只能将权力授予不同的主体，即权力必须是分散的。只有分散的权力人民才能掌控。

　　“人民”只是一个虚拟，它由共同体的成员组成，只有通过一定的制度架构单个的人才能作为“人民”行为，如果存在一个集权中一切权力的主体，人民必然被客体化。在现代宪政社会，其实现途径就是有一部人民制定的、权力分散的宪法，而这一宪法是人民授出权力的唯一的“委任状”。任何权力主体（即使是议会）因其“受托人”的身份，自然也就没有修改宪法的（最终）权力，修宪是“人民”的行为，这是不可代表的。而当权力日益集中时，当出现一个绝对的权力的时候，人民自然就因失去可以依仗的权力手段而无法与这一权力相抗衡，人民的主权地位就事实上被权力主体所替代，成为它实现自身目的的工具，甚至成为它的奴仆。

　　毛泽东在全国解放前夕回答民主人士有关如何才能跳出中国社会王朝兴亡的周期率时说，只有人民监督政府，政府才不敢懈怠，只有人人负责，才不至人亡政息。这真是一语中的。他告诉我们一个道理，中国政治的根本问题是国家站在人民之上，只有政府在人民之下，社会才能长治久安。这也道出了中西方政治法律制度的根本差异之所在：权力为公众所有还是权力归一人或一个集团所有。

　　尽管权力的享有者和行使者是国家机关及其工作人员，但是权力的来源却属于人民。历史上对于权力的来源有过很多论述，然而，在社会进步到现阶段，我们已经毫无疑问的认同了资产阶级学者的的论证——权力在民。人民是权力的本源，是人民赋予了国家机关权力。孟德斯鸠说：“绝对的权力导致绝对的腐败。”国家机关作为法治的客体，从限制国家机关的角度来说有利无弊。使人民权力不被客体化，就要管住权利，只有解决了这个问题，我们才能够实现真正的法治，而不至于形成一个表面法治，实质人治的国家。

　　参考资料：

　　1、权力结构模式与宪政

　　2、周兼明：“中国式草根民主”走向何方？