政府部门包括政府监管部门在内的其他政府部门组织在公共利益部门化过程中，为降低公共利益部门化的成本，常运用各种泛政治化手段在博弈中使本部门利益最大化，损害了社会公正与大众公共利益，这是由体制等深层次的综合原因造成的，本文将从其危害、原因及其化解途径多方面进行探讨。 一、部门利益的冲突及危害：当前我国行政权力运行失范的重要表征 （一）部门利益冲突及部门利益化表现 部门利益是指行政部门偏离公共利益导向，追求部门局部利益，变相实现小团体或少数领导个人的利益，其实质就是“公共权力部门化”与“部门权力利益化”。“部门利益化具体就是以狭隘部门团体利益为导向来巩固与争取有利于自己的职责”。[1] 各个政府职权部门都以本部门狭隘的团体利益为导向必将造成部门利益冲突现象的发生。利益冲突指当一个机构服务于两个或两个以上的利益主体时有可能通过牺牲其中一个主体的利益而使另一个主体处于更好的位置上。 部门利益冲突表现为： 第一，各职权部门对有利可图的事情，纷纷利用自己的职权或话语霸权加以争夺。比如在涉及到有利可图的职权如收费权、行政审批权、国家赔偿权、处罚权等都不择手段的运用自己部门所拥有的话语霸权或者某些泛政治化的利益谋求手段来进行抢夺，以达到抢先占有目的。“其具体表现形式可以归纳为泛政治化的利益诉求话语与泛政治化的利益谋求行动”。[2]政府部门争夺利益是对行政权力的公共性和非赢利性的严重背离。丹尼尔·耶金和约瑟夫·斯坦尼斯罗在《制高点：重建现代世界的政府与市场》中提出“政府应该向公共行政转变，放弃控制制高点”，制高点是指社会经济生活中的关键要素，与笔者在文中提出的部门利益密切相连，政府只有撤出制高点，少争夺部门利益，才能保证市场经济运行的顺利实现。 第二，对那些涉及公益性的职责和义务都无人问津，或相互推诿。“人人都是两利相权取其大,两害相权取其轻,这是一条永恒的真理和公理” [3],有些政府部门似乎也深谙其道，凡是给本部门带来责任义务的职能，各个利益部门都会像对待“烫手的山药”一样互相推诿，造成应亟待解决的问题无人处理，必然给社会政治经济的稳定带来严重的危害。 第三，挂靠在政府部门屋檐下的企事业单位间的博弈是部门利益冲突的现实表现。因为政府部门要维护公共利益和保持自己价值中立的位置，所以政府是不能像市场经济实体那样进行盈利性的经济活动的，但有些政府部门为了获得额外经济利益就通过挂靠在其屋檐下的企事业单位进行获得经济利益的活动。这样挂靠在政府部门的企事业单位就利用政府的信用资源和行政保护进行营利性的经营，在经营活动中必然会与挂靠在政府部门的其他相关企事业单位发生相关的利益有冲突，因此笔者认为，挂靠在政府部门的企事业单位间的博弈直接体现了政府部门利益的冲突。 （二）部门利益冲突的危害 第一，部门利益冲突造成利益寻租集团的形成。寻租是政府失灵的重要表现，是指在某种政府的保护的制度环境中，个人寻求财富转移的活动或追求非生产性利润的活动。寻，指商品生产者去寻权利。租，指商品生产者去租一些政府的行政权力，在政府的庇护下去获得非生产性额外超额利润。在现实生活中，部门利益冲突促使各政府部门官员不择手段的使自己部门利益最大化，使政治功利化的现象十分严重同时也滋生了与科学发展观相悖的政绩观，这为部门官员腐败和经济生活中的权钱交易提供“温床”，形成寻租集团。 在市场经济条件下，各个自由的市场主体都是在市场规则和法律的规范下进行平等交易，任何主体都不能依靠国家的公权力去谋私利，这明显有失公平，因为公共权力是为公共服务的，同时寻租造成部门和行业的垄断必然降低市场经济运行的效率，并且滋生行政权的腐败，对政治与社会的不和谐埋下许多隐性的危害。 第二，部门利益冲突造成政府行政效率的下降。部门利益冲突使部门间的竞争和冲突必定消耗大量的政治、经济资源，一方面阻挠改革，因为改革将去除本部门的多余的权力，使本部门获得利益所依靠的公权力受到削弱，给自己部门带来损失，所以他们为了自己利益阻挠变革，给社会稳定带来负面影响。另一方面，对于相关责任的互相推诿，使原本可以高效解决的问题一拖再拖，损害了利益相对人的权利同时也造成政府行政效率的下降。这是与政府机构设置的使命完全相悖的，正如古德诺所述, “政府机构的使命⋯⋯是要提倡一个尽可能有效率的行政组织。这一切都是为了有效地提供公共服务。”[4]因此追求行政效率的最大化才是政府追求的根本目标，所以公共行政部门应当摈弃部门利益以维护公共利益为目标提供公共服务，提高行政效率。 第三，部门利益冲突破坏国家政治环境的稳定。政府职能部门所行使的国家权力是为公共利益服务的，只有用权力为公众谋福利才是真正践行了政府执政的“以人为本”理念，如果无视人民利益，而是代表个别集团或个人利益，损害大众利益，必然损害政府的公信力与权威，损害党与政府在人民中的形象。一些部门决策往往反映的是少数强势集团的利益，社会大众尤其是困难群体的利益被严重忽视。更有甚者，一些部门为了寻租集团的利益和本部门利益的最大化，无视国家公权力的权威和公众的切身利益去寻求自己利益集团的短暂的利益，这严重的危害了社会的稳定同时也破环了市场经济的正常运行秩序，社会稳定和经济顺利运行都无法保证了，国家的政治环境的稳定必然受到威胁，成为了无本之木。部门利益冲突使一些改革片面追求经济效益、掠取其他部门的权力、严重偏离社会公正方向，威胁社会稳定与和谐。 第四，部门利益冲突违反市场经济运行的规则。市场经济运行的天然规则是优胜劣汰、自由平等，市场经济必须在法律的规制中有条不紊的发展，而不是在政府的强行干预和市场各个主体的盲目的交易行为中发展。亚当·斯密强调,“试图以政府行为实行资源配置恐不是人间智慧或知识所能做到的。同时,斯密也不认为市场是万能的,相反,他指出某些公共物品必须由政府提供。正如哈耶克指出的那样,斯密的论点既阐明了政府的恰当功能, 也说明 了政府的限度”。[5]这说明，政府部门不能为了追求本部门的利益而违反市场经济运行的规 则，政府应当指导并引领市场正常的运行，少通过直接的行政干预手段来参与到市场经济的运行中，我们国家的市场经济现在正需要的是公平与效率、竞争与合作、自由与平等和公共精神等新型经济伦理，亚当·斯密确立“市场的归市场，政府的归政府” 这一原则,为有限政府理论的发展提供了有力基础。所以我们可以借鉴他的观点，倡导市场与政府间各司其职，有机互动。 部门利益冲突必然会使各个职权部门不顾价值规律和平等交易等市场经济运行规则，利用公权力去抢占与自己部门职权挂钩的经济利益以满足本部门的要求，市场经济中的利益是均衡的，本部门利益的取得是建立在其他相对利益客体的利益受损的基础上的，并且政府不依照市场经济运行的相关法律取得利益是滥用公权力的表现，这明显的有悖于并损害了公平自由的规则。 二、部门利益冲突的原因解析 造成部门利益冲突的原因是多方面的，大致有以下主要原因： （一）部门利益冲突的直接原因是公权力如行政审批权等与经济利益挂钩 在当今利益博弈的社会，公权与公权、公权与私权、私权与私权间之所以冲突不断，最直接的原因就是经济利益的驱使，没有利益的冲突大家都相安无事，一但切身利益受到其他相关博弈个体的侵害，各个社会主体间的冲突马上显现。而我国的公权力在现阶段是和经济利益紧密挂钩的，例如行政审批权，此公权力的行使可以带来很可观的经济利益，因为市场经济实体为了得到自己经营的便利和许可都积极地向拥有行政审批权的部门送去经济报酬，通过这些经济报酬政府部门一方面来满足本部门的利益需求，另一方面来与功利主义的政绩观相吻合以求上级部门的嘉奖，造成了政府部门在行使国家公权力的时候不断的去争夺与自己部门相关联的经济利益。毕竟经济利益是显性的因素，是体现政绩的最佳效应，而那些基础设施建设等带来的都是“前人种树后人乘凉”的隐性效应，因此常为很多政府部门所抛弃。 （二）部门利益冲突的间接原因政府机构分工的过细 随着我国经济社会发展水平的提高, 政治行政体制与经济社会发展不相适应的状况日益突出,困扰公共利益的社会经济问题也随之增多。政府往往根据一个亟待解决的疾首问题就设置一个机构，有时问题解决了或者问题转化成了其他问题后，而以前设置的相应机构仍然存在，这样就形成了恶性循环。民生、就业、保险、医疗等许多问题随着经济社会的发展仍在增多，政府机构的繁殖能力也在不断增强，机构的分工也越来越细，造成了多个政府部门对某种经济社会事务拥有交叉的管理权，特别是涉及到可以带来经济利益的事务，各个利益部门都凭借自己的管理权进行垄断的管理。同样拥有管理权的其他部门都不甘心利益争夺的失衡，也进行利益争夺的参与，间接造成了部门利益的冲突。 （三）部门利益冲突主要原因是政府职能划分不清，职责交叉严重 政府职能范围不清，造成了越位和缺位；而机构间职能划分不合理，又导致职位交叉重叠。主要体现在以下两方面：第一，职能分割，多家分管。政府的许多职能，没有一个统一的机构集中管理，而是分割成若干部分，由多家机构分管，一方面增加了管理成本，造成机构膨胀，同时还造成大量内耗，更为严重的是责权不明确，出了问题，机构间互相推诿，出现管理真空，降低了行政效率。第二，机构并立，职能重叠。我国的行政机构设置缺乏统一的原则，既按行业设置，又按部门设置，甚至按地域设置、按产品设置，在职能范围上必然产生交叉重叠，齐抓共管，政出多门，造成了部门利益的大范围冲突。 （四）部门利益冲突的法制原因是界定政府部门管理相关公共事务的行政法律法规模糊和互相冲突 法律法规的冲突主要是指对各部门的职责权限的互相矛盾的规定，或对同一事项的管辖权界定模糊。特别是部门立法制度，它是促使行政部门间依法打架的一个重要因素。由于部门立法制度制定的特殊性，各职能部门纷纷从自身管理的利益需要出发，以法规、规章或规范性文件等立法形式，尽最大可能扩大自身权限，为本部门争取更多的利益。洛克指出“使用绝对的专断权力,或不以确定的,经常有效的法律来进行统治,两者都是与社会和政府的目的不相符合的”，[6]所以统治者要以正式公布的和被接受的法律而不是临时的命令和未定的决议来进行统治，也就是不以本部门利益出发而制定的行政法律法规等临时的规范性文件来进行公共行政活动，否则在各部门权力扩张的过程中，各职能部门间的职权冲突在所难免。而且，各个职能部门可以打着“依法办事”的幌子，去争夺本部门的经济利益，而各个职能部门的所依照的“法律法规”本身就是冲突的，所以各个部门进行公共管理活动的时候必然造成部门利益的白热化冲突。 （五）部门利益冲突的外部原因是行政监督与协调不力，监督弱化现象严重 行政权的运行采取集体领导和个人分工负责相结合的机制，在权力运行中“家长制” 的现象十分严重。这种权力运行的异化问题出在权力运用的过程之中：一是在权力的授予环节上， 存在着“暗箱政务”；二是在权力的使用环节上，信息错位。这两种明显的缺陷致使对各个职权部门的公权力的监督作用被弱化，职权部门在行使本部门的权力偏离了公共行政的方向时，没有一个强有力的监督力量对其进行矫正，必然会损害其他职权部门利益及其公共利益，无形中就造成了职权部门和公共利益的冲突。 三、部门利益冲突的化解途径 化解部门利益冲突需要综合治理，其主要措施有： （一）公共财政制度为防治部门利益冲突抓好财政关 公共财政的基本职能就是满足社会公共需要，同时也是社会主义市场经济的发展要求，所谓公共需要指的是社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需要。公共财政以国家税收为主要收入来源, 以国家预算为主要支出形式, 其目的是为社会提供公共服务，同时它是割断权力与利益之间的关系的重要制度安排，还要大力加强“费改税”的稳步推行。因为它是建立公共财政的一根重要支柱。尽快制定各级政府法定支出目录, 规范政府投资范围, 积极推行部门预算制, 继续规范政府采购，公共机构对一定金额以上的采购合同，必须实行竞争性的招标，有了固定的预算制，政府各职能部门都要按照科学的预算，照章办事，都不能依照自己部门的私利进行非法活动，这样就可以防治各职能部门的利益冲突。 （二）大刀阔斧的进行大部制改革，为化解部门利益冲突提供稳定的制度安排。 首先，罗尔斯在《正义论》中提出：“如果社会主要体制的安排获得了社会全体成员总满足的最大净差额，那么这个社会就是被正确组织的，因而也是正义的社会”。[7]也就是说，要保证社会的公正必须有一个保证社会正义的制度安排。当前，建立科学合理统筹规划的大部制度是解决部门利益冲突最有效的制度安排。大部制最符合科学发展观的体现是合理配置宏观调控部门职能。因为国家发展和改革委员会都要进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系。 其次，大部制的统筹规划具体体现在对某事务都有管理权的几个相关部门合成一个大部 门，一方面可以避免几个部门利益冲突的现象，因为都组成了一个大部了，就不存在你的和我的之分了，马克斯·韦伯写道：“经营往往表明，从纯技术的观点说，行政组织的纯粹官僚制形态能够达到最高程度的效率…………相比于任何其他情况的组织，它具有精确性、稳定性、可靠性和纪律严明方面的优势。”[8]还写道：“充分发展的官僚机制与其他组织相比，正如机器生产与非机械生产方式一样。”韦伯在坚持官僚制的优越性时曾做类比，“相比于最大限度的利用能源的的装置，内燃机也许是消耗能源的，但是它的效率是远优于马车的。”[9]所以笔者认为，大部门作为一种行政官僚机制组织形式，虽然规模大了，但大部门可以最大限度的实现社会公共资源的科学合理的优化整合，以达到行政效率的提高和几个相关小部门利益冲突的化解，使公共行政进一步的优化。 （三）转变政府职能，把公权力交给公共管理部门 让公共管理部门代替政府机构去行使管理权可以切断政府掌握的行政权力与经济利益的直接纽带，因为公共管理部门对于社会公共事务的管理更加专业和熟悉，毕竟“公共管理部门在政策管理、规章制度、保障平等、防止歧视或剥削、保障服务的连续性和稳定性以保持全社会的凝聚力等方面更胜一筹。”[10]当前，企业化的政府开始转向一种把政策制定（掌舵）同服务提供（划桨）分开的机制，一个科学化的政府应该是掌舵型的政府，这样把职权部门的权力架空并下放到公共管理部门，第一可以让公共管理部门有更多的自主权公共管理活动更加优化，其次可控制职能部门权力的膨胀，其赖以生存的权力削弱使部门间利益冲突的基础也弱化了，最后，公共管理部门代替职能部门管理公共事务的利益所得，让职能部门无法插手，切断了行政权力和经济利益的直接纽带，职能部门无经济利益可寻自然就防治了部门利益冲突的出现。 （四）加强公共行政立法来规范公权力的行使 洛克认为要通过法治原则来规范政府权力运作与权力的范围。因为当今“政府部门掌握着制定政策的权力，使之可以对立法的过程有着重大的影响，这就出现了一种可能性，即在部门利益的驱动下，将公共权力部门化，部门权力利益化，部门利益政策化甚至法律化”[11]，所以为规范公权力的行使，司法部门应充分发挥其司法监督审查的作用，推动行政立法向公共行政立法的转变，另外面对当今行政权力运用的广泛性和复杂性,建立健全公共行政立法制度就显得十分紧迫和重要。此外“行政法治应当体现如下原则:行政合法性原则、公民权益与自由的保障原则、行政合理性原则、越权无效原则、法律保护平等原则。”[12] 公共立法意味着以公共利益为立法的根本出发点，是杜绝各个职权部门从本部门利益出发进行立法的制度保证，同时也是杜绝政府职权部门直接凭借其制定政策的权力，来从本部门利益出发来制定政策法规的有效的路径选择。由此，公共立法可以使拥有立法权及制定政策法规的职权部门的立法权被架空，进而使其制定和执行的权力分离，即行政决策、执行、监督的既相互制约，又相互协调，十七大报告中，中提出“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，指的是政府内部的职权配置形式和相互关系。通过相关职能及其机构的整合，合理配置和运用决策权、执行权、监督权，以解决某些方面权力过于集中且缺乏有效监督、以及执行不力等问题。 按此要求进行改革，有利于形成科学合理的政府组织结构和权力运行机制，有利于改进政府管理，做到权责一致，提高行政效能。根据授权情况，这三种职权有的由不同政府部门分别行使，有的由同一个部门的不同内设机构或下设机构分别行使。”[13] 这是给当今政府改革的一项重要的启示。 推行大部制改革，不只是部门机构之间的简单合并，而是一种权力结构的重组和再造，它的本质是行政决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离的行政运行机制，从而实现决策科学、执行顺畅、监督有力。[14]可见，法规的制定和执行必须分开由不同的职权部门来行使而进行合理的划分，只有分开才能消除他们争夺部门利益的动力，这样的立法反映的是公共利益而不是部门利益，各个职能部门无利益可寻，从而消除了部门利益冲突的现象，所以人大应该组织专门的立法委员会，从政府行政行为相对人中和各职权部门中遴选代表来参加行政立法的制定及听证，保证行政立法在公权与私权之间找到一个衡平的结合点，由此笔者认为这样既可以保证各个职能部门间的协调沟通，防止部门利益的冲突并最终达到行政效率的提高和行政行为相对人的权益的保障的双赢的效果。 （五）建立公平公正的监督协调体系 解决职权部门间冲突的一种越来越有效的方式，将是职能部门间的协调监督和谈判。谈判是权利平等者之间进行的对话和协商。通过这种平等的对话和协商，可以使职权冲突的解决更平等地满足双方的需求，而且更容易找到双赢的解决方案。同时上级部门应积极的对所管辖的各有利益冲突的部门进行协调，而不是仅诉诸上级部门的权威，所以经过科学的协调机制，可以化解很多利益的冲突。另外“在政府机构内部设立独立的监督机构, 防止和纠正其内部成员的和不同组织之间的不合理行为, 协调他们之间的利益, 从而使政府机构成员及其组织的目标符合或接近社会公共利益目标，”[15]由此，不同组织及其成员的利益协调了，体现在部门成员间的部门之间的利益冲突也可迎刃而解。最后，就是建立公平的监督体系，部门利益的冲突更直接的体现在各职权部门的行为的博弈，建立一个有权威的行政行为监督体系可以对各职能部门的行政行为进行有效的监督和规范，使行政行为始终不偏离公共行政的航向，坚决杜绝利益的部门化取向。 总之，解决部门利益冲突的问题，归根结底还在于加快推进政治体制改革和大部制的改革，加快推进干部人事制度改革，从行政公权力的使用上规范部门的利益行为。如果政治体制和大部门制的改革不到位，如果干部人事制度和行政监督制衡制度改革不落实，政府领导的行为不规范，要想解决部门利益冲突的问题，恐怕就会成为无源之水、无本之木。 参考文献 [1]金正帅.遏制部门利益膨胀以加快向公共行政转型[J].现代农业科技，2007(24).231. 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