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　　今年可能是我国改革开放以来就业最为困难的一年。面对严峻的就业形势，保持经济平稳较快发展是扩大就业的重要前提和保障。但国内外的实践也表明：经济较快增长并不一定带来较高的就业增长；资本的高投入也不会自动转化为就业机会的扩大。因此，要在保持较快经济增长速度的同时，还要选择就业弹性高的经济增长模式，必要时可采取一些特别举措促进就业。建议：

　　（一）在城乡大规模实施以工代赈。所谓赈，就是用现金、粮食、衣服之类的实物无偿救济灾民或贫困人口。以工代赈属于救助的范畴，但它是有附加条件的，要求救助对象通过参加社会公共工程建设而获得赈济物或资金的一种特殊救助方式。“以工代赈”一词最早出现在北宋时期，已有近千年的历史。王安石为相期间，所立新法“农田水利法”规定，国家采用补助或以奖代补的方式鼓励民办水利工程，实际上就是以工代赈。北宋皇祐二年（1050年）两浙遭大灾，饥民流徙，道有饿殍，移满路，时任杭州知州的范仲淹采取三项救灾政策，第一项就是大兴公私土木之役，以工代赈修寺院、建官舍、盖库房等，类似现代的政府投资建设基础设施工程。我国古代的黄河大堤、长江大堤、荆江大堤和著名的都江堰等水利工程建设，以及历史上的灾后重建等，大部分都是通过以工代赈的方式完成的。

　　到了现代，以工代赈不只是用于农村，城市建设中也有先例。1936年，张自忠调任天津市长，由于长达十年的经济萧条，天津失业贫民为数甚众，秋冬两季，饥寒交迫，老弱者倒毙于道路，强壮者铤而走险；更有一些人迫于生计，转而投靠日本人，为敌所用，扰乱地方，祸害民众。因此，张自忠提出，为人道计，为治安计，都必须对贫民予以救济。他向银行举借巨款，将有劳动能力的失业者、游民、乞丐收容起来，组成“工赈所”，供以饮食，教以技能，组织他们参加修路架桥、挖沟、筑渠等劳动。以工代赈既解救了贫民的饥寒之苦，又整肃了市容，对当时天津市政发展、扶贫救灾、稳定社会秩序都起到了重要的作用。

　　以工代赈在国外最成功的案例，就是著名的罗斯福新政。1929年～1933年，美国发生经济危机，全国国内生产总值由危机爆发时的1044亿美元急降至 1933 年的742亿美元，13万家以上企业破产，失业人数由不足 150 万猛升到 1700万以上，占整个劳动力的1/4还多，整体经济水平倒退至 1913年，国民经济到了崩溃的边缘。1933年3月4日，罗斯福就任美第32届总统。罗斯福应对危机的政策后来被称作“新政”，即“3R”：改革、复兴和救济。其中，救济的主要方式就是以工代赈，明确规定对有工作能力的失业者不发放救济金，而是帮助其通过参加不同的劳动获得工资。此举为广大非熟练失业工人创造了大量就业机会。到二战前夕，美国政府投资的各种工程总计雇佣人数达2300万，占全国劳动力人口总数的1/2以上。从1933年～1939年的7年中，美国共拨付以工代赈资金180亿美元，以工代赈先后吸收了400万人参加工作，兴建了18万个小型工程项目，包括校舍、桥梁、堤坎、下水道系统及邮局和行政机关等公共建筑物，修筑和改善了41万公里的二级公路，５万幢教学楼，建造了将近500个机场，小流域治理10.6万平方公里，开辟了4440万亩的国有林区，将8000万英亩的荒地辟为牧区。到1939年，美国的GDP从1933年的742亿美元增加到2049亿美元，年均增加18%。罗斯福新政取得了巨大成功，不但大大缓解了失业矛盾，刺激了经济复苏，而且大量基础设施建设功在长远，为美国投入二次世界大战及战后的快速崛起奠定了坚实的基础。罗斯福本人也因此成为自林肯以来最受美国和世界公众欢迎的总统，历史上空前绝后地连任四届美国总统。

　　罗斯福新政给我们的启示是：应对经济危机的关键，是扩大有效需求；扩大有效需求的关键，是保就业、保居民收入。扩大有效需求，单有政府投资拉动是不够的，特别是政府投资若过于集中在大型公共工程和基础设施上，对拉动就业、刺激消费的效果并不理想，作用十分有限。以工代赈可以比较好地兼顾保增长与保就业的双重目标。

　　新中国成立后，以工代赈广为实践。特别是大规模群众性农业生产运动，用今天的眼光看，也类似于以工代赈。我国改革开放30年成就巨大，计划经济时期积累下来的大量公共工程和基础设施功不可没。特别是农林水利方面的一些设施如水渠、梯田、大坝等，即使在今天看来，意义也非同寻常。这些工程和设施都是劳动密集型的，需要大量的人力投入。1984年，我国在原计委系统成立了专门机构负责管理以工代赈工作。1984年以来，国家累计安排以工代赈投资880多亿元，连同地方配套投资，全国以工代赈总投资达1200亿元。据初步分析，在国家扶贫开发工作重点县中，约70%的小型基础设施是通过以工代赈的方式建设的。

　　面对当前经济和就业双重困难，应当把以工代赈摆上突出地位加以考虑，加大投入，扩大规模，使以工代赈利在当前、功在长远。搞以工代赈，需要把握三点：一是赈济对象必须有一定的劳动能力。对无劳动能力的，如鳏、寡、孤、独、残疾人等，只能通过社会保障体系进行救助不适应以工代赈的范畴。二是以工代赈一般适用于修建一些以劳务投入为主的基础性、公益性工程。三是以工代赈建设工程必须适合于广大受赈济对象的劳动技能水平，一般为施工技术要求不高的工程项目。按照这些要求，适合以工代赈建设的工程主要有：基本农田建设、中小型灌溉和供水工程、河道整治、国土整治、植树造林、生态建设、农村公路，以及城镇绿化和道路维护等。而大型水利设施、高等级公路等，由于施工机械化水平和专业化程度较高，难以大规模组织群众参与，不宜采取以工代赈方式进行建设。建议，国家财政每年拿出1000亿元以工代赈专项经费，力争为城乡劳动力提供500万个以上工作岗位。

　　（二）实施“手工业振兴计划”。我国现在是世界上的制造业大国，目标是成为制造业强国。对这个目标我们应当坚持。但应当看到，以流水线、自动化为标志的现代制造业对扩大就业是有局限的，自动化程度越高，会越排斥就业。相比之下，小手工业在扩大就业方面前景乐观、大有可为。当代社会，人们对个性鲜明、手工制作或低自动化加工的商品情有独钟，市场需求旺盛。我国也有小手工业制造的优势和传统，发展壮大小手工业，不但有利于扩大就业，对提高我国商品的国际竞争力也大有裨益。

　　国际上，印度为我们提供了一个较好的样板。印度的人口压力总体上不逊于我国，但在就业压力方面不像我们想象的那样严重。重要原因是，印度政府在推进工业化的进程中，十分强调发展服务业、中小企业和手工业，支持劳动密集型产业发展，创造更多的就业机会。为此，印度政府颁布法规，为小型企业保留了部分行业领域，不许大型企业参与经营。例如，在商业领域，全国绝大部分商场都是中小店铺，没有一家像沃尔玛这样的大型超市。手工业一直是印度的支柱产业，小企业及家庭手工业和手工业部门的出口占印度全部出口的50%以上，首饰、工艺品、丝织品等在国际市场上很有竞争力。近年来，印度政府又提出实施“手工业大国”战略，从政策上进一步加以扶持。

　　越南也是这方面的一个例子。近年越南工业部向政府承包了2006年～2015年期间小手工业发展战略。该战略提出了为150万名城市劳动力和300万～500万名农民解决就业岗位的目标。该战略的投资总额为924亿越盾，用以大力发展各种手工产品和加强各生产作坊的生产能力。

　　在我国，扩大就业问题是一个长期艰巨任务，必须要有长期应对策略。建议国家实施“手工业振兴计划”，研究从财政投入、税收减免、生产经营场地、出口扶持等方面采取特殊政策予以扶持。我们不但要做制造业强国，也要做手工业大国。

　
　　（三）实施“大学生下基层计划”。应当始终把高校毕业生就业作为政府促进就业的首要任务。毕竟，大学生是通过严格的考试制度选拔出来的，人力资源素质较高，又在受教育过程中投入了大量的成本。优先解决大学毕业生就业，既是提高人力资源利用效率的需要，也是维护社会公平公正的需要。近年来，大学生就业面临的问题格外突出，每年有100万左右的人难以如期就业。目前的窘境是，一方面城市和大中用人单位人满为患，另一方面农村和基层单位人才普遍匮乏。有的偏远山区到现在仍靠巫医跳大神看病，但正规医学院的本科毕业生却“漂”在城市找不到工作。就业观念方面，一些大学生认为“宁要大城市一张床，不要西部基层一套房。”

　　为从根本上解决大学生就业难的问题，可考虑启动实施“大学生下基层计划”。这里所说的基层，包括农村乡镇及以下和城市社区及以下单位，以及中小公司和厂矿企业的生产车间、一线岗位等。基层的人才需求和就业容量都很大。特别是农村基层的就业岗位多数集中在乡镇机关和教育、卫生、农业技术服务等事业单位，岗位本身对大学生来说应该是有吸引力的。现在问题的关键，是受户籍、编制、社会保障、发展机会等体制性约束，当然还有生活条件艰苦、交通不便等因素的影响。要使“大学生下基层计划”真正落到实处，必须从体制机制制度上采取一些重大措施，彻底解除大学生的后顾之忧。

　　一是整合现有的鼓励大学生下基层的有关政策和项目，搞一个一揽子的“农村基层人才队伍建设工程”。就是统筹安排大学生到农村基层服务，把现有的“三支一扶”（支教、支农、支医和扶贫服务）、“大学生村官”、农村义务教育教师“特岗计划”、“西部志愿者”等项目或计划实行“打包”，统一制定选派计划、统一制定政策规定、统一组织报名考试、统一办理录(聘)用手续，从根本上解决下基层大学生补贴标准、考核方式、身份性质不一的问题。要明确下基层大学生的职业身份、服务年限、工资水平、社会保障、户籍迁移等方面的政策，统一待遇标准。大学生在基层服务年限初步考虑为5年，期内的薪酬建议由政府“埋单”，中央和地方财政按比例分担。服务年限计算为工龄，工作期间执行所在地机关事业单位工资津补贴标准，并组织参加社会保险。取消对大学生在省会及以下城市的落户限制，实行落户自由。服务期满后，根据用人单位的需求和大学生的意愿决定去留，做好相关政策衔接。

　　类似的做法在国际上是有先例的。法国1997年开始实施“青年就业计划”，在公共部门、非营利机构等为数十万失业青年提供为期5年的不续期劳动合同，政府负责支付最低工资的80％，其余部分由雇主支付。

　　二是建立国家公务员、专业技术人才主要从基层一线遴选的选人用人新机制。国家可统一规定，凡报考国家公务员和晋升科技、教育、卫生、农业等专业技术职称，必须具备一定的基层工作经验，在城乡基层服务一定的年限（如3年）。对服务期满且特别优秀的大学生，可不通过公开招考，按选调生选拔程序直接充实到公务员队伍中来。

　　三是继续完善相关优惠政策鼓励大学生下基层。例如：对到西部和艰苦边远地区基层单位就业的高校毕业生，发放一次性安家费；对在基层达到一定服务年限的毕业生，由国家代为偿还其学费和助学贷款；对参加现有各类基层项目的毕业生实行考研加分政策；对服务期满的高职毕业生实行免试入学读成人本科的政策等。还可以在职称评定、创业扶持等方面给予倾斜政策。另外，通过各种途径，为他们的升学、培训提供方便。

　　四是大力推行面向基层就业的定向招生制度。可采取适当降低高考录取成绩，面向基层招收定向生，大学生毕业后到定向岗位就业的政策。

　　五是国家可以通过财政转移支付的办法，加大对贫困地区吸纳大学生就业的补贴力度。就像前苏联和我国上世纪50年代支援大西北一样，通过执行“系数工资法”（例如，去边疆边远地区工作执行1.5倍工资标准）、特殊地区津贴等政策，帮助贫困地区、农村基层留住更多的人才。英国经济学家庇古曾提出过著名的“庇古税”，即中央政府通过收取富裕地区因为贫困地区教育投入所产生的外部正效应，而应当支付的税收，补贴给贫困地区，帮助贫困地区引进人才等。我国可考虑通过财政转移支付均衡地区之间人力资本投入负担。

　　六是加快推进城乡基本公共服务均等化。这是治本之策，这个问题解决了，大学生下基层就不再是什么难事了。

　　（四）对中小企业实行就业援助政策。中小企业在扩大就业方面具有特殊重要地位，各国政府都非常重视中小企业发展，给予积极的政策扶持。扶持政策主要体现为两个方面：一是金融扶持政策。主要包括以德国、法国为代表的税收优惠及财政补贴援助模式和以美国、日本为代表的贷款援助模式。其中，德国以税收优惠为主，法国以财政补贴为主；美国以担保贷款为主，日本以政府建立的专门金融机构对中小企业给予低息贷款为主。二是就业援助政策。就是在减免税收政策的基础上，进一步由政府为中小企业提供岗位补贴和社会保险补贴。例如，在法国，中小企业每新增一个就业机会，政府就给予一定数量的财政补贴。我国在促进下岗失业人员再就业的政策中，就运用了上述两种就业援助政策。岗位补贴是指，中小企业每吸纳一名下岗失业人员就业，由政府定额补贴一笔资金，以此鼓励企业多增加就业岗位。社会保险补贴是指，中小企业如果吸纳了再就业比较困难的人员，政府将给予养老、医疗、失业保险等社会保险费用的补贴，以此降低企业的用人成本。这两种就业援助政策通常二选一，不同时运用。

　　针对就业局势的特殊困难，的确有一些国家尝试过采取减免、缓交社会保险缴费等措施来扩大就业的先例。但仔细一分析，这种措施的实质还是劳动者自己“埋单”。国际通行的理念是，社会保障缴费、劳动者薪酬是企业第一优先债务，其次是税收，再次才是银行和商业往来债务。政府扶持就业，首先应当考虑的是减免税收，由政府去“埋单”，而不是轻易动社保。在我国社会保障制度改革与发展的进程中，一定不要把社保变成可松可紧的“橡皮筋”，而要把它变成雷打不动的“磐石”。

　　在当前特殊时期，建议对中小企业实行就业援助，具体可采取岗位补贴和社会保险补贴两种办法。可以借鉴下岗失业人员再就业扶持政策，进一步完善相关办法，同时严格程序、规范管理、加强监督，防止一些中小企业虚假套取政府补助资金。

　　（五）实施“农民工免费培训计划”。农民工是受这次国际金融危机冲击的重灾人群，可能有大量农民工失去工作。但这也未必完全是坏事。农民工是我国产业工人的主体力量。我国要想成为世界上的制造业强国，必须全面提高农民工技能水平和整体素质。利用农民工失去工作的机会，对农民工进行全面系统的培训，甚至轮训一遍，对于提高我国产品和产业竞争力、促进国家长远发展来说，也许就是坏事变好事。具体可采取以下几种办法：

　　 一是由政府出资，对失去工作的农民工进行6～12个月的脱产培训。现在，国家和不少地方已经出台了一些对城乡劳动力免费培训的政策和项目，要进一步整合资源、完善政策、加大投入，扩大培训范围，提高培训实效。在操作上，可以借鉴瑞典、加拿大、法国等国家实行的“政府购买培训成果”的机制，采取市场化和社会化的培训管理方式，而不是政府或公共事业部门亲力亲为。具体程序是：政府有关部门认定社会化的培训机构的资格；公共就业服务机构按照本地岗位需求，向有资格的培训机构预订培训项目并输送学员；培训结束后，经有关机构考核验收合格后，培训机构才能获得培训经费。

　　二是支持企业开展在岗培训。鼓励具备培训条件的困难企业通过开展在岗培训，稳定农民工队伍，对在岗培训所需资金按规定从企业职工教育经费中列支。不足部分，可由政府就业专项资金或失业保险基金予以支持。

　　三是鼓励农民工接受“学历教育”或“继续教育”。澳大利亚政府为接受各类职业培训和高等教育的个人垫付培训费和学费，待学员毕业参加工作后，再以其工作收入的一部分进行偿还。我国大部分农民工的学历在初中以下，文化不高和知识储备不足是制约农民工素质提高的重要因素。对于年轻（比如25周岁以下）、又有求学意愿的农民工，可以出台特殊政策鼓励他们接受正规的学历教育或继续教育。国家现正在大力发展农村中等职业教育，并将逐步实行免费。这将为农民工提供了前所未有的大好机遇。建议应尽快兑现农村中等职业教育免费政策，并扩大招生规模。对于自愿接受普通高等教育或参加自考、电大、夜大等课程考试的农民工，可以考虑实行国家垫付学费、就业后偿还的政策。

　
　　（六）探索实行弹性工作时间和非全日制就业。减少法定工作时间一直是世界各国努力的方向。综观目前绝大多数国家每周劳动时间的法律限定，下限是32小时，上限是48小时，其中以每周40小时的国家为多数。我国目前法定每日工作8小时、每周工作时间40小时，处于中间位置。据世界经合组织2006年提供的数据，如果把非全日制劳动者统计在内，法国人平均每周工作36.2小时，德国人34.5小时，荷兰人29.7小时，英国人36.4小时，美国人38.8小时，波兰人40小时。现在，非全日制就业是工业化国家主要的灵活就业方式，绝大多数国家呈逐年上升的态势。荷兰、英国、挪威、新西兰、澳大利亚、丹麦和瑞典等国非全日制就业占总就业量的比例已经超过了20％。例如，英国实施了就业分割制度，即企业若将一个全日制劳动者的工作分摊给两个非全日制劳动者，政府则对该企业进行奖励性补助，每年可增加20万个就业者。德国则实行了就业“弹性化”，即减少工作时间，前些年德国职工的周平均工时在5年内由38小时下降到35小时，同时减少对企业的最低工资、最低工时及解聘职工的限制。

　　我国虽然法定工作时间是每天8小时，但机关、企业、事业单位普遍存在着超时加班现象。特别是劳动密集型企业，农民工每天的工作时间一般在10～12个小时。如果严格执行8小时法定工作时间，就会无形中增加出大量的就业岗位。2008年，我国颁布实施《劳动合同法》。现在，社会上有一种认识，认为该法虽然是一部好法，但出台得不合时宜，不利于扩大就业。这其实是似是而非的结论。恰恰是因为《劳动法》和《劳动合同法》没有得到很好的贯彻执行，才挤占了大量宝贵的工作岗位。如果8小时工作制得到彻底执行，就会增加很多就业岗位。严格执行这两部法律，是企业用工、劳动者就业所要遵守的基本规范，也是“底线”。那种以剥夺劳动者基本权利（低工资、不上社保、超时劳动、缺乏职业安全卫生等）为代价的劳动就业，肯定是不符合公平正义的，也是不可持续的。因此，为了扩大就业，为了保护劳动者基本权益，所有用人企业都必须严格执行《劳动法》和《劳动合同法》。

　　也许有人担心，农民工每天工作那么长时间才挣那么点钱，让他们每天工作8小时岂不是挣钱更少了吗？这也是一个认识误区。现在，企业往往通过实行计件工作等办法，既回避了政府强制实行的最低工资制度的限制，又让农民工无可奈何地主动积极加班。因此，要完善最低工资制度，加快推行小时工资制度，把月最低工资量化到小时最低工资。同时，改革企业薪酬计发办法，不管用何种办法计酬，推算回去都不得低于小时最低工资。

　　对于“体制内”单位如机关、事业单位、国有企业等，可以考虑探索实行每天工作减少半小时、每月工作时间减少到37.5小时的弹性工作时间制度。“体制内”单位具有稳定、引导和带动社会就业的示范作用，可以优先迈出一步，用减少工作时间代替逐年提高工资收入水平，来为扩大社会就业做出贡献。同时，对于倡导休闲生活方式，扩大消费和内需，也是有积极意义的。

　　（七）推行“工作分享制”试点。工作分享制是劳动用工制度的一场革命，在很多世界发达国家都被广泛采用。工作分享制的含义是：为了减少非自愿失业，通过对一个经济系统内，如一个企业、一个地区或一个国家的工作总量和工作时间进行重新分配，以增加就业机会而采取的措施。国外通常有六种工作分享方式：一是工作岗位分享。即通过对现有工作岗位的劳动时间(工作日或工作周)进行不同形式的分割和重组，从而创造出更多的工作岗位来，使就业机会增加。二是时间购买计划。这是一种以年为单位进行工作时间分割的工作分享形式。在加拿大，企业员工可以自愿加入政府支持的“4＋1工作计划”，每工作4年，即可休假1年。在工作的4年中，员工每月只领取工资的80%，另外20%存入银行为其开设的专门帐户，这部分延付工资加上利息成为第5年的收入来源。三是缩短法定工作时间。政府通过缩短法定工作时间，使企业为确保生产经营的连续性而雇佣更多的人员。法国从1996年就开始实行了法定每周4天工作制，将每周法定工作时间缩减到32小时，为此增加了约150万个工作岗位。四是提前退休和过渡性退休。提前退休是让接近退休年龄的人自愿提前退出工作的一种方式。英国在1977年开始实施“工作让渡计划”，即自愿退休计划，让失业人员接替提前退休人员让出的工作岗位，同时对自愿提前退休人员给予适当的补偿。过渡性退休是让接近退休年龄的员工逐年减少工作时间，直至正式退休。美国大约600家大公司有类似的工作安排。五是延长休假时间。休假时间的延长可以使在岗员工的实际工作时间缩短，从而使企业增加员工来弥补岗位空缺。延长休假时间的形式有：不付薪的延长休假、储蓄性休假、周期性休假、自愿休长假等。2002年起，瑞典政府开始试行自愿休长假的制度。自愿脱离工作岗位休假12个月的员工，虽然在休假期间没有工资，但可以领取85%的失业保险金。六是灵活工作制。即企业对员工实行不固定的灵活工作时间，这样可以使企业增加用工的灵活性，同时扩大就业面。灵活工作制的种类主要有：计时工作制、随叫随到制、压缩工作周制、弹性工作制、机动工作制、远程工作制，等等。据估计，美国在家里从事远程办公的职业人士超过6000万人。

　　实际上，我国企业在实践中也探索了不少类似工作分享的方法，如简单轮岗制、竞争性轮岗制、提前离岗退养制、非全日工时制等，这些都是行之有效的方法。在当前就业形势异常严峻的情况下，可以考虑借鉴西方发达国家的工作分享理论、方法和实践经验，通过制定相关政策进行引导，在一些有条件的企业中开展工作分享制试点。这里，政府的政策引导至关重要。工作分享制的实施前提有两个：一个是不增加企业的用人成本，从而得到企业的支持；再一个是不降低在职者的工作收入，使他们在闲暇时间增多的同时生活水平也不降低。那么，因工作分享而增加的这部分成本该由谁来出？当然只能由政府出。本质上相当于政府向在职者“购买”工作机会向失业者提供。那么，政府就要相应地向实施工作分享的企业提供一定补贴。在我国现阶段，可探索实行两种工作分享办法：

　　第一种办法是简单轮岗制。对于劳动密集型、技能要求低的岗位，如一般工厂流水线上的员工、商场的营业员以及餐厅服务员等，对技能要求不高，工作属于简单重复性的，比较适合这种办法。比如，企业可让职工按10%的比例每年轮流待岗休假一个月，期间只领基本工资。待岗休假的职工可以休息和学习，也可以选择其他灵活就业方式。

　　第二种办法是竞争轮岗制。对于生产技术含量高、对员工技能要求高的企业，可采取竞争轮岗制。在一个工作期间内(如一个季度或半年)通过绩效考评后，对考绩相对较差的10%左右的员工实行末位淘汰、强制“待岗”，让他们在企业内部接受培训，只领基本工资。到下一个工作期间结束并进行绩效考评时，在岗员工中又有10%较差的要待岗受训，而原待岗受训人员则自动全部上岗。这种方法与简单轮岗制相比，打破了平均主义，对于职工具有激励和约束的效果。

　　
 

注：本文作于2009年2月