摘要：中美教育考试制度的影响环境不同导致教育考试制度的差异。从影响教育考试制度的外部环境分析，存在政治制度、法治精神、人口、劳动力市场、考试组织和管理模式的不同；从影响教育考试制度的内部环境分析，存在教育行政管理、教育法律、教育机会市场、学校产权、学杂费、教育大纲和教材使用的不同。因此，美国的教育考试制度不能做简单的借鉴，我国教育考试制度改革应该适合制度内外部环境的需要。
关键词：中美比较 教育考试制度 因素
中图分类号：文献标识码：A 文章编号：
Comparison of Sino-US Education Examination System Factors
Tong Hong-Bao
(School of Education, Beijing Normal University, Beijing 100875)
Abstract: The Sino-US education examination systems have impact of the different environments so as to lead to differences in education examination system. From the impact of education examination system of the external environment analysis, they are different in respect of the political system, the rule of law, population, labor market, the examination of the organization and management models. From the impact of education examination system of internal environmental analysis, they are different in respect of education administration, education law, education opportunities for the market, school property, tuition and fees, education programs and materials to use. Therefore, the United States education examination system should not make easy reference. Reform of China's education examination system must fit the need of internal and external system environment.
Key words: Sino-US comparison education examination system factors
一个国家的教育制度通常会受到多重因素的影响。其中政治制度和经济制度是主要因素。教育考试制度作为教育制度的一项子制度，不仅要受到外部的政治、经济等制度环境的影响，同时还要受到教育系统内部不同因素的影响。由于这些内外部因素的不同，导致不同国家教育考试存在差异，中美两国在这些因素方面存在着很大差异，所以中美教育考试制度也存在很大差异。而事实上，当人们拿美国的教育考试制度作为参照提出中国教育考试制度改革建议时，往往却忽略了这些差异，因此所提的建议就会“水土不服”。
影响一个国家教育考试制度的外部因素有政治制度、总体法治精神、人口、劳动力市场、考试组织和管理模式等；影响教育考试制度的内部环境有教育行政管理、教育法律法规、教育机会市场、学校产权、学杂费、教育大纲和教材使用等。本文就影响教育考试制度的内外部环境因素来分析中美两国教育考试制度为什么会存在差异，以期从中得出一些启示。
一、对教育考试制度影响的外部因素
当人们在非议高考制度的时候，总是拿美国的高等教育入学考试制度做比较，我国为什么不能如美国那样，国家教育考试依赖于考试服务中介机构呢？这主要是国家教育考试制度的内外部环境因素不同所致。从外部环境看，国体不同、教育法制的制度与精神不同（教育立法、行政、司法不同）、教育行政管理形式不同；从教育系统内部看，教育大纲、课程设置以及教科书统一程度不一样，学校产权属性不同等等；所以导致教育考试制度和服务组织不同。
表1 中美教育考试制度环境比较
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环境类型
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项目
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中国
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美国
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外
部
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政治制度
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集权与分权结合
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联邦制
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法制精神
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一府两院
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三权分立
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教育行政管理
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四级教育行政
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州、学区拨款资助
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教育法律
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规定教育考试
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不规定教育考试
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人口
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13亿多
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305549038 [1]
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08年高等教育适龄人口
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1.24亿
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15898328 [2]
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中高级岗位
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少
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多
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内
部
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教育大纲
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全国统一与各省统一结合
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多样化
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教科书使用
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相对统一
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多样化
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学校属性
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国立占绝对优势
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私立与国立共治
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教育机会市场
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主要是买方市场
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主要是卖方市场
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公立学杂费
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从无到有
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比例较大
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考试机构
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行政性考试机构
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中介服务性机构
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管理模式
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国家与地方管理
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独立经营与管理
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从国家教育考试制度的外部制度环境看，政治制度、法治精神和教育行政管理、人口与中高级工作岗位都直接影响着教育考试制度。一个国家的政治制度直接的决定了一个国家的法制精神和教育行政管理。政治制度影响着政府的决策权力和政府的管理目标，我国的政府行政权力集中在执政党领导的“一府两院”一元化管理上，行政机构是一个线性金字塔结构，中央政府和地方政府的权力分布和西方国家的联邦制不同，是一个中央集权与地方分权相结合的一元化政党领导的国家，各级政府的权力在人民代表大会；我国的教育立法由人大立法，教育行政部门负责执行，中央政府具有绝对的权威，在行政执行的力度和速度上都具有不同于三权分离的效率优势，但是也存在着自掌舵自划船的局限，在监督和执行上由于没有分离制衡，职责难分。教育行政部门由于忙于服务，有时就降低标准甚至放弃了教育引导航向，会出现为了评估而评估，为了考试而教育的现象，在法律执行上容易出现执法不到位或者执法越位现象。
相比较而言，美国的教育法制精神集中概括为四种：主权在民的民主精神，权力制衡的宪政精神，律以致用的实用精神，法律至上的平等精神。[3]法制的主体来看，“主权在民”和“权力制衡”主要表明权力应该掌握在谁的手中，而“律以致用”和“法律至上”主要阐明了教育法治的核心和理念；从教育法治的客体来看，“主权在民”和“权力制衡”主要表明应该由谁来制定教育法律，而“律以致用”和“法律至上”主要表明应该制定什么样的教育法律以及教育法律怎样来执行。[4]于律以致用的实用精神使美国的教育法律都是在解决具体问题而不是法律的理论系统性构建。这就导致美国的教育法律几乎是拨款法案，它总是通过授权联邦或地方政府为教育发展提供一定的经费或物质来促使教育改革与发展得以顺利进行。美国国会从1785～1995年的210年间仅就联邦颁布的教育及其相关的主要法律达到87件，没有一件是针对国家教育考试的法律。[5]的教育法律而言也没有涉及到教育考试制度，例如，《1965年美国高等教育法》文本内容结构，总计8编41章都是涉及联邦给“教师、学生、一般高校、特殊高校”等提供了什么资助项目、资助的标准和怎样获得资助。[6]国教育发展权在州政府不在联邦政府，所以除了教育拨款法案之外，全国性的教育行政管理制度是不存在的。我国虽然到现在也没有一部完整的《国家教育考试法》，但是有散见于各种教育法律法规之中的国家教育考试制度的规定。如，《中华人民共和国教育法》第二章第二十条“ 国家实行国家教育考试制度” 中华人民共和国教育部令第18号《国家教育考试违规处理办法》等。
从教育行政管理看，我国教育行政分四级管理，四级教育行政机构都设有专门的教育考试机构（从教育部的教育考试中心到区县的招生办公室）。美国的联邦教育部也和我国的教育部功能大不相同，它只能在立法授权和宪法限制的范围内就全国性的教育问题提供引导，也可以通过经费的补助、教育信息的传播来发挥自己的功能。其教育部门的划分不是以教育阶段为主，而是以任务作为区隔的基础。美国联邦教育部机构设置17司、7处、1组1所中，[7]国教育部考试中心那样的教育考试管理机构，进行教育考试服务的是私营的美国教育考试服务中心——世界上最大的私立民间考试机构(Educational Testing Service，简称ETS)，1947年成立于普林斯顿大学。在此之前，大学入学考试委员已经于1926年创立了两种大学入学考试，即学术性向测验(Scholastic Aptitude Tests)和学习成就测验(Achievement Tests，简称SAT)。从1941年开始，SAT便成为美国中学生考取大学的一个标准测验考试。1937年，普林斯顿大学还创立了研究生入学考试(Graduate Record Examination，简称GRE)。在ETS成立之前，美国的各种考试机构之间不协调，考试成绩不被广泛承认。ETS成立之后，SAT和GRE等就统统归于ETS策划和管理了。[8]ETS从服务管理上看，类似中国教育部考试中心，但是ETS没有副部级行政级别，领导也不是公务员，除了专业服务权力没有行政权力；然而ETS的确建立起了自己的考试服务帝国，为美国以及去美国留学的外国学生提供教育考试服务。
美国虽然没有统一的国家考试机构但并不是没有国家教育考试制度。1969年教育部国家教育统计中心就设置了专门机构(NAEP)，以评价4、8、12年级学生在阅读、数学、科学、写作、等领域的学业成就和学习能力，据此客观地分析与描述美国学生的学习状况；2001年，布什政府提出提高教育质量的核心目标—“不让任何一个孩子掉队”，通过联邦立法来实施基于结果的问责，将决策的去集权化(教学的专业化和实地为本的学校管理)与基于结果的问责报告结合起来。加强基于课程标准的教育质量监测就是其中一个重要举措，联邦和州扮演了教育质量“监护人”的角色。[9]育部门都不是自己单独制作考卷，而是通过公开招标，签订合同把考试的具体工作外包给专业考试机构。专业考试机构根据各州的要求量身定做，并在具体实施的时候提供专业服务。[10]至少在水平性教育考试中存在国家教育考试制度和私营考试服务机构提供教育考试服务的特点。
从人口和高等教育适龄人口比较。中国人口13亿多，高等教育适龄人口2008预测1.24亿。高等教育供给不足。2001年中国，中国高等教育毛入学率仅为13.3%，美国1996年已经超过了80%，2001年中国每十万人高校在校生人数仅为594人，仅为1996年……美国的1/9。[11]教育考试制度决定的选拔性考试对中国人的重要性远远超过了美国。
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国别
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年份
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毛入学率（%）
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净入学率（%）
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每十万人所拥有的大学生数
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初等
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中等
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高等
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初等
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高等
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中国
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1996
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123
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70
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5.6
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100
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473
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中国
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2001
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初中89高中43
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13.3
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99
|
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594
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美国
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1996
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102
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97
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80.9
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95
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90
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5341
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本表根据：中国教育与人力资源问题报告课题组《从人口大国迈向人力资源强国》第679页，表9.10数据绘制。高等教育出版社，2003.
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从中高级工作岗位比较，中国中高级工作岗位少，竞争压力大，与之相应的高等教育竞争压力也大，中高级工作岗位多，尤其教育学历限制少，推及到教育机会市场的竞争压力相对就会减少。英美学生高中毕业就可以找到比较好的工作，究其原因是与人口、劳动力市场岗位有密切关联的。
二、对教育考试制度影响的内部因素
从教育系统内部环境因素而言，就教学大纲的统一性、课程情况和学校属性来考察。我国有比较统一的教学大纲和课程设置，教材使用也相对统一，无论是基础教育还是高等教育，公立学校占绝对优势；基础教育学校全国有基本统一的教学大纲和教学要求，公立高等学校在专业设置上教育部1999年颁布的《高等学校本科专业设置规定》旨在推进高等学校依法自主办学进程，但是设置专业第十一条规定：“高等学校依据高等学校本科专业目录，在核定的专业设置数和学科门类内自主设置、调整专业。设置、调整核定的学科门类范围外的专业，由学校主管部门审批，报教育部备案。第十二条 高等学校设置、调整专业目录外的专业，由学校主管部门按规定程序组织专家论证并审核，报教育部批准。”因此，课程设计、大纲的制定上就缺少私立高校的自由度和灵活性。所有这些都有利于国家设立统一的教育考试制度。相比之下，美国在教育大纲、课程设置和教材使用上的多样化，私立学校与公立学校共治等都有利于选择多样化考试服务，难以实行统一的考试制度。同时高校的教育机会市场供给充足，社区学院实行开发式招生制度，美国的高等教育机会市场教育供给相对充裕。“美国学生所需的只是高中毕业证书，然后便可以直接进入劳动力市场或进入一般的大学，只有一小部分学生——不到20%——希望进入选择性的大学。”“绝大多数美国学生没有动力在学校里多学点东西，他们只要在学校里露露面，学习上勉强过得去就行。” [12]高等教育是全国上下最不负责的社会公共机构之一。部分是由于这个原因，即大学的录取标准存在很大的缺陷”[13]。因此，雷·马歇尔、马克·塔克在《教育与国家财富：思考生存》提出要建立一套由标准驱动的体系，呼吁建立一个全国考试制度“由国家教育标准委员会制定标准，建立符合这种制度的考试准则。”[14]
中国的高等专科学校与高等职业院校仍然实行选拔性考试招生制度，在教育机会市场中教育供给紧缺，所以竞争性强，考试压力大。
从高校教育成本而言，学费在高校中的比例也不一样，虽然中美大学生都缴纳学费，但是学费在教育成本中的比例是不一样的。1986年美国纽约大学校长约翰斯通在《高等教育的成本分担：英国、联邦德国、法国、瑞典和美国的学生财政资助》一书中提出了高等教育成本分担理论，即应由政府、学生家长和社会人士共同分担高等教育的成本，高等教育价值多元化是其思想基础，收益者付费是其分担原则。中美学生承担费用存在较大差距。公立大学从上个世纪70年代占总成本25%提升到80年代的33%，在美国公立大学非本州学生往往要比本州学生高二到三倍。甚至高出实际生均成本，私立大学收费更高。[15]我国建国以来到1994年以前高校几乎不受学杂费，高等教育资源对于考上大学的学生是免费提供，1997年才完成招生“并轨”改革，国家教委、国家纪委、财政部教财[1996]101号文件，附件四《高等学校收费管理暂行办法》第五条“学费占年生均教育培养成本的比例和标准由国家教委、国家纪委、财政部共同做出原则规定。在现阶段，高等学校学费占年生均教育培养成本的比例最高不得超过25%。”[16]虽然高校收费了，而且近年来公立高校稳定在每年5000元左右收费额，占当年人均GDP的比例较高；但是在城乡二元化管理，城市弱势群体及农村学生能够通过高考改革人生的命运的导向之下，加上中国“学而优则仕”的传统，高校扩招，造成劳动力信号稀释导致过渡教育，这给了高考升学和研究生教育以巨大的压力和动力，从而导致选拔性考试需求旺盛，供给不足。
具体到考试的管理模式和组织机构更与教育行政管理有关。考试的管理模式由于各国教育行政管理体制不同而不同。从考试是受中央或地方或其他机构控制，以及这些机构是隶属政府或非政府等方面可分为三种模式：国家统一管理型，中央、地方分工管理型和专业考试机构独立管理型。[17]不同社会制度和经济水平的国家，有不同的考试组织机构；在同一历史发展阶段，同种性质的考试，也有着不同的考试组织机构模式。从现阶段不同国家的常设考试组织机构的隶属关系、行使职权的性质看，分为国家统属的考试机构，地方所属的考试机构和独立经营的考试机构。[18]
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考试组织机构
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国家统属
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地方统属
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独立经营
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代表国家
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中、英、法、日、韩
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中、法、德
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美、英
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考试管理模式
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国家统一
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两级政府分工
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专业机构独立
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|
代表国家
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中、日、韩
|
中、英、法、德
|
美
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根据韩家勋，孙玲，中等教育考试制度比较研究，人民教育出版社，1998.285-293页制
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我国的考试组织机构和考试管理模式都主要是国家统属，中央与地方分工管理为主的形式。无论是教育考试的管理权还是教育考试的服务权都集中在政府手中，还没有独立经营的专业机构对考试进行管理或者提供服务。有高校自主招生资格的学校也是教育部授权的少量选拔性教育考试，不存在市场选择的问题。要改革考试管理与考试服务制度，就要实行组织制度创新，我国的教育考试制度创新离不开社会经济发展的制度环境，从计划经济到市场经济转型是我国的总体特点，教育考试制度的创新也要适应市场经济改革的需要。从四级政府管理而言，只能假定在现有的制度环境中去调整教育考试制度，而不能要求社会政治经济制度的改革来适应教育考试制度的改革与创新。不同层级的政府教育行政部门对教育考试制度的创新应该各负其责。
三、不同因素对教育考试制度改革的启示
因此，在进行教育考试制度改革或提出教育考试制度改革建议时不能简单的拿美国的教育考试制度做参照与借鉴，我国的教育考试制度改革应该适合影响制度的内外部环境需要。
从外部环境看，中国的教育制度改革要适合中国的政治、经济改革的环境，要适合国家的人口、劳动力市场实际。从教育制度内部看，教育考试制度改革要适应国家教育制度的发展，同时要考虑到各个制约教育考试制度因素的变化。
如果只一味参照国外的标准势必导致制度改革的“水土不服”，从而给制度改革带来损失，也挫败改革者的信心。
参考文献：
[1]美国人口局网站动态统计数[EB/OL].www.census.gov/2009-01-04
[2]根据Population Reference Bureau网站转载：Sources: U.S. Census Bureau, Census 2000 Summary File 3, table P038 ，Teens Ages 16 to 19, 2000 （2000年16-19岁人口）统计数据[EB/OL]
http://www.prb.org/Datafinder/Topic/Bar.aspx?char=1115&sort=v&order=d&variable=381
[3][4][5][6]姚云.美国教育法治的制度与精神[M].北京：教育科学出版社，2007.70.143.119.127.
[7]http://www.ed.gov/about/offices/or/index.html
[8]牛道生，欧阳严平.世界上最大的私立民间考试机构——美国教育考试服务中心[J].湖北招生考试，2003(8):58.
[9][10]汪贤泽.基于课程标准的学业成就评价程序研究[D].上海：华东师大博士论文，2008.120.123
[11]教育与人力资源问题报告课题组.从人口大国迈向人力资源强国[M].北京：高等教育出版社，2003.666.
[12] [13][14][美]雷.马歇尔、马克.塔克.教育与国家财富：思考生存[M].顾建新、赵友华，译.北京：教育科学出版社，2003.176-177.196.181.
[15] [美]D.B.约翰斯通.高等教育财政：问题与出路.[M].沈红、李红桃，译.北京：人民教育出版社，2004.57,61,63.
[16]国家教委、国家纪委、财政部教财[1996]101号附件四.高等学校收费管理暂行办法[A].教育部高校学生司.中国普通高校招生并轨改革[C].北京：人民教育出版社，1998.53.
[17][18]韩家勋，孙玲.中等教育考试制度比较研究[M].北京：人民教育出版社，1998.284-286. 290-293.