郑风田：一号文件，要在执行效果上下功夫
国家连续7年把三农问题作为一号文件的主题，反映出决策层对三农问题的高度重视。但如何让这些惠农政策真正地受惠于民，核心问题还是贵在落实。遗憾的是，许多惠农政策实际执行的效果并不太明显。经常在基层调研走动，你会发现，农民的真实感觉与中央的政策目标还真有不少的差距。如何解决中央惠农政策的真正落实问题，还有许多工作要做。
惠农资金的“跑”“冒”“滴”“漏”是个大问题，需要引起高度重视。
去年末去东北调研，老农的一句话惊倒人，我问他新农合怎么样，他讲新农合只把乡镇医院给养活了，而他的看病成本并没有减少多少。因为报销必须要在指定的乡镇医院才能报销，政府部门一指定，药价都涨上去了，把国家给的那点新农合资金都给长进去了，所以新农合资金等于养活了乡镇医院，农民并没有得到多少实实在在的好处。其实不少专家指出，我国惠农资金的流失率很高，遵守80/20规则，也即中央下拔的100元惠农资金，最后能够真正落到农民头上20元就很不错了，还有些人认为甚至5%都不到。
除此之外，中央的惠农资金还存在不少隐型损失，例如现在各种惠农资金都要求基层各种各样的配套，这叫四两拔千斤。实际情况是，由于基层配不起来或者是不愿意配套，导致许多项目刚完成就成了豆腐渣工程。比如去年在河南某地调研，发现刚修好一年多的公路已千苍百孔，问及原因，基层干部告诉我，从上边争取下来的资金要求必须配套，而他们当地很穷又配不上，但又必须按照上边要求的标准尺度来建设，最能折衷的结果只能是在宽宽的马路上只铺上薄薄的一层水泥材料，结果用不了多久就毁坏了。上边各部门的资金都想四两拔千斤，但如果基层资金配不上，项目实际所需资金远远得不到满足，最后只能成为豆腐渣工程。过去媒体一提这方面的事就联想到为腐败，其实官僚作风与不合理的政策要求才是主因。
去年东北黑龙江出现沼气工程90%的爆废率也是一个典型案例，据《中国经济周刊》报道，黑龙江省技术监督局等单位在对该省农村户用沼气工程的调查走访中发现，国家投入了数亿元资金兴建的沼气池，报废率超过90%。报废的主因是政府主管部门明知砖混结构不能适应当地的寒冷气候，却毫不在意，强令推广砖混结构的沼气池，结果导致修了白修，大批的资金就这样白白地浪费掉了。
其实我国不少惠农工程纸面数据远比实际效果漂亮，如果把上述的各种隐形损失估算进去，那国家与农民的损失可就大了，浪费数量惊人。 类似的现象量大面广，应该引起决策层的高度重视。
粮食产量创新高对国家是好事，对农民是坏事。
全国粮食总产量预计10616亿斤，再创历史新高，连续6年增产，首次实现连续3年超万亿斤。农民人均纯收入首次突破5000元大关，实际增幅6％以上。原因很简单，根据经济学最基本的道理是物以稀为贵，粮食丰收了的另外一个同义词是粮食不值钱。君不见目前我国粮食浪费现象惊人，都源于粮食不值钱，粮食太多了。所以讲，国家鼓励生产粮食是好事，但也得有一个度。美国的经验值得学习，美国由于供给了全球粮食贸易的很大一部分，为了维持高价，美国政府一般不鼓励农民生产粮食，如果你不生产粮食，退耕休耕，可以得到许多补贴。目的还是一个，供给超过了需求，粮食就变得不值钱了，价格就下来了，对农民没有好处。所以美国政府不鼓励生产粮食的也是值得反思的。目前我国要上马许多让农民多生产粮食的工程，如果这些工程真正地都发挥了用场，如果保证农民多打粮食而又不受损，也需要决策层处理好，否则会大大伤了农民的心。目前种粮农民一年的收入赶不上出去打工一个月的收入，主要源于粮食生产得太多了，不值钱。今年广西农民种香蕉，跌到每斤6分钱，也不是源于种得太多了？粮食生产量还是要有一个度，不能为了国家的粮食安全需要就片面鼓励农民多打粮食。处理不好，越生产得多，农民损失就越大。
如何解决金融机构对涉农贷款“望农止步”的问题，需要在抵押品上有政策突破？
目前农村金融服务的整体水平和“三农”发展的现实需要还有较大差距，服务不健全等问题。目前农村金融服务三农有以下问题：商业银行的商业利润与政策利润问题，农村信用社历史包袱重难承担重任的问题；新型农村金融机构发展太慢问题；农业保险发展太滞后的问题等等。如何通过农村金融改革搞活农村经济也一直是困扰“三农”的大难题。
截至今年上半年，中国农村银行业金融机构共有网点13.9万个，占银行业金融机构网点的71.9%，其中包括了农业银行、农村合作信用社、农业发展银行、邮政储蓄银行、国家开发银行等各类金融机构，但全部金融机构涉农贷款余额仅占全部金融机构贷款总额的20%。只有32%的农户能够得到正规渠道的贷款而涉农贷款不良率高达14.8%，这使许多涉农金融机构对于涉农贷款“望而却步”。农村信用社小额贷款不支农，80%放在乡镇以上的企业，目前支农惠农力度还不够，现行举措还不能从根本上解决问题。如果在农村金融上进行突破性改革，比如解决农民贷款抵押难的问题，可否允许农民用宅基地甚至承包地进行作为抵押品？让农民分期付款享受金融服务？类似政策是到了该出台的时候了。
惠农资金的部门利益化问题也应该引起重视。
虽然这几年惠农资金增加了，但国家给农民的直补并没有增加。只是增加了不同部门的项目。中国的涉农部门也创造了一个奇迹，搞出了全世界最复杂、种类最多的各种所谓的惠农补贴政策：家电下乡、汽车下乡、以旧换新、电脑下乡、农民培训、种子补贴、农机补贴等等。但这些部门政策都有一个前提，那就是农民买了才能拿到那就限的补贴。家电下乡政策看似给农民买家电给补贴，实际上与城里买家电打折没有什么区别，是农民为家电企业做贡献，并不是让农民普遍地得到好处。如何在实际过程中不让这些部门过分地为本部门利益服务而让农民多得点好处，也是一大难题。
惠农资金补富不补穷的问题很奇怪。
财政补贴，一个最基本的原理应该是补穷不补富，但目前不少惠农资金的使用原则刚好反了过来，实际上是补富不补穷。这就人为地增加农民间的收入差异，让农民那些真正应该得到政府帮助的人反倒是得不到帮助。之所以出现这种现象，一个是配套，你只有买了才能拿到补贴，那些穷的买不起的则就享受不到补贴。而只有富的才能享受到补贴。而比较好的惠农券一直得不到推广，的确该进行反思。
目前惠农资金垒大户现象屡现、面子工程也很严重。基层政府一般都好面子，喜欢垒大户，因为好看，于是派生出把惠农资金进行捆绑，导致垒大户现象产生，面子工程一直很严重。
上述问题，都是源于执行层面。如果让一号文件给百姓的好处真正落实到实处，的确到了该动真格的时候了。
（作者郑风田为中国人民大学教授）