惨痛的例子

首先表明我的一个基本观点：国有企业改革存在相当程度的误区，一些应该民营化的没有民营化，像电信；而一些不应该民营化的却在极力推进民营化，国有资本盲目退出，像公共交通。很多国有企业，包括具有很强公共性的国有企业，即使没有民营化，也把追求利润放在首位。这种改革所带来的后果，不是国民福利的提高，而是下降。

先举几个我国几个城市公交民营化改革的例子。湖北十堰市公交民营化改革的5年间，共发生了四起大规模停运事件，其中的关键矛盾是民营公司追求成本最小化，克扣普通司机和乘务员的工资，据报道有司机辛苦一月后只拿到了11.82元。再如，长沙市公交实行民营化后，司乘人员的工资奖金都和公交车的收入挂钩，于是很多公交车都不愿意搭载那些手持红色免费乘车优待证的老年人。还有，合肥市公交系统民营化后，司乘人员为了在公司限定的时间内跑完每一趟车，往往采取违章、超速、闯红灯等非常手段，以至于在2007年前5个月造成了11位市民死亡。并且，这些地区的公交民营化非但没有提高公共服务质量，相反，乘务员的服务质量急速下降。这是因为私人企业为节约成本雇用了人力资本相对较低的员工。这意味着，中国部分城市公共交通的民营化改革是失败的。而与这些城市的做法相反，北京市在公共交通上则实现了理性回归，不仅那些原来民营化的公交公司重新纳入国有，而且票价非常低，坐一次只有4角，学生则只有2角，地铁乘一次也只有2元，而不管转乘几次。

再看一个国外的例子。英国于1994年开始实施铁路改革法案，到1997年完成。原国家铁路公司被120多家私营企业取代。从1997年到2002年五年期间，接连发生了13起严重事故，其中造成重大伤亡的事故就有7起，导致59人死亡，数百人受伤。Discovery制作了一部灾难调查纪录片，其中详细介绍了1999年英国伦敦火车相撞事故，事故造成31人丧生。而同一路段在1997年也发生过火车相撞事故。Discovery揭示出这两次事故的根本原因并不是先前认定的司机超速，而是本应该统一经营的公共铁路被分别包给两个不同的私有企业，负责信号系统和运输的公司之间缺乏沟通。此外，还有一个重要的原因是，负责该线路运营的泰晤士列车公司在对新的安全系统进行成本核算之后，认为更新火车事故防御系统的费用大于事故发生后的赔偿，因而搁置了更新计划，宁可进行事故后的伤亡赔偿，也不愿意进行安全系统改造。由于事故频发，英国铁路私有化最终以政府重新收回国有而结束。

为什么对生产公共品的国有企业推行民营化？人们给出的一个重要理由是：国有企业存在预算软约束。但是，我今年毕业的一位博士，她的博士论文专门研究了这个问题，结论是：私有化并不能在保证原有公共品供给的条件下硬化企业的预算约束；而如果实现了预算硬约束，则不能保证有效的公共服务供给水平。

目标模糊与利益追逐

国有企业改革的目标是什么？尽管改革已历经30年，但这个问题实际上并不清晰，相反，却存在很大的模糊性。从政府层面上说，似乎保住了对国有企业的控制便万事大吉，而不论国有企业是处于竞争性领域还是非竞争性领域；从企业层面上说，似乎能把钱赚足，便不在乎国有企业到底应该追求什么了。

从西方发达国家国有企业的产生来看，无论是宏观上的调控作用，还是微观上的提供公共产品和服务的功能，国有企业均是为了解决因市场失灵而出现的市场本身不能解决的诸多公共性问题而产生的，也就是说，公共性是国有企业的本质属性。

当然，国有企业的公共性并不否认在特定历史发展阶段它也具有盈利性或直接的经济作用。国有企业通常具有两大优势：一是资金优势；二是强制力优势，许多发展中国家的“后发”优势在很大程度上都是得益于国有企业的这两大优势。但是，由于国有企业在总体上经营效率低于私有企业，它的这种特定功能只能在特定历史发展阶段和特定发展时期才能发挥作用。从长期来看，随着市场经济体制趋于完善，国有企业会逐步退出竞争性领域，放弃其盈利性，而专门致力于其公共性作用。

中国社会主义制度建立后，出于迅速工业化的需要，尤其是受苏联模式的影响，进行了大规模的社会主义改造，国有企业占据了国民经济的绝大部分领域，分布十分广泛。通过国有企业，国家控制了国民经济的主要命脉。1978年改革后，相对于民营企业，国有企业的低效率日益明显，亏损日益严重，于是，国有企业的市场化改革便拉开了序幕，并且程度不断加深，企业数量也不断减少，但由于中国的特殊国情和诸多利益矛盾的存在，国有企业仍分布在国民经济的很多领域，在国民经济中仍处于主导地位。

在成熟的市场经济体制下，国有企业只是作为一种解决市场失灵的组织机制而存在的。然而，中国是在经济发展水平十分落后的条件下进行市场化改革的，尽管经过了近30年的改革，但中国仍处于社会主义市场经济的初级阶段。在这种情况下，中国不可能像发达国家那样按市场经济自然发展的轨道来走，而是仍然需要发挥国有企业的经济带动作用；另外，中国在坚持市场化改革趋向的同时，还需要权衡在计划经济时期形成的各种利益格局，需要协调好各种利益矛盾，解决许多历史遗留问题，以在稳定中求发展，尽可能减少改革成本，这也是中国之所以选择渐进式改革道路的重要原因。在这一特殊的历史背景下，中国的国有企业与发达市场经济体制中的国有企业之间的性质和地位显然是有区别的。这种区别集中体现在，在社会主义市场经济的初级阶段，国有企业不仅是政府调控国民经济的手段，也是政府参与国民经济的重要手段，是推动国民经济发展和经济体制改革的主导力量。

然而，由于中国国有企业分布广泛，如果不分场合地或者过度强调国有企业的盈利性和直接经济作用，无疑会使国有企业的发展在相当程度上走入了歧途，追求利润几乎成了绝大部分国有企业的目标，而其公共性则被抛之脑后。在现实中我们不难发现，本应具有强烈公共性的行业也市场化或部分市场化了，甚至民营化了，比如医疗、城市交通、义务教育，导致不少人看不起病、上不起学、乘不上车；而在一些很强或较强的竞争性领域，国有企业仍然在垄断经营，如电信、发电、石化，人们不得不接受人为的高价格和低服务，国民福利被少数利益集团所剥夺，前面的例子，说的严重一点，就是血的教训，已经证明了这一点。

从经济学角度，民营企业追求利润最大化并非罪过，相反是他们理性的选择，因为民营企业作为“理性经济人”必然首先要考虑自身的成本和收益，而不是也不应该是公众的利益，这势必导致他们在公共产品或公共服务的质量或数量上大打折扣。因此，我们需要从公众福利角度来反思，哪些国有企业应该民营化，哪些不应该民营化。

双重维度与目标定位

我们可以将现实的国有企业按行业维度分为公益性国有企业、垄断性国有企业和竞争性国有企业；按产权维度分为国有独资公司、国有控股公司和国有参股公司（参见下表）。

现实国有企业类型：基于双重维度的划分

在上表中，基于产权和行业双重维度划分的四类国有企业的目标应该是不同的。

第Ⅰ类企业应赋予强制性社会公共目标，没有经济性目标，也就是说，它们不以盈利为目的，其作用是直接提供公共服务，以社会和谐和稳定为唯一目标。目前这类国有企业采取的是独资公司的产权组织形式，作为公司，它们就应受公司法约束，而且要追求盈利，这显然不符合其公益性质，最好设置成特殊法人。特殊法人是指依照专门法律设立和经营的具有专门职能的国有独资企业。特殊法人企业是相对于普通商事企业而言的。其特殊性表面上在于其受特别法律规范，经营管理方式特别，本质上在于其具有特别职能。从产权角度来说，特殊法人企业由国家单独出资，出资人唯一，这与国有独资公司一致，但特殊法人企业不采取公司的企业形式，不受《公司法》和一般商法规范的约束。特殊法人企业依照专门法律设立，受专门法律调整，一般不要求作商事登记，其具体组织机构也由特别法规定。在经营上，特殊法人企业独立核算，但不负盈亏而靠财政维持，若有亏损由财政弥补。政府依法对其产品价格进行控制。目前在我国，特殊法人企业还停留在理论概念上，我们认为应当借鉴西方发达国家经验，推进特殊法人企业的专门立法，建立特殊法人企业制度。

第Ⅱ类企业以社会公共性作用为主，经济性作用居次。这类企业主要是典型的自然垄断企业和部分资源类企业，前者应不赔不赚，通过收支平衡来保证公众福利的极大化，应该采取国有独资的形式；后者则通过资源供求和价格机制来保证资源的有效利用，应该以国有控股为主，但应允许民营资本进入

第Ⅲ类企业基本发挥经济性作用，以追求利润最大化为其首要目标。这类企业主要存在于国民经济发展的支柱产业和涉及公众基本利益的产业，以充分发挥国有企业在这些产业中的带动和示范作用。通常情况下，它们不直接提供公共服务，而是通过向国家财政上交股息和红利，间接提供公共服务。不过，在特殊情况下，也直接承担部分社会公共性职能，如发生通货膨胀时，国有粮食企业应该发挥平抑物价的作用。对于这类企业，国家应该逐步放弃绝对控股地位，采取相对控股形式，部分甚至可以实施完全民营化。

第Ⅳ类企业与一般竞争性企业无异，没有任何强制性社会公共目标，经济目标居绝对地位。如果它们自觉提供公共服务，那是它们履行社会责任的行为，应该予以鼓励和支持。如果政府强制性地让它们承担部分公共职能，则政府必须按可比价如数给予全额补偿。对于这类企业，国家只能参股，甚至可以完全退出。

总之，国有企业在社会主义市场经济的初级阶段具有双重目标或基本作用：一方面它是国民经济发展的重要力量，与民营企业一样，它有很强的盈利性，但这种盈利性必须立足于公平竞争的基础上，这类目标主要通过第Ⅲ类企业和第Ⅳ类企业来实现。另一方面，也是更重要的，国有企业是公共产品或服务的提供者，担负着调控国家宏观经济、为公众提供服务、推动和谐社会进程的历史使命，这类目标主要通过第Ⅰ类企业和第Ⅱ类企业来实现。

补贴拍卖和信息公开

既然要生产公共品，就赚不到钱，不仅赚不到钱，政府还必须给予补贴。那么补贴多少？这是一个难题，因为生产公共品存在预算软约束问题。但不能因为是难题，就不顾后果地搞民营化或私有化。这里提出两个并行的方案：

一是补贴拍卖，谁要求的补贴金额少，就让谁经营。但这种拍卖很难避免事后经营者的机会主义，即事后降低努力水平，“威胁”政府给予更高的补贴。对此，政府可以在事先规定对竞拍成功的经营者的这种机会主义行为实施严厉惩罚，使其偏离最优努力的收益严格小于付出最优努力时的收益，从而使参与补贴拍卖的经营者在竞拍时报告其真实的经营水平。

二是信息透明和公众监督。对公共品生产企业来说，企业经营者的努力和诚实以及政府的监督管理固然重要，但来自公众的第三方监督力量同样必不可少。在信息不对称的情况下，公共品生产企业的经营者倾向于隐瞒真实成本，要求更多补贴。引入第三方监督力量将有助于企业披露真实的成本，增加企业信息的透明程度，从而起到硬化补贴的目的。

公共品生产企业虽然不是上市公司，但由于政府支付给这类企业的补贴从根本上说来自于公众的税收，因此从这个意义上讲，公共品生产企业也属于公众公司，这些企业必须对作为“投资人”的公众保证信息透明，并且需要选择“投资人代表”对企业进行切实有力的监督。这种信息公开必须上升到法律层次，即必须是强制性的。

      本文是在北京金融论坛2009夏季报告会（2009年6月27日，浙江宁波）上的讲话