国家人权行动计划的法律评析
【摘 要】《国家人权行动计划（2009～2010）》已于2009年4月13日由国务院新闻办发布，此举为我国人权事业发展的重要里程碑。因此本文就《计划》产生的原因作出简要分析后，对其积极意义进行了述评；并在此基础上，从法学视角对《计划》提出法律质疑。进而对今后的《计划》提出相应的建议，以期推动我国人权实践的进一步发展和完善。
【关键词】国家人权行动计划 进步意义 质疑 完善
导 言
2009年4月13日，国务院新闻办公室发布了《国家人权行动计划（2009～2010）》（以下简称《计划》）。该《计划》的发布显示出我国人权发展进入了新的阶段。《宪法》中规定的“尊重和保障人权”已不再是一句空口号，而是开始落实于当下的人权实践之中。《计划》的发布，在我国人权事业的发展中具有重要里程碑意义。同时也可视为推进我国人权事业发展的重要表征。但是，《计划》也有其在法理上令人质疑之处。因此本文试图以较为客观、中立的态度来审视我国首部关于具体人权之规定，并对该《人权》的产生原因予以探讨，并以期在不久的将来，在制定下一阶段的人权计划中对原有的不足和缺陷进行完善和修正，从而进一步将我国人权事业推向新的阶段。
一、《计划》产生的原因分析
《计划》作为一种政府公布的规范性文件。其产生不仅来自于制度本身的内生变量，同时也是外部司法实践的推动。
（一）法律制度变迁的产物
《计划》的产生是可以说是一种人权事业发展制度的变迁。我国自1991年公布人权状况白皮书以来，仅仅是对人权状况的一种报告，国家通过规范性文件加以规定，并逐年形式报告，并且这一制度被确定下来。而我国今年发布的《计划》，正是对人权这一事业在制度设计上的一种完善和发展。并且这种制度设计和安排将会随着社会经济发展而同步推进。从制度变迁来看，《计划》的公布是人权事业发展状况的发展的产物。作为制度本身，最主要的功能便是提供制约和规范。此次公布人权行动计划便是对我国实现人权的定期目标提出了要求。进而使得推动人权有了制度约束机制，使得在具体操作层面上也有了依据。
（二）司法实践的助推
相信此次《计划》在这个时候推出，我们不难将“躲猫猫”事件与之相分离。从《计划》中关于羁押者的人权保护，我们不难发现“躲猫猫”事件对《计划》推波助澜的作用。当然，人权事业的发展都是以关乎民生为重点。此次《计划》单独列出汶川地震后的人权保护，足以体现其重视程度。但是理性考量，我们不能否认此类重大事件的确影响和左右着人权事业的发展，但同时也不能将完善人权或法治的希望寄托在此类偶然事件上。因为毕竟此类事件多以流血、甚至是生命所换来的。不过，司法实践的助推作用在现代法治，特别是咨询时代和信息时代异常发达的今天所起的作用不可估量。
二、《计划》的五大进步意义
《计划》在推动我国人权事业的发展上，其积极进步之意毋庸置疑。本文将从以下五个方面加以梳理：
（一）首部人权规定之体现
近年来，我国高度重视人权的保护与发展，并将人权写入《宪法》和《中国共产党党章》。而近年发布的《计划》正是中国政府制定的第一个以人权为主题的国家规划，是一份落实“国家尊重和保障人权”的宪法原则、推进中国人权事业发展的行动纲领性质的政策文件。《计划》中将尊重和保护人权分别在立法、司法、行政以及社会生活的方方面面加以规定。诸如“加强人民检察院对监狱场所内执法活动的实时检察监督。在监室设置举报箱，方便被羁押者投诉”，“鼓励各高级人民法院制定通过出版物、局域网、互联网等方式公布生效裁判文书的具体办法，加大生效裁判文书公开的力度。”等一系列规定，都是对人权保护的重要推动。这对于提升全社会尊重和保护人权的意识，全面推进人权事业发展，有着举足轻重的作用。
以往我国均以发布人权状况白皮书为人权事业的最高政策性文件。如何具体落实“尊重和保障人权”的宪法原则，解决我国人权存在的不足，则急需一部贵在落实的指导性文件。但是总体而言，以往只是一般性报告，并没有针对人权事业发展的不足之处加以解决。而此次《计划》正是基于以往我国人权事业停留在理论探讨和形式不足，对人权落实详加规定。并且制定《计划》等此类做法也已经成为国际通例。[①]
《计划》作为指导如何落实人权的指导性文件，非常注意现实针对性。将不同少数民族、残疾人、妇女和儿童等特殊群体的人权的发展分别提出予以解决的对策。并且十分强调人权教育。《计划》指出“在高级中学，除了进行一般性的人权观念培育外，要在有关课程中，系统开展有关中国宪法‘公民的基本权利与义务’的教育和国际人权知识的教育。在中小学教育中逐步增加法律和人权方面的教学内容。有重点地开展针对公职人员的人权教育培训，特别是针对公安、检察院、法院、监狱、城管、行政执法机构等特定执法机构和人员的人权教育培训”等都是对将《计划》变为现实的重要依据和手段。
（二）推进人权发展之基石
《计划》作为首部规定落实人权的文件，其在推动人权事业新发展上的指导意义非同寻常。我们不难发现在《计划》的标题中规定了只是从2009年到2010年两年规定。曾参与起草该《计划》的柳文华教授即指出，这是为了配合我国国民经济和社会发展五年规划而限定的。由此可以说明此类《计划》将定期制定，并形成固定机制。据此，也反映出人权计划的指导将成为今后我国发展的一项政府推进法制和民主建设的重要指南。
从制度变迁的视角审视，强制性制度变迁所耗费的交易成本在推进某项改革过程中，要低于诱致性制度变迁。而《计划》作为政府规定的人权发展事项，显然其影响力度要远胜于民间力量的宣传与普及，从而为推进人权在时间上提供了有力的保证。《计划》作为政府制度设计与安排，是现实社会的真实写照，是连接现实人权与宪法文本的桥梁，是联系公民权利、法治政府构建和和谐社会的纽带。但《计划》不同于以往生硬的法律语言，而是更加注重以人为本。降低了法律与公众的摩擦式交易成本，这不仅为推进人权事业发展奠定了良好的群众基础，也为我国政府推进人权打下了坚实的基础。
（三）集体智慧结晶之产物
《计划》作为国家推出的人权规定，其内容定会受到来自各方的评议。为此，《计划》的内容便成了公众热议的焦点。为此，国务院法制办主任王晨就《人权》发布答记者问中指出，计划是国家集体智慧的结晶，反映了各方主体的利益和呼声；反映了国家、人民和社会的一致利益。该《计划》是在党中央、国务院的领导下，在中国国家权力机关、行政机关和司法机关各相关部门共同努力和社会各界广泛参与下制定的。因为《计划》涉及到政治、法律、经济、社会、文化等各个领域，为确保行动计划的权威性、有效性和可行性，中国政府专门设立了国家人权行动计划联席会议机制，由国务院新闻办公室和外交部牵头，成员单位包括各部委等53家。并邀请中国法学会、中华全国律师协会、中国教育学会、中国妇女发展基金会、中国扶贫基金会等20多个单位的专家学者和代表人士参加，广泛征求了各社会团体、非政府组织、高等院校、研究机构以及社会各界的意见。据此形成了《计划》的主要内容。[②]并且，早在2002年国家就出版了《国家人权行动计划指南》，因此，历时八年之久的《计划》出台不仅显示国家之慎重态度，同时也反映出其为集体智慧的结晶。
（四）民主法治进步之作用
《计划》体现了中国推进人权事业发展三点基本原则。而最为重要的原则便是，依法推进的原则。此次制定行动计划的基本依据，就是中国宪法规定的“国家尊重和保障人权”的原则和宪法关于“公民基本权利和义务”的规定，以及与之相一致的《世界人权宣言》和国际人权公约的基本精神。正是基于坚持对依法治国方略的贯彻，基于坚持民主和法制的轨道上逐步推进人权保障，方能实现人权的快速发展。
在计划经济体制下，国家高度重视意识形态。在关注人的最基本权利方面不太重视。同时也使得很多政法部门在执法过程中亵渎和不尊重人权。但是随着民主法治的不断进步，计划中明确规定了“对被羁押者将进行讯前讯后体检”。这不仅是对特殊群体的人权保障，更是在一定程度上对法治进步的有力阐释。作为行动准则，《计划》同时更加关注民主与民生。其中“定期为全国65岁以上老人体检”的规定以及“50%以上的国家机关部（委）和省（自治区、直辖市）、市（地、州、盟）政府工作部门要有女性领导成员”的规定都明显体现了国家从民主发展和民生的角度关注人权发展。[③]
从人权白皮书到行动计划，蕴含了我国在推进民主进程过程中成熟，也体现了承认自身不足与积极努力为民主进程奋斗的态度。《计划》作为落实人权的行动纲领，正是民主法治发展的重要作用的结果与体现，也正是对法治与民主进步的最好解读。
（五）促进司法改革之动力
人权，人赖以生存和维系的最基本的权利，人们永恒追求的自由、平等、和谐等目标，自古至今被人们所向往。那么将司法改革融入到人权事业的推进过程中，则成了促进司法改革的重要动因。而《计划》作为一部政府力推的纲领性文件，也必将自上而下引发一场深刻的司法体制改革。当然这场司法改革的风口浪尖正是“躲猫猫”背后广为学者质疑的监所体制。本《计划》明确将“被羁押者的权利”作为单独一部分予以列出，且有七条对此事项详加规定。这不能不说是对监所体制的一次震动，与此同时，连带的刑法、刑事诉讼法的修订也将随之予以调整，整个司法体制改革势在必行。但是因司法体制改革牵涉范围之广，利益博弈之深，使得司法改革的每一部推进都将谨小慎微，不过《计划》因其级别和层级相对较高，将落实人权作为司法改革的突破口将成为重点突破之处。
三、《计划》的四点质疑之处
但是作为研习法律，在阅读完《计划》后，以理性客观的法律视角，对《计划》提出了四点质疑。
（一）表达次序欠妥当
作为一份国家机关所做出的权威文件，其表述应该是应该经得起推敲和质疑的。但是，该《计划》却将“经济、社会和文化权利保障”放到了文本的第一部分，而将“公民权利与政治权利保障”放到了第二部分。如果关于落实宪法中的尊重和保障人权的原则，那么本《计划》则应当比对宪法进行梳理，从《宪法》文本的次序而言，是将公民的政治权利放在前，经济社会和文化等规定暂后。显然，这种将经济权利放在一个非常高的位置，带有强烈的经济利益高于一切的思想模式。这种只重视经济权利而忽略公民政治权利的做法，在推动我国民主政治的道路选择上成为一种阻碍。
作为对抗公权力滥用的人权，特别是公民的政治权利，我们必须在实现和落实过程中给予更多的关注，否则经济权利的实现将会受到影响，甚至得不到保障。假使公民连最基本的人身权都没有相应的保证，何来谈论工作和学习的基本权利。况且民主进程的推进在很大程度上并非取决于公民经济权利的实现，而更多的表现在于公民广泛参与社会公共事务的程度上。众所周知，考察和衡量一个国家民主进程的重要标志是人权中政治权利和民主权利的实现程度。但是我国却将政治权利放在了经济、社会和文化权利之后，显然这种安排是一种对公民政治权利的漠视和不认真对待。
但是仔细推敲，前文已经说明该《计划》是经过深思熟虑作出，但是为何仍有此不妥，确实令人有费解之处。但是即便如此，也未能有相关部门给与解读，这是否也体现了对人权发展理念的局限认识。
（二）责任机构未明确
对于制定该《计划》的过程中，我国采用了联系会议制度，邀请了众多专家学者、政府官员进行了广泛地讨论和修改才呈现出眼下这份《计划》。虽然该《计划》对很多人权明确列出，比如“获得公正审判的权利”、“被羁押者的权利”等，但还是未能将具体实施办法予以明示。这不仅使落实的机构陷入一种被动的困境：落实具体人权过程中应当怎么样落实、如果发生落实人权的机构和组织相互推诿怎么办等都没有一个明确的说法。同样，也使得成为很多涉及人权落实部门有了逃避责任的借口。经济学中对于产权不清晰导致的后果，要么是公地悲剧出现，要么是逃避和推诿责任。放到机构职责的界分也是同样的道理：如果不能很好的确定权利与责任，出现问题互相推诿，或者无法真正落实和保障人权将成为一种可以预见的结果。
当然，作为落实人权范围之广，实现的机关不可能整齐划一，因此实现也是需要靠各机构自行决策和执行。但是作为一份具有行政指导意义的文件，从法理学角度上只是规定了权利，而没有规定义务。因此，这就好比产权不清晰造成的权责不明确一样，一旦有利可图，便大肆争夺；一旦需要承担义务，便逃之夭夭。当然也就是使得《计划》的原旨大打折扣。这种没有约束机制的文本，根本无法起到监督的作用，到最后也只得留于形式。
（三）具体人权靠落实
值得肯定的是该《计划》中明确规定了“严禁刑讯逼供”、“严格死刑审判程序，完善死刑复核程序”、“严格控制并慎用死刑”、“严禁执法人员实施非法拘禁行为”等具体保护人身权的条款。这不仅是对当前司法体制中的弊端一种积极回应，同时也显示出我国政府在对待这一问题上的坚定立场。但是，作为客观中立的司法部门如何才能在司法过程中保持一种中立的立场，并且不受任何组织的干预的，这才是将人权实现具体化的关键。
不过，该《计划》只泛泛而论，并且在该《计划》发布后也没有相应的部门给予必要的细化和补充。因此使得该《计划》显得更像一部政治宣言书，而不是一部规范性权威文件。况且随着媒体对此广泛宣传，使得普通民众对该《计划》深入了解后，一旦该计划中的条款不能很好地落实并执行的话，无疑会使民众质疑和问则于政府。同时，没有将人权实现具体化、落实到部门则有可能为国外一些反华势力和个人作为口实进行攻击。
因此，缺乏权威性和强制约束力将成为此次计划的软肋，必将阻碍其进一步落实。因此，加强通过其他行政法律法规进一步落实和细化计划中的内容在笔者看来将成为下部推进的重点。
（四）主体效力需探究
当笔者阅读该《计划》时候，发现其发布主体是国务院新闻办公室受国务院委托行使。这使得笔者心存疑虑。回顾历史，我们不难发现，以往我国发布人权白皮书报告均为国务院新闻办。因此从实际操作层面来说，发布人权行动计划由国务院新闻办发布理所当然。但是从法律层面，我们不仅提出质疑，作为国务院下属的新闻办公室其效力和等级不禁受到怀疑，同时在执行过程中又有多少落实部门真正配合和遵照执行值得反思。《计划》指出，“由国务院新闻办公室和外交部牵头、立法和司法机关以及国务院相关职能部门组成的国家人权行动计划联席会议机制，负责统筹协调本行动计划的执行、监督与评估工作。”这说明在执行本《计划》时，全国人大、检法两院要受政府部门节制和约束，似乎使得司法独立和权力机关的重要性被抛至九霄云外。
从条文中我们不难发现这份《计划》的实施者包括更高一层的司法和执法部门。人权的落实需要各部门共同关注，更需要中央和国家层面的机关相互配合，方能真正实现。所以新闻办公室发布的文件能否约束其位阶高于自己的最高权力机关——全国人大和最高人民法院、最高人民检察院成为了令人仍感质疑之处。
四、对今后制定新《计划》的三点建议
通过以上从法律视角对《计划》进行了利弊评析，笔者在这里针对计划中的问题提出几点针对性建议，以期通过完善《计划》进而对我国人权事业的发展做出贡献。
（一）调整次序、合宪规范
为充分保障公民民主和政治权利，笔者建议考虑将“公民基本权利”列为今后《计划》的第一部分。因为只有公民在享有了最为基本的比如人身权不受侵害的情况下，才能实现经济和社会权利的一系列发展。我国宪法加之国外宪法之所以如此规定，也正是因为基本权利的作为人赖以存在的底线和要求。如果颠倒次序，将使得人们对正确的价值取向的理解有所偏颇。既然人权依照宪法和国际人权精神，那么也应当在《计划》的文本中有所体现，这种体现不仅仅是对具体文字的逐条模仿，更多的是对人权本质精神和思维范式的遵从。
（二）机构明确、权责清晰
明确指出落实人权保障的机构以及责任，使其权责清晰方能有效完成《计划》的各项任务。而要想落实人权就必须依靠约束机制进行。否则仅仅是规定了相关权利，但是没有保障机制，便导致“无救济便无权利”的状况。我们必须清醒地认识到中国作为一个有着较强权威性的国家，有一个位阶更高的机构对此计划予以细化和落实督导是必不可少的一个前提。除此之外，如果考虑到该《计划》不便公布或惩罚机制，那么也应当在其他规定中加以补充说明，从而真正做到依法落实和保障人权。总之，必须在执行过程中明确各方执行主体的权利与责任。否则落空将成为一种必然的结局。我们当然不愿见到美好的愿景最后无法实现是因为机构的权责未加说明造成。
（三）主体变迁、效力提高
要想将该《计划》进行到底，必须提升其法律效力和地位。如果说我国为大陆法系国家，崇尚法典之理念颇为强势。而尊崇法典的效力等级也异常明显。要想落实保障人权，必须将其地位升高到法律或者行政法规的等级加以贯彻和执行。仅仅是政府部门的内部的“软约束”，并没有什么可以衡量的标准，的确弱化了执行和操作。更有甚者会将该《计划》依然留于形式。因此改变制定和发布主体，由全国人大常委会或者全国人大法律工作委员会进行制定或草拟，然后由其他部门予以执行。这样不仅可以使得人权保护的层级效力有所提高，同时也使得约束执法部门。
结 语
《人权行动计划（2009～2010）》作为我国人权事业发展重要的里程碑，我们不仅要发现其积极作用，同时也要发现其不足和待以完善之处。从法学视角加以分析不仅能将人权事业充分剖析，而且也可为人权发展提供强有力的法律制度保障。这不仅是现代法治国家在推进各国人权以一贯之的做法，也是我国在人权事业发展上的重要推动力。
主要参考文献：
1.朱景文：《人权保障的层次：国内和国际的连接》，在2004年10月19日“国家人权保障国际研讨”会发言。
2.韩大元：《国家人权保护义务与国家人权机构的功能》，载《法学论坛》2005年第6期。
3.《国家人权行动计划（2009～2010）》，新华网2009年4月13日。
4.许显明主编：《人权研究》，山东人民出版社，2009年4月版。
5.王晨就《国家人权行动计划（2009～2010）》答记者问，新华网2009年4月14日。
6.蒋娜：《人权保障与刑法变革-以〈人权行动计划〉为切入点》，载《人权》2009年第1期。
[①]吴雷芬：《国家人权行动计划：人权发展的新阶段》，载《人权动态》2008年第9期。
[②] 蒋娜：《人权保障与刑法变革-以〈人权行动计划〉为切入点》，载《人权》2009年第1期。
[③] 参见http://www.xinhuanet.com/newscenter/mryw/20090413/《王晨就〈国家人权行动计划〉答记者问》
（作者系首都师范大学政法学院宪法学与行政法学08级研究生）