摘要：目的：为我国新药界定及新药研发提供参考。方法：回顾与分析我国新药界定的历史，结合博弈论的“公地悲剧”和“反公地悲剧”理论，论述新药界定对药物研发的影响。结果与结论：我国新药界定应日渐科学合理，并与建立创新型国家的目标相吻合，但同时也要避免出现上述两种“悲剧”。
关键词：新药，界定，博弈论
医药行业是关系国计民生的重点行业，1978年至今，我国医药工业产值年均递增17%，成为国民经济中发展最快的行业之一。但医药资源是有限的，投入新药研发的空间更加有限。这就要求政府主管部门科学界定新药的范围，将有限的政府和民间资源投入到高水平的创新研发上，以达到鼓励创新、提升国家整体科研水平与促进医药产业发展的目的。从1985年《药品管理法》实施以来，关于新药界定发生了4次调整，对创新药物研发产生了现实而又深刻的影响。现行的新药界定范围更加明确，简单仿制的新药只能按新药注册程序申报，但不给予新药证书，使新药的界定更为严密、科学。事实上，不同的新药界定范围各有其利弊。本文结合我国新药界定的历史，从新药界定范围的变化出发阐述其对新药研发的影响。
1 新药界定范围过宽的“公地悲剧”
1.1 “公地悲剧”理论简介
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1.2 宽泛的新药界定形成“公地悲剧”
我国1985年出台的《药品管理法》和《新药审批办法》将新药界定为“我国未生产过的药品”、“已生产的药品，凡增加新的适应症(证)，改变给药途径和改变剂型的亦属新药范围”。1999年出台的《新药审批办法》增加了“新的复方制剂，亦按新药管理”的内容。这一新药的界定符合改革开放初期的历史背景，当时制药行业刚开始从计划经济向市场经济转型，为鼓励企业多生产药品，新药界定的内涵非常宽泛，并对新药给予一定时期的行政保护。该界定对我国制药业发展起到了极大的促进作用，药品生产企业的数量迅猛增加。
在这个新药优惠政策的刺激下，企业会自动选择开发成本低的简单新药(如改剂型新药)，使自身获取利益最大化。这段时期，国家药品监督管理局批准上市产品的数量也大幅增加。然而，事与愿违的是简单仿制产品却占到了95%，制药行业始终处于低水平重复的状态。由于医药行业经济总量的增加是由大量低水平仿制药恶性竞争造成的，所以就出现了一些怪现象，同一个品种有几十家甚至上百家国内企业生产；药品质量问题层出不穷；大输液仿制药价格甚至比不上一瓶矿泉水。
2002年，《药品管理法实施条例》进行了修订，其中“新药”界定为“未曾在中国境内上市销售的药品”。在随后施行的《药品注册管理办法(试行)》中进行了进一步的补充：“已上市的药品改变剂型、改变给药途径、增加新的适应症(证)的，按新药管理。”这一定义虽然缩小了新药的范围，将进口药排除在新药范围之外，但其并未改变我国新药不“新”的局面，仍有大量低水平重复的“假新药”上市。2006年全年批准新药生产申请竟达1803件。医药行业的恶性竞争达到白热化程度，甚至有些企业为了缩短注册报批时间而伪造技术资料，严重影响和制约了技术创新的积极性。
1.3 解决“公地悲剧”的办法
解决“公地悲剧”最有效的办法，就是产权、利益和责任、义务明确挂钩。2006年针对医药行业的“乱象”，国家食品药品监督管理局采取了“注册核查”和“过渡期品种集中审查”的非常措施，并于2007年在正式实施的《药品注册管理办法》中再次修订了新药的界定范围，取消了“按照新药管理”的概念，“新药申请，是指未曾在中国境内上市销售药品的注册申请。已上市药品改变剂型、改变给药途径的，按照新药申请的程序申报”。这一措施传递出了明确的信息：抑制简单的重复仿制，鼓励创新。通过简单仿制的技术手段上市的药物要按照新药申请程序申报，但不发新药证书，即失去了新药的保护期限。在简单仿制药不再按照新药管理后，企业的研发行为发生了转变，新药的申报数量显著减少。这一措施的效果非常明显，2007年全年批准新药生产申请176件，相比2006年有大幅的下降。
2 严格界定新药的“反公地悲剧”
2.1 “反公地悲剧”理论简介
1998年，黑勒教授提出了“反公地悲剧”理论模型。“公地悲剧”说明了人们过度利用公共资源的恶果，但也忽视了资源未被充分利用的可能性。在公地内，存在着很多权利所有者，为了达到某种目的，每个当事人都有权阻止其他人使用该资源或相互设置使用障碍，而没有人拥有有效的使用权，导致资源的闲置和浪费，于是就发生了“反公地悲剧”。
2.2 严格界定新药的“反公地悲剧”现象
在低水平仿制药上市热情被抑制后，制药企业、研发公司、高校及科研院所和政府部门都将更多的注意力放在了创新药研究上。然而，呈“哑铃状”分布的我国制药行业产业链限制了高投入、高科技含量的新药顺利上市，进而转化为生产力。原因是一方面，由于科研院所承接了政府大部分的科研项目和自然科学基金，拥有大量的高素质研发人才，创新药基础研究的成果多，专利申请增长率持续增加；另一方面，制药企业有强烈的产业化需求，拥有符合《药品生产质量管理规范》(GMP)条件的厂房、设备，却缺乏高素质的研发人员以及充足的研发资金。当企业与研究院所进行产学研联合开发新药时，自然会遇到知识产权的问题，如企业希望自己是唯一的专利权人，以便于灵活掌握市场，但联合研究单位又希望自己也能在专利权人一栏中署名，因为这对研究人员的晋升、奖励等颇有好处。在新药界定范围日益缩小，制药企业更加急迫寻找难度、创新程度高的项目时，研究院所的成果就会待价而沽。这种科研成果、知识产权、产能归属分割的现状，引起了“反公地悲剧”，科研成果转化率和专利转让率不到10%。
2.3 新药界定范围的“反公地悲剧”的成因
新药的“反公地悲剧”产生的主要原因是新药研究不同阶段所产生的产权归属不同，而这些产权在缺乏合理定价、有效流通的条件下，难以被充分利用。资金是制约新药研发的重要因素之一。从资金来源角度分析，主要由少数大型制药企业自筹资金和政府专项资金两部分组成，而政府专项资金大部分分配到了科研院所。根据政府专项资金使用要求，科研院所承担项目期限一般为2--3年结题，这么短的时间仅能完成部分研发工作，在没有后续资金投入的情况下，研究院所只能停止研究工作，导致项目流产。这也是科研单位注重“科技成果”忽视“产业化”的重要原因之一。另一方面，企业有创新的需求，但由于新药研究的门槛不断提高，风险持续增加，政府部门没有相应的激励措施，使得企业投入和产出不对等，因此对新药研究进行投人非常谨慎。科研单位的知识产权意识较强，研发过程多能形成多项专利保护，在经过一段时间的技术转让、商务谈判未果后，科研单位就会因为不愿继续支付高额的专利维持费而放弃该专利权，造成研发成果的流失。
“反公地悲剧”将会降低新药的上市速度和数量，不利于提高公众健康水平。由于药物研究具有特殊性，投入时间长，花费巨大，风险高，在基本遏制了低水平重复后，如何避免今后药物上市“梗阻”现象，也还需要建立一系列的保障制度。
3 两种“悲剧”博弈均衡对策的探讨
从以上分析可以看出，若对新药的界定过于宽泛，有可能面临“公地悲剧”；若新药界定范围过于严格，则新药上市的难度越来越大，如果相应的保障措施没有到位，科研单位和制药企业各谋其利，目标不一致时，则“反公地悲剧”无法避免。如何避免发生这两种悲剧，既充分鼓励创新，又能让社会资源得到有效利用和发挥，是必须认真思考的问题。
3.1 保持我国新药界定与国际一致
研究美国、加拿大、欧盟、韩国、日本、马来西亚、台湾地区药政法规关于新药的界定可以发现，大多数国家或地区都将新药界定为“未在本国注册、上市的药品”，只有日本的新药还包括“未在本国生产”的药品。从新药界定范围可以看出，我国药品技术创新的起点从2007年开始才与国际保持一致。政策、制度的高起点才能产生高水准的创新。我国如果希望参与国际社会的创新竞争，首先就应从政策上与国际保持一致。在此前提下，通过完善相应的配套政策，激励科研单位开拓前沿研究工作，鼓励制药企业将成果产业化并扶持我国制药企业与跨国企业竞争。
3.2 拓展新药的内涵——新药审评以安全、有效为出发点
新药界定从字面意义上来看，仅涉及上市与否这个要素。事实上新药界定的内涵还须拓展。药品作为特殊商品，评价的标准是安全、有效和质量可控。新药研发过程中有许多先进技术被发明和应用，审评工作应将技术先进性和药物安全、有效性结合起来，一个药品的技术再先进，如果没有安全、有效的试验数据作保证，那么这种技术创新是没有意义的；同样，只追求安全、有效而怯于技术创新，则新药的“新”也无从谈起。
4 结语
新药界定的调整对于我国有效利用有限的社会资源和自然资源，鼓励研究与开发真正意义上的创新药，避免低水平重复，提高和保障人民群众的健康水平与合法权益，起到了一定的积极作用。但是，新药的研发有其自身的规律和特点，它是医药技术创新、医药经济发展和提高公众健康的集中体现。新药界定面临的“公地悲剧”和“反公地悲剧”相互博弈的启示告诉人们，新药研发的制度需要做进一步的探索和设计，在基本解决“公地悲剧”的今天，如何避免“反公地悲剧”带来的负面影响值得深思。曾有建议：申报药品注册的主体必须是药品生产企业，这也许是一个相应的解决办法。可以相信的是，随着我国产业结构的调整和建立创新型国家战略的提出，有关新药的管理机制势必会越来越完善。