官员财产申报再聚焦

　　汪伟

　　　　

　　九月，民众新期待

　　中共十七届四中全会将于9月在北京召开。《新民周刊》记者近日采访了多位专家学者，他们表示，目前中国进入到一个经济结构亟待调整，利益分配矛盾突出，社会群体事件多发的特殊时期，人们期待，党中央尽早做出政治决断，加快政治体制改革的步伐，加大政治体制改革的力度。而官员财产申报制度和县政自治被认为是政治体制改革的最好切入口。

　　官员财产申报制度是政治体制改革的一部分，是民主监督的重要形态，有利于保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权。尽早出台这一制度，有利于预防和惩治腐败，有利于社会的稳定和谐，也有助于执政党显露责任意识，提高执政能力。尽快就党干部财产申报制度做出制度安排，是落实胡锦涛总书记在十七大上的报告中提出的政治承诺的重要一步。在党内形成制度之后，还应该尽快推动全国人大启动立法程序，将官员财产申报制度作为一项法律，明确和固定下来。

　　中国有两千多个县，治下人口占中国人口的绝大多数，县的治理得失关系到民众对国家的认同，关系到中国能否长治久安。县也是政治体制改革的最好切入口之一。正如学者于建嵘建议的那样，启动县政改革，应该以县政自治为目标，做实县级人大代表选举制度和监督功能，以司法制衡行政，并开展试点，逐步推行。

　　中华人民共和国建国即将60周年，改革开放也已经推行了30年，无论是出台官员财产申报制度，还是进行县政自治试点，目的只有一个，为中国寻找一条更加稳定和谐的道路。

　　(汪 伟)

　　财产申报是一块试金石

　　财产申报制度被看作是制约权力、约束腐败和维持中国社会稳定的最好切入口。越来越大的现实压力要求尽快打破僵局。

　　撰稿·汪 伟(记者)

　　4年来，韩德云律师一直要求全国人大启动《公务员财产申报法》的立法程序。在这位重庆籍的十届全国人大代表的电脑里，保存着他向全国人大提交的一份议案和三份建议，以及三份书面答复。

　　2006年，他领衔提出议案“建议全国人大将制订《公务员财产申报法》纳入立法规划，尽快启动制定程序”时，全国人大内务司法委员会给出的简短答复说，制定财产申报法的“条件尚不成熟”。

　　2007年，他提交个人建议，重申了上一年的意见，并强调说，在“中国的反腐败工作已经到了关系到党和国家生死存亡的关键时刻……高官落马，其中大部分都涉及巨额财产无法说明的问题，而其暴露都是因为比较原始的举报等方式，带有很大的偶然性。民众对贪污腐化的泛滥已经忍无可忍”。这份建议没有得到书面答复。

　　2008年的建议要求将《公务员财产申报法》“列入全国人大五年立法计划”，以补充《公务员法》中没有相关规定的缺陷。

　　监察部答复他说，《财产收入申报法》曾于1994年列入八届人大立法计划，并责成监察部起草该法草案;1999年，监察部建议九届全国人大将《国家公职人员财产申报法》列入立法计划时，由于“种种原因”，建议未被接受。

　　历数了种种困难，包括“社会信用机制缺失、公务员个人的财产与家庭财产难以区分、难以对公务员的财产进行动态监控和金融实名制不够完善，申报内容的真实性难以核查”等等后，监察部在答复中认为，“目前在我国全面推行公务员财产申报制度尚存在一定困难”。

　　到了2009年，韩德云认为，“全国人大尽快启动公务员财产申报制度立法程序的时机完全成熟”，他在建议书后附上了他起草的《中华人民共和国公务员财产申报法》建议草案。这一次，他收到的答复来自中共中央纪律检查委员会。

　　中纪委告诉韩德云，他们正“充分听取方方面面的意见和建议，统筹考虑，全面权衡利弊得失，对相关问题进行更深入的研究论证，也会适时向全国人大提出立法建议”。

　　“中共从革命党变成执政党已有60年时间，中共提出要‘提高执政能力’也有8年时间”，韩德云认为，官员财产申报制度需要加快进度，不能再拖下去了。

　　改革遭遇僵局

　　“从理念上讲，官员财产一定要公开的;从现实讲，这一天不会很远”，中国人民大学教授毛寿龙说，“有朝一日肯定要公开，躲也躲不掉。”

　　但久拖不决已经成了官员财产申报制度的致命伤。相关立法不仅一拖就是15年，而且在立法计划中“销声匿迹”了。

　　在此期间，中央政府陆续出台了一些要求官员申报财产的规定，其中包括1995年的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》， 2001年发布的《关于省(部)级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》和2009年出台的《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》。

　　这些规定要求各级官员、党干部和国有企业领导人应该申报财产，甚至要在一定范围内公开申报内容，事实上效果不佳。

　　监察部回复韩德云的建议时承认，《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》实施12年来，“在申报对象、申报内容、申报程序以及监督检查和责任追究等方面不够完善，因而发挥的作用仍然有限”。

　　韩德云说，1995年和2001年的两个规定只规定日常申报一种情况，没有对初任申报和离任申报做出规定，只要求党政干部申报基本收入，没有要求他们全面申报自己的财产状况，也不要求他们的近亲属申报财产，不足以掌握官员财产状况。

　　症结显然出在强制性不足上。规定属政策性文件而非强制性的法律，法律地位单薄。受理申报的机构也缺乏监管的权威性，而违规责任过于温和，根本难以实现防止贪腐和反贪腐的初衷，多数时候演变成一种“过场”。

　　少数地方尝试改变这种“走过场”的申报方式。2009年，位于西北边陲的新疆阿勒泰地区在网上公布了1000名县处级干部的部分财产申报内容。虽然仍然有部分内容属于“秘密申报”，但阿勒泰的尝试仍然得到一片好评。差不多在同一时段里，东南沿海地区的慈溪市(隶属宁波的县级市)公布了700名副科级以上党政干部和国有(控股)企业负责人的廉洁情况，涉及内容24项，包括拥有多少住房、私车，以及是否有因公、因私出国(境)，有否借委托他人证券、股票或理财名义获得不正当利益等情况。

　　慈溪的公示只持续了三天时间，但这短暂的三天带来了无限的遐想，由于官员的财产状况长期不透明，这些举措激发了人们进一步探究真相的欲望。

　　从公开的报道看，官员和党干部很少公开反对申报财产，但他们中一些真实的想法却不为人知。在2009年的全国“两会”上，一位记者询问一位政协委员(据信为前任或在任的某省级政协主席)对官员申报财产的看法，这位政协委员反问记者说：为什么不公布老百姓财产?他因此在网络上遭到声讨和嘲讽，激烈程度只有郑州市规划局副局长逯军可以相比。后者质问一位记者，是准备替党说话，还是替老百姓说话。

　　《人民日报》的评论文章说，逯军“公然将党和人民对立起来”，是“缺乏党性修养”的表现，但对公然将“官员”和“老百姓”对立起来的那位政协委员，没有来自权威机构的质疑，也没有像逯军那样，受到任何审查或者行政处分。

　　人们只能从立法的进度上去揣测，要让官员和党干部公开财产，到底会遇到多大的阻力，当然也可以换个角度说，这件事反映出中国继续进行改革的决心和动力有多大。

　　2009年初，总理温家宝通过网络回答一名“基层的纪检干部”时说，要像公开政务一样，公开官员的财产收入，但前提是“必须建立制度和制定法律，并且长期地保持下去”，才能“收到真正的效果”。

　　和温家宝一样，人们常拿财产申报和《政府信息公开条例》作比较，因为两者的目的都是使权力能够变得更加透明。但根据北京大学公众参与研究与支持中心的调查，《政府信息公开条例》从2008年5月1日实施后，效果并不理想。该条例公布一年之后，包括外交部、铁道部和文化部在内的42个国务院部门，以及三个省级政府，连最起码的要求——在3月31日之前公开一份“信息公开工作年度报告”——都没有做到。

　　毛寿龙说，基层政府工作人员没有动力公开政府信息，因为这件事没有纳入政绩考核。另外，由于法律不明确，他们也不知道哪些东西可以公开，哪些东西不可以公开。没有人愿意为一件不确定和不被考核的事情冒风险。

　　财产申报同样不是政绩考核的内容，基层政府同样缺乏推动此事的动力。更麻烦的是，相关法律一天不出台，对有问题的官员和党干部的处理方案一天不明确，局面就会出像毛寿龙说的那样，“谁公布财产，谁就有可能下地狱”。这种风险足以让人却步。

　　当然也不乏乐观主义者。上海交大凯源法学院院长季卫东认为，阿勒泰和慈溪的做法可能引起“下行上效”，用他的话说，这是“打苍蝇”倒逼“打老虎”。但这种乐观情绪很难得到共鸣。中国社科院农村研究所研究员于建嵘就认为，阿勒泰和慈溪的做法注定只是“例外”，不可能成为普遍的选择。

　　对今天的基层官员来说，改革有风险，不改革似乎“最安全”。既无法律义务，又无激励措施，毛寿龙说，不可能指望基层领导人愿意甘冒风险去改革。

　　反贪和维稳的压力

　　什么力量能够打破今天的僵局呢?

　　第四次向全国人大提交关于财产申报的建议时，韩德云说，1998年亚洲金融危机后，为了保证经济增长，政府加大了公共财政支出，结果在提振经济的同时导致了腐败大肆滋生。根据这个经验，再不推行财产申报和公开，4万亿政府投资很可能变成腐败的源头之一。

　　腐败高发是要求出台官员财产申报制度最直接的理由。最高检察院2009年向全国人大提交的工作报告中称，2008年全年立案侦查的贪污贿赂大案17594件，重特大渎职侵权案件3211件;查办涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2687人，其中厅局级181人、省部级4人。

　　“近几年公务员队伍被曝光的贪腐案例，已呈现出贪污受贿金额越来越大、贪污受贿主体犯罪年龄越来越轻、贪污受贿主体范围分布越来越广的显著趋势。”韩德云说。

　　此言非虚。2006年陈良宇案牵连出一些干部的腐败问题之后，先后落马的省部级官员高达13人，其中黄光裕案牵连出包括公安部部长助理郑少东、广东省政协主席陈绍基、浙江省纪委书记王华元等人，同一时期因经济问题先后接受调查的高级官员，还有国家开发银行副行长王益、全国人大财经委副主任委员朱志刚、最高法院副院长黄松有、天津滨海新区原书记皮黔生、深圳市长许宗衡等人，一些大型国企也纷纷爆出丑闻，包括中石化原董事长陈同海，中核集团总经理、党组书记康日新等在内落马，陈同海更被揭露出创纪录地受贿将近2亿元。

　　中国反腐败重内部监督而轻外部监督，重事后追究而轻事先预防，国家行政学院教授汪玉凯说，党内纪检和组织部门的机构一直在膨胀，近年来，在原有组织机构之外，中纪委和中组部又成立了十几个正部级的巡视组，传统反腐模式的成本越来越高。

　　与腐败同时发展的是社会不稳定。2008年中国举办了奥运会，2009年将迎来60周年国庆，2010年还将举行世博会，这一连串重要事件见证了中国的经济崛起，也使得中国的经济增长模式——强大的政府致力于经济增长——受到世界的瞩目，但最近几年以来，社会不稳定开始分散各级政府对经济发展的注意力。

　　汪玉凯说，2005年以后，中国每年群体事件相比1990年代迅猛增长。早在北京奥运之前，对地方政府来说，“维稳”就成了和GDP增长同样重要的事情。政府必须在两者之间分配资源。随着一系列群体事件的爆发，“维稳”的重要性越来越被强调。

　　2008年在贵州瓮安、2009年在湖北石首，两起非正常死亡案件导致大量人群聚集，并与地方政府发生剧烈冲突，成为标志性的群体事件。由于参与者大多数和当事人无关，有人将这种现象命名为“无直接利益冲突”。但韩德云不能想象，用啤酒瓶袭击武警的石首市民，是在“没有利益”的情形下“参与冲突”的。他认为，人们并非在一夜之间变得激烈的。因为社会普遍认为权力产生财富的时候，无权者的被剥夺感由来已久，人们认为自己最基本的利益受到了侵害，又被处置非正常死亡事件的政府的野蛮作风所激怒。

　　汪玉凯认为，腐败和特权是影响到社会稳定的最重要原因，群体事件往往“与政府权力得不到制约、行政不规范和信用流失有关系”。权力与财富的结合程度“超出人们能够容忍的范围”，在韩德云看来，是许多群体事件的心理基础。

　　在中国社科院农村研究所见到于建嵘的时候，他刚刚从黑龙江牡丹江市调查回来。牡丹江市的出租车向来由个体司机经营，当地有关部门决定将出租车运营权控制在自己手中时，毫无选择余地的司机们选择了罢工。在利益的驱使下，于建嵘说，一些部门不仅没有维持稳定，反而成了某些不稳定的原因。

　　于建嵘说，一旦出现瓮安和石首类似的突发事件，分配不均和地方政府滥权导致的怨恨被诱发出来，石首那样的激烈对抗的场面就会发生。

　　突然爆发的群体事件在毛寿龙眼中是一种“散在”的力量：几万人走上街头，网络上批评如潮，难以预料、无法控制，也没人可以组织、认识和利用它。

　　传统的维稳机制受到这种“散在”力量的挑战。2008年底到2009年初，2000多名县委书记和县公安局长先后在中央党校和国家行政学院接受了轮训，维稳是培训的主要内容之一。湖北石首的县委书记和公安局长也接受了这一轮培训，却没有阻止“石首事件”的发生。

　　“一味想压下去”，于建嵘说，“是压不下去的。”

　　“将矛盾化解在基层”的维稳方案将遇到越来越多的困难，因为维稳要求制约权力，于建嵘说，地方政府没有能力也没有意愿去这样做。

　　这对“中国模式”是前所未有的严峻考验。汪玉凯说，“一个政治模式如果不能有效地制约权力，不能有效约束腐败，就会不断受到质疑”。

　　在《新民周刊》年初的封面报道《以政改破解改革难局》中，汪玉凯也接受了采访，他说，对今天的中国来说，政治改革的紧迫性已经超过了经济改革。

　　官员财产申报制度被看作是制约权力、约束腐败和维持中国社会稳定的最好切入口，而越来越大的现实压力要求尽快打破僵局。

　　汪玉凯说，决策部门“必须果断出台措施，才能提振公众的信心，让大家重新看到改革的希望”。

　　财产申报贵在决断

　　毛寿龙认为，财产申报是政治改革的一部分，贵在决断。韩德云说，这个决断意味着，中共和中央政府下决心“大范围地、大幅度地、制度性地往前走一步”，“不然还要付出很大的代价”。北京大学法学院教授王锡锌认为，“决断”是主权者或其代表对涉及政体生存的根本性问题的判断与决定，是原则性、方向性和总体性的。他在评论阿勒泰地区官员申报制度时说过，中央的“决断”……比十个、百个阿勒泰“试验”重要得多。

　　中共十七届四中全会将于9月召开，《瞭望》杂志最近发表文章说，会议将“研究加强和改进新形势下党的建设问题”，并称，将党建问题作为中共中央全体委员会议主要议程，是15年来的第一次。由于2009年是中共执政60年的节点，《瞭望》的文章分析认为，会议将分析总结中共执政的经验教训，并对党内民主和反腐等民众关心的问题作出反应。

　　这篇文章谈到了“社会期待的”官员财产申报制度。文章说：“有理由相信，四中全会会在社会的最期待处作出新的制度性安排。”

　　这被理解成，中共十七届四中全会可能就官员财产申报制度出台规定。数名接受《新民周刊》采访的人士，都对此表示了审慎的期待。

　　韩德云说，要求党干部申报和公开财产，再推广到全体公务员，是可行的方案。一方面，大多数官员同时是中共党员，另一方面，和公务员系统相比，党内的控制力更强。

　　这个制度将帮助中共提高执政能力，同时，由于涉及党员和官员的强制性义务，韩德云认为，只有中共中央和全国人大才有权作出相应规定。不管从哪个角度来说，官员财产申报制度的决断必须由中央层面来下决心。

　　和所谓“‘打苍蝇’倒逼‘打老虎’”的乐观想法不同，韩德云虽然赞赏阿勒泰和慈溪的尝试，却怀疑其效果。作为一名法学副教授出身的资深律师，韩认为，阿勒泰和慈溪的做法“缺乏法律依据”。

　　韩德云认为：2006年开始实施的《公务员法》错过了明确这一法律义务的最佳时机。

　　没有规定官员必须申报自己的财产，是《公务员法》的致命缺陷。当年法学界就此有过激烈的争论，但最后，让《公务员法》尽快出台的主张占了上风，立法者选择了回避困难，不要求官员申报财产。

　　韩德云主张，必须修改《公务员法》，或者制定一部规定官员财产申报的专门法，作为《公务员法》的补充，官员财产申报制度才能取得真正的成效。同理，要强制党干部申报财产，相关内容应该在党章中做出安排和规定。

　　制度设计考验政治智慧

　　实际上，出台官员财产申报制度的最大困难并不是技术手段不成熟，而是一旦出台以后，如何处置那些财产来源有问题的官员和党干部。这也是改革的难点所在。

　　“不能说只要公布了，钱全是他的”，毛寿龙说，“但也不能先鼓励小偷自首，等他自首了又往死里打”。从官员不需要公开财产到必须公开财产，必然要涉及历史问题，处理不好，社会有失序的风险。这是对制度设计者政治智慧的重大考验。

　　毛寿龙主张引入一种类似“司法协议”的制度。在美国的司法制度中，如果嫌疑人主动认罪，可以达成司法协议，减轻或免除刑罚。这种制度是一种妥协，但有利于降低司法成本。“策略、技术和制度，要给官员和监督者提供更大的空间”，毛寿龙说，如果没有妥协、协商的空间，双方没有商量，大家硬碰硬，结果堪忧。

　　多数受访学者对《新民周刊》表示，某种程度的豁免将不可避免。有人主张设置三年宽限期，如果官员在过渡期内将非法所得上交，不追究其法律责任。有人主张“新人新办法，老人老办法”，首先要求“新后备干部”和“新提拔干部”申报财产。这个方案主张，将财产申报和公开作为官员和党干部推荐和自荐的内容，作为提拔和任命的前提条件，一旦申报不实，即取消被推荐、被提拔和任命的资格。

　　也有人主张不溯及既往，即新任官员、干部和制度出台后的财产，实行更加严格的申报，对制度出台之前的财产和在任官员，执行较宽松的申报要求。

　　任何形式的豁免，都将成为政治上的妥协——妥协被认为是官员财产申报制度的一种需要，但问题是，妥协到什么程度，追究与豁免的标准是什么，罪与非罪的界限划在那里，制度的设计者如何与公众取得共识，无疑是重大的难题。

　　包括韩德云在内，许多机构和个人已经起草了若干版本的财产申报法规草案，据《新民周刊》了解，还有一些草案正在起草拟定当中。如何处理历史问题，都是起草者最头疼也最小心翼翼的地方。

　　尽管财产申报制度并没有出台，也缺乏一个时间表，但起草者已经开始呼吁，公众应该以更理性和宽容的心态对待此事。他们不得不担心，由于中国财产分配的状态长期不透明，由于社会矛盾日趋尖锐化，突然公开官员和党干部的财产，可能产生震撼性的效果。

　　但他们同样表示，这种担心远不足以成为阻碍财产申报制度出台的理由。汪玉凯说，官员财产申报制度能否尽快出台，是中国当下深化改革的试金石。

　　根据国际反腐NGO“透明国际”公布的数据，2008年，在全球180个国家和地区中，香港地区的廉洁水平排名12，台湾地区排名39，中国大陆排名72。这一排名虽有争议，但引人深思。

　　包括中国香港和台湾地区在内，全世界有数十个国家和地区要求官员申报和公开自己的财产。

　　中国内地会是下一个吗?

　　政改：以空间换时间

　　中国有两千多个县，可以在十个县甚至一百个县做试点，十年再扩大到一千个县，再十年扩大到所有的县，以空间换时间，给民众一个明确的时间表。

　　撰稿·汪 伟(记者)

　　中国已经进入到一个经济结构亟待调整，利益分配矛盾突出，社会群体事件高发的特殊时期，如何看待中国的稳定问题，中国社会如何才能长治久安，《新民周刊》就此访问了著名学者、中国社科院农村发展研究所研究员于建嵘。

　　放弃追求刚性稳定

　　《新民周刊》：近几年中国的群体性事件在数量上有所增加，激烈程度也有所上升，像贵州的瓮安事件、湖北的石首事件和吉林的通钢事件，都引起了全国性的关注，您如何看待中国社会的稳定现状?

　　于建嵘：我认为中国社会总体上是稳定的。中国的社会群体性事件有工人、农民的维权，有社会泄愤事件，也有骚乱，特征各不相同。农民维权，主要是为了土地问题，占到农村问题的60%以上;与农民维权的诉求不同，劳资冲突是工人维权的主要诉求;对于城市市民来说，业主维权是市民维权的主要议题。 而瓮安事件和石首事件，我把它叫做社会泄愤事件，是一种特殊的群体性事件。

　　社会泄愤事件的首要特征是无组织动员，由偶然事件引起，突发性极强。第二，参与者无利益诉求。绝大多数参与者与最初引发的事件并没有直接利益关系，主要是路见不平或借题发挥，表达对社会不公的不满，以发泄为主。第三，无规则底线，有打、砸、抢、烧等违法犯罪的行为，针对的对象，主要是公权机关的财产及其人员，但并不侵犯普通民众的财产和人身。石首事件完全符合这些特征，而且对这些特征有所强化，表现为规模大、时间长、暴力对抗程度加强等。因此，它是一起典型的社会泄愤事件。

　　维权活动是因为利益冲突引发的，社会泄愤事件是因社会心理失衡发生，它们对社会秩序产生了一定的影响，但这些事件并不能从根本上动摇中国政治的统一性和社会管治的有效性。

　　《新民周刊》：您觉得已经发生的这几起影响较大的社会泄愤事件的原因是什么?

　　于建嵘：一方面是当地官民对立的情况比较严重，群众对当地政治、经济、民生等现实情况存在不满，认为地方政府机关在社会秩序维护、司法公平公正等方面有明显不足，群众心中累积了大量的怨气和怒气且长期得不到发泄。石首事件中，根据目前的报道，几年前发生过类似的离奇事件，群众担心事件一再重演;两起蹊跷的死亡，都被地方公安机关草草地做出了“自杀”结论，群众对能否依法、依程序办事产生了怀疑。另一方面，导火索事件能否引发集体性的泄愤，与当地政府的治理能力和处置技术有关。石首事件中，在事件发生后3天内，特别是“黄金24小时”内，现场没有出现官员与群众对话，没有人来解答群众的疑问，没有人来安稳群众情绪;地方政府忙于强行断网、封锁消息，给小道消息提供了传播的土壤;忙于给现场断电和调动警力，推动了进一步对抗，等等。可以说，当地官员不作为、乱作为，对事件的发展起到了很大的负面作用。

　　《新民周刊》：在吉林通钢事件发生后，河南又发生一起因钢铁企业改制导致的群体事件，有人喊出了“向通钢老大哥学习”的口号，您觉得，群体事件会不会有示范效应，从而影响到当前的稳定?

　　于建嵘：那要看你怎么理解稳定。如果我们承认，冲突是社会生活的常态，就会发现，连小两口都会闹架，关键不在于他们是不是闹了架，而在于他们对家庭生活是否有共识。对一个社会来说，关键不在于没有冲突，而在于冲突能否及时表达并得到正确处理。

　　我不认为社会泄愤事件是绝对的坏事，也不认为它们是破坏“稳定”而急需要解决的头等大事。社会泄愤事件虽然采取的是非正常手段，但它也暴露了问题，提供了及时解决矛盾的机会。值得警惕和预防的是我们把社会的稳定理解成一种“刚性稳定”，一味求稳，追求一种绝对的社会秩序，为此不惜掩盖矛盾甚至动用非法手段，为迅速平息事端，在处置过程中滥用警力，致使暴力手段不断升级。

　　《新民周刊》：什么是“刚性稳定”?

　　于建嵘：“刚性稳定”以社会绝对秩序作为管治目标。比如说，根据《宪法》第41条和国务院的《信访工作条例》，老百姓可以上访，但地方政府认为，你到北京去上就是不稳定的因素。信访是民众解决问题和社会参与的方式，为什么把它说成是不稳定的因素呢?因为地方政府追求的是“刚性稳定”，它追求的是一种绝对的社会秩序。我认为追求这种稳定包含有巨大的社会风险。我们的政府应该转变观念，追求一种不会折断的，更加有韧性的稳定。

　　《新民周刊》：如何把“刚性稳定”变成“韧性稳定”呢?

　　于建嵘：一是要解决利益均衡和利益表达的问题。中国社会80%以上的矛盾是人民内部矛盾，也就是所谓的“人民币的矛盾”。要确保利益的均衡，使利益冲突不至于发展成大的问题，我们就要建立公平、公正的社会分配体制。

　　从刚性稳定向韧性稳定转变，首先是要解决利益问题，但最关键的不在于利益。我想一个真正稳定的社会，应该是一个在《宪法》框架内有民主、有真正利益表达的社会，这样问题就来了，怎么改?如果我们希望这个国家、这个民族能够顺利地发展，不进行政治体制改革是很难解决问题的。

　　对于政治体制改革我有一些想法。理论界最初对村一级的自治寄予了很大的希望，最后发现村一级不行，因为它并不是最基层政权。所以我现在思考的是，真正要改变中国的就是县，从县级政权做起，在县级政权进行真正的体制改革，这是有可能实现的一个目标。因为这样既不影响整个国家体制的变动，又能够为整个国家体制找出一条出路。

　　政改从县级做起

　　《新民周刊》：近一两年，中国在进行“省管县”的改革，这是您理想中的县政改革方向吗?

　　于建嵘：所谓省管县，目前多是指“省直接管理县(市)财政体制改革”，主要内容，一方面是扩大县级政权的财权，县财政直接对省负责，即在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县(市)，县财政和地级市本级财政一样都直接同省财政挂钩，减少地级市对财政资金的截留;另一方面是扩大县政权的事权，把原来必须由地级市审批、审核和管理的项目权限下放到县里，还提高了一些县级官员的行政级别，由厅级干部担任县长。这目前是县政改革的大方向。

　　“强县扩权”是一种行政上的分权，其问题是难以防范权力被滥用。海南省委书记卫留成就说，海南实行省直管县的体制，县(市)委书记的行政级别高(正厅级)，权力过于集中，班子内部监督和同级纪委监督较难。

　　要解决这个问题，需要实行地方自治。我认为，县政改革如果只是在省市县三者的职权关系上做文章，是很难取得真正的成效的，需要有新的改革思维，需要有体制性的突破。这个突破就是要把县政自治作为县政改革的方向和目标。

　　《新民周刊》：“县政自治”与“省管县”的区别在哪里?

　　于建嵘：“县政自治”与“省管县”有一致性，就是要求扩大县级政权的权力，但最终的目标不同。县政自治下县政权的权力来源于根据法律所获得的自治地位，而“省管县”下，县政权的权力来源于省的授权。行政分权解决的是中央与地方的关系问题，政治分权则是解决政治权力结构和权力来源问题。在这种意义上，“强县扩权”到“县政自治”是从行政性分权向政治分权的转变。

　　事实上，按照地方自治原则建立县域政治并不是新的设想。孙中山在设计中国政治发展的一个重要目标就是在县政自治的基础上构建一个现代国家。他认为县的自治权是相对独立于省的，而不是依赖于省的授权。

　　当年《建国纲领》中非常明确地说过，把县级政权做实，这个国家就可能找到一条路，因为所有县级政权是直接和民众面对面的，中央、省的政权都是管理官员。如果今天我们把县级政权做好了，就能为将来整个国家健康发展打下了伏笔。

　　《新民周刊》：那您心目中的县政改革，要改什么?怎么改?

　　于建嵘：有几个大方向，第一是落实《宪法》上的制度安排，做实人大代表选举。县内居民，不管是城市户口还是农村户口，一人一票，同票同权，选举出人大代表候选人，再通过候选人竞选，选举出人大代表。人大代表专职化，设立专用经费，在当选选区设立工作室，向其选民汇报工作，及时处理群众反映的问题。取消人大常委会，通过全体会议审议相关事项，人大主任也由人大全体会议选举产生。

　　第二，一个县的行政长官拿到人大来选，而不是组织的调派。应该在当地居民中产生，而不是从外地派任。当选的县行政长官在任期内不得升迁或调动，辞职的至少两年内不得担任公职。

　　为了解决目前执政党和国家机构的二元化运作模式的问题，在县一级未必要强调“党政分开”，反而可以实行“党政合一”。县行政长官应是党员，当选后同时担任县委书记，其行政权力要受人大的监督和司法机关的制衡，就一县之内的所有事项向居民负责。

　　第三，一定要进行司法改革，树立司法权威。现在不少问题都发生在这个环节，你要告，地方法院不给你立案，你只好去上访。中国要解决“刚性稳定”所带来的社会问题，要用司法权威来制衡基层政府。有司法权的制衡，司法能够承担起最后的社会底线，社会冲突的发生会少很多。

　　给民众一个明确的时间表

　　《新民周刊》：您曾经有一个提法，希望中国能够用十年的时间，从现在的体制过渡到直接选举县长。

　　于建嵘：县政要实现民主自治，就要开放民选县级领导人。考虑到中国目前的情况，我认为可以分为两步走。其一，按照现行体制，真正按民主的原则来进行县级人民代表大会的代表选举，并使县级人民代表大会的代表专职化，再由县级人民代表大会的代表选举县行政长官。其二，经过五到十年，通过修改宪法，过渡到直接由全县选民直接选举县行政长官。

　　《新民周刊》：您觉得这个改革中最难的地方在哪里?

　　于建嵘：重中之重是达成基本共识，不管经济发展如何，政改一定要启动，从县级政权开始。经济有周期，不可能一直保持高速增长，我们不要对“中国模式”过分陶醉，过去十几年，中国的确发展很快，但也要看到，全世界的经济都在增长。政改不启动，以后经济还会有问题。

　　在改革的过程中，执政的人需要智慧，要通过改革，给民众信心。中国有两千多个县，可以先在十个县甚至一百个县做试点，十年再扩大到一千个县，再十年扩大到所有的县，以空间换时间，给民众一个明确的时间表。

　　在这个过程中，需要一个有品格的知识界，能够真正做到独立思考，通过批评与建议，推动改革朝前走。

　　他山之石：美国财产申报制度是怎么出台的?

　　民众心里形成这样的思维定势：“华盛顿是肮脏的，需要监督。”

　　撰稿·史 律

　　1974年8月9日下午，尼克松最后一次走过白宫草坪，最后一次登上总统直升机向他的支持者挥手致意。“陆战队一号”的螺旋桨哒哒作响，升空而去，在华盛顿的夏空中逐渐消失。“我们漫长的国家噩梦结束了。”紧急宣誓继任的福特总统这样鼓励被水门事件打击了信心的美国民众，“我们的宪法是有效的。我们伟大的共和国是法治而不是人治。”

　　福特的誓词宣告了一个立法高峰的到来。为了确保法治原则，重建美国民众对政府的信心，白宫和国会随即投入了长达数年的“后水门立法运动”，对水门事件所暴露出来的美国法律漏洞进行大修大补，其中就包括政府官员财产申报方面里程碑式的《政府伦理法案》。有意思的是，这一类防堵官员腐败行为的立法，似乎总需要一些灾难性的丑闻才能推动。

　　反贪的政治盘算和民意基础

　　美国的选民习惯于看候选人个人表现去投票，而相对不太理会其党派归属。也因此，初生牛犊们在第一次出马竞选国会议员的时候，总喜欢把美国国会描绘成一个腐败不堪的臭泥潭，而自己就是那个要降临国会山收拾乾坤的救世主，为此常设计反腐提案来吸引选民。一两个新议员的这类说辞不足影响民意，但当这类说辞在政治新人中成为一种长久流行的文化，民众的心里就随之形成了思维定势：“华盛顿是肮脏的，需要监督。”

　　政客和民众长期如此互动的结果，反腐提案成了有效赢取选票的杀手锏。美国国会和各州议会永远会有关于加强官员财产申报的新提案等待审议，一旦出现比较明显的腐败案件造成政治危机，这些提案就会有较大几率进入表决程序，并获得通过。自二战以来，美国对官员财产申报的规定就这样逐年演进，不断加严，终于到达了一个在很多外人看来已经接近神经质的严格程度。

　　第二次世界大战期间，美国的政府项目和公共开支暴涨，官员的权责随之水涨船高，监督政府官员的经济行为也因此变得突然重要起来。二战的炮火刚刚消停，参议员莫斯就提交了官员财产公开的法案，并在没有通过的情况下不断发起新的投票动议。几年后，另一名年轻气盛的参议员巴内特也提议建立官员行为规范保障廉洁。在50年代保守心态弥漫的美国，这些法案的进展都不顺利。直到艾森豪威尔总统的幕僚长阿丹姆斯爆出受贿丑闻，年轻参议员们的这些设想才得以实现。

　　阿丹姆斯中年从政，做过联邦众议员和新罕普什尔州州长，由于艾森豪威尔总统对他的信赖和他本人调和内阁矛盾的出众才干，他在50年代担任白宫幕僚长的时候被人称为“美国的影子总统”。此公在他权势熏天的1958年一跤摔进了受贿的丑闻里：他收受了纺织商古德凡一件名贵的驼毛外套和一条东方风格的地毯，而联邦贸易委员会当时却正在调查古德凡的某些可疑商业行为。虽然没有证据显示阿丹姆斯因此为古德凡谋取了什么特殊赦免，但这种收礼行为本身显然已经超出了美国公众对政客的容忍度。“影子总统”阿丹姆斯因此挂冠离去后，艾森豪威尔内阁一下子陷入混乱不能自拔，直到这届政府任满结束。

　　阿丹姆斯丑闻彰显了监督官员收入来源的必要性，美国国会在1958年通过了《政府服务伦理规定》，要求任何在政府工作的人员都不得接受可能会影响其职务决策的礼物和帮助。这项规定直接禁止了接受礼物和帮助的行为，而不考虑官员随后是否有回报行为，是规范官员行为的一大进步。但在1958年，国会通过的这项规定仅仅只是一个行政指导意见，尚未正式成为有约束力的规定。直到60年代中期，在国会山再次连续发生腐败丑闻的背景下，白宫和国会才正式规定官员的经济利益不得和其政府职务有利益冲突，国会两院分别成立官员行为标准委员会，开始对官员的财产来源进行全面监督。

　　后水门时代的立法

　　1974年的水门事件如同一声惊雷，造就了整整一代美国人对政府的严重不信任感。保守主义传统强大的美国立法机构也一改过去审慎多疑的态度，开始大刀阔斧地推出约束官员行为的法案。1978年，国会总结以前的各项规定，通过了《政府伦理法案》，对立法、司法、行政三种政府机构的官员统一做出规定，所有官员必须填写统一的财产登记表格如实报告其财产和收入。对于由此而来浩如烟海的官员财产登记表格，则由《政府伦理法案》规定建立的美国廉政署来审阅监察。

　　之前反对这项立法的理由之一是，如果规定官员财产全部公开，而一般公民的财产则不必公开，那么对于一个在选举中迎战无官职公民挑战的在职官员来讲，这项规定就是在制造不公平竞争。这种反对声音虽然明显是出于当选官员维护自己职位的利益考虑，却也不无道理。有鉴于此，《政府伦理法案》还进一步规定，无官职但有意参加竞选公职的公民也必须公开其财产和收入。换言之，假如一个普通公民的财产和收入被认为和他/她要竞选的职位有利益冲突，那么他就必须先出售有利益冲突部分的资产再来竞选，否则连竞选的主意都不用打了。

　　水门事件之后一项比较大的丑闻，当数1987年众议院议长赖特通过卖书变相从游说集团收受酬金的丑闻。和水门事件一样，这桩丑闻也促成了官员财产监督的进一步严格化。1989年生效的《伦理改革法案》除了对财产登记做了增补规定之外，还进一步规定，国会议员在卸职后一定年限内不得出任和在职期间的职权有利益冲突的公司职位，联邦雇员不得接受类似“车马费”一类的礼节性酬金。同时根据这项改革法案，美国廉政署脱离人事署，成为独立向总统负责的强势机构。十几年后的2007年，围绕国会共和党的一系列游说集团丑闻又促使美国加重在官员财产申报方面的处罚力度。在财产申报表格上作假不仅要付出高达5万美元的罚金，还构成足以判作假者入狱的刑责。

　　过于严苛了吗?

　　美国对官员财产不得与其职位有利益冲突的规定经过多年的增补，已经到了让很多人都不愿意进入政府工作的地步，生怕一不小心就触犯了某条细则。按现行规定，官员任何一项超过1000美元价值的财产都必须登记入档，否则就有可能被认为是有意隐瞒财产。但在一个健身器就价值3000多美元的美国，漏报一项1000美元的财物实在是太容易了。被小布什政府邀请去做国防部次长的阿特伍德对《福布斯》记者抱怨说，他舍弃通用汽车公司60多万美元的年薪去做一个年薪不到9万的职位，就职前还必须不顾行情马上出售大笔通用汽车的股权。这至少100万美元的损失也就罢了，他还必须为自己重新购买一份人寿保险和一份医疗保险，以确保通用汽车倒闭的时候他能够有保险可用。否则，他手头的保险计划就会被认为和国防部次长职务有利益冲突，因此他就有可能为了保证通用不破产而把该给其他公司的政府合同给通用汽车。

　　《福布斯》的评论员问道，这种规定是否已经违背了官员财产申报制度的本意，伤害了政府的效率，使得能人不愿意进入政府服务公众?

　　与这种质疑声音相反，公民权益团体如“共同事业”等组织却还在积极推动加强对官员财产和收入的监督。在他们看来，近年来美国政界的系列丑闻，不是因为法规多了官员就容易一不小心触犯某条，而是因为立法不完善和司法执行缺乏力度，才导致的议员们腐败。“共同事业”的现阶段主要努力方向是，把财产申报和收入登记制度的适用范围向下延伸，至少要议员雇来的助手也做到定时填写这种表格;游说团体对政客的游说、即使不涉及到送礼问题，其行为也必须马上上网向公众公布;作为行政机构的廉政署，其监督范围必须包括参众两院的议员，国会不可以只靠自己设立的官员行为标准委员会来监督自己，等等。由于美国的民意仍然是以“肮脏华盛顿”的印象为主，在可以预见的将来，这些组织提出的进一步监察官员的方案将不难在某个腐败丑闻案期间通过，其难度会远低于他们的对头所设想的调整方案：降低财产申报难度、保护公务人员的隐私权。(作者为美国加州大学洛杉矶分校公共卫生学院高级研究员)

　　来源：新民周刊      来源日期：2009-8-26       本站发布时间：2009-8-26

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