地方金融立法断章

　　金融法制是规范金融交易行为、保护金融交易参与者合法权利的根本保障。金融法制的重要任务是确立金融主体的权利，规范金融交易行为，实现各金融主体权利的平等保护，促进金融资源合理、公平地配置。法律所规定金融机构的合法权利，即为国家对客观存在金融行为的肯定，良好的金融法制能指导金融机构权利的规范运作，避免和防范各种金融纠纷的产生，维护金融系统的稳定发展。

　　 金融法制是维护金融秩序、惩治金融犯罪的锐利武器。金融违法犯罪对国家金融秩序、金融资产安会造成严重危害，严重阻碍金融创新发展，其潜在和现实的威胁都十分巨大。必须加强金融法制，采取行之有效的措施，有效遏制金融违法犯罪行为和金融腐败的发生，维护金融系统的健康和谐。

　　金融法制是防范和化解金融风险、保障国家金融稳定和安全的有效途径。金融法制关系到每一个开放经济体的经济金融安全。这次由美国次贷危机引发的全球金融危机，无论是发达国家还是发展中国家都无一幸免，对全球的经济金融运行造成了严重冲击，充分证明了金融安全的重要性。金融危机后，各国对金融监管、金融制度进行深刻的反思，有关国家纷纷加强金融法制，推进金融改革，以此克服和消除产生金融系统性风险的隐患。在经济全球化程度不断加深的情况下，一个国家只有切实加强金融法制建设，才能防范和抵御金融风险，实现和维护金融安全。

　　制定地方性法规显然需要一定的条件。从深圳市立法的经验来看，其制定金融业发展地方性法规具有以下条件：已经制定了一系列的政府金融业规范性文件作为基础；城市金融业发展的条件比较成熟，确立了金融业发展的战略地位；形成了比较一致的“金融业发展共识”；已有制度建设已经不能适应金融业发展的需要。

　　长江上游地区金融中心建设需要地方金融立法的保障和推动。促进长江上游地区金融中心建设并优化金融发展环境的地方性法规，为长江上游地区金融中心的建设提供了立法保障。

　　我们分析各地关于金融中心的立法可以很明显地看出金融规范建设和金融业发达程度呈现正相关的关系。关于立法，一般的规律是先有政府的规范性文件，在合适的立法时机到来时，上升为地方政府规章、地方性法规的立法层级。

　　各地立法，凡是提出建设金融中心的城市都进行了相关立法，区别仅在数量的多少，这方面，深圳、北京、天津等走在全国前列，均制定了一定数量的金融法规。但除了深圳市在今年的5月制定了地方性法规外，其他城市包括上海在内都只是通过政府规范性文件来规范和促进金融中心的建设，立法的效力层级比较低，而且不够全面系统，这是普遍存在的问题。

　　金融中心是金融活动最密集的场所，金融活动需要有法律制度来规范交易行为。我们现在的金融市场规模非常大，金融的交易非常复杂，金融创新的程度也不同，所以各种金融市场和金融活动必须要有一定的交易规则，也必须要有一套健全灵活的法律体系。其次，它的重要性还在于，金融市场的各类主体都需要有充分的权利保障的制度。金融资本的流动和金融资本的安全得到充分地保护，尤其是我们各类金融市场的参与者，包括我们的投资人、存款人、保险人，他们的权利必须得到充分的保障，这个才是各项金融资本流入和金融资本安全进入上海，参与上海国际金融中心运行的前提。

　　建设上海国际金融中心，是一项复杂的系统工程，需要在完善金融市场体系与机构体系、深化金融改革、加快金融创新、推进金融对外开放、提升金融服务水平、改善金融发展环境等方面进行全面协调的推进。其中，营造良好的金融法制环境，既是上海国际金融中心建设的重要内容，也是上海国际金融中心建设不断推进的重要保障，对于加快上海国际金融中心建设至关重要。

　　规定了本市推进上海国际金融中心建设的原则要求和具体措施，调动和发挥金融市场参与者在上海国际金融中心建设中的主体作用，引导和鼓励本市各方面力量参与上海国际金融中心建设。

　　其中一个关键性问题就是国家层面的金融法律制度虽然基本形成，但是依然存在一些法律空白，比如存款保险制度、股权投资基金、私募基金、金融机构的市场退出、金融机构的综合经营、金融控股公司、金融消费者保护。此外像期货业的立法、金融衍生品的立法、金融国有资产管理方面，还没有法律规定。

　　围绕金融要素市场体系建设，在完善金融市场层次和机构、推进金融工具和产品创新、优化市场参与主体结构、加大金融对外开放、深化金融改革以及创新金融监管方式等方面争取先行先试。

　　条例草案按照中央和地方关于金融事权的划分，围绕金融市场体系建设、金融改革发展先行先试和营造金融发展环境进行制度设计，着重就金融市场体系、区域布局和基础设施、金融人才环境、金融创新环境、信用环境、金融风险防范和法治环境建设等作了规定。中央政府掌控着金融决策、监管等职能，而上海对本地的金融市场具有操作职能方面的部分金融事权。

　　地方促进法，不是金融立法，胜似金融立法，就是筑巢引凤。因此，积极推出具有促进功能的地方法规，改进与提高与金融经营管理相关的配套服务，强化城市基础设施、诚实信用、金融文化、金融人才、金融法制等金融生态环境基础建设，对推进上海国际金融中心建设至关重要。

　　上海国际金融中心立法涉及个人利益、企业利益、行业利益、部门利益、地方利益、国家利益、外国企业和个人的利益。美国的金融立法史已经证明，金融立法充满着正邪之间的较量。

　　国家立法的前瞻性。我们已经进入了一个金融非常动荡的时代。“中国需要的是一个能够在金融危机发生后收拾残局的金融体系。”

　　鉴于国际金融中心的开放性、试验性、规范性、示范性，上海国际金融中心的法规体系，既要满足上海服务全国的需要、又要符合通行的国际惯例的要求。最终，随着上海国际金融中心全球化进程的加深，应该逐步与世界金融中心的法制趋同。

　　建立健全比较完备的上海国际金融中心的法规体系，务必动员各方力量，明确相关部门的责任，根据国家金融改革发展的大局和上海的实际需要与可能，区别轻重缓急，尽早启动立法规划、合理编制年度计划、及时组织解读培训、定期进行检查评价；同时，对已出台的各种相关法规政策，适时进行修改、清理、汇编、编纂。不要忽视对有关国际金融中心建设法规的清理工作。

　　凭我们中国人的智慧和世界金融立法经验，足以解决上海国际金融中心建设的立法形式问题。其实，最为基础的还是上海的金融创新试验是否成功、上海和有关部门所提的各项立法建议是否切实可行。至于立法决策不会成为障碍，因为这是国家战略！

　　关于地方政府推进国际金融中心建设的职能，金融政策是中央事权，具体依靠金融机构市场化运作。在此情况下，上海地方政府在国际金融中心建设中如何明确职责定位、发挥好作用，如何维护金融市场良好运作，十分重要，但《条例》没有具体规定。

　　“《上海市推进国际金融中心建设条例》的出台，不但能从法律上对上海推进国际金融中心建设这一国家战略，加以明确，也进一步理清了上海国际金融中心的建设思路。”

　　上海国际金融中心的建设建设原则：市场化、国际化、法制化；先行先试：把上海作为金融领域改革开放先行区、金融现代经营管理的探索区、金融风险防范的示范区、金融产品的创新试验区。

　　上海推进国际金融中心建设的另一个“重点”是营造良好的金融发展环境。屠光绍表示，上海将在资金支持、土地供应、人才发展、鼓励创新等方面加大政策支持力度；加强金融法治环境、信用环境、中介服务环境建设；完善地方层面推进上海国际金融中心建设的配合机制，充分发挥上海市推进国际金融中心建设领导小组的作用，不断提升服务能力和服务水平；探索通过地方立法形式，为上海国际金融中心建设的环境营造工作提供法制保障。

　　上海在金融领域的“先行先试”将从六个方面铺开：第一，在完善金融市场的结构和层面方面；第二，在推进金融工具和产品创新方面；第三，在完善投资者结构方面；第四，在金融业对外开放方面；第五，在深化金融改革，包括机构改革方面；第六，在创新金融监管方式方面。

　　在上海国际金融中心建设的过程当中，法治建设和法治环境的建设主要可以包括以下内容：第一个就是需要有完善的金融法律法规规章体系。第二个内容是需要有公平、公正、高效的金融司法、金融仲裁的体系。第三个内容是要有安全与创新并重的金融监管体制和与之相适应的金融监管方式。第四个是要有国际化的、高水平的金融法律服务。第五要具有良好的金融法律意识和金融法治环境，不光需要有良好的金融制度和司法法律服务，还需要有市场各方面的参与者，投资者、消费者，这也是金融法治环境里的重要内容。

　　《上海市推进国际金融中心建设条例》。这部地方性法规定位于地方促进法，把切入点放在了如何营造良好的金融发展环境这一方面。这一方面是可以有所作为而且应当有所作为的领域，着重解决了本市金融机构等市场主体在发展中自身无法解决的，诸如人才环境、创新环境、信用环境、法治环境等问题。这个条例专设一章，即金融风险防范与法治环境建设。分别有八条涉及到了金融监管、金融稳定和风险防范、金融诉讼、金融仲裁、金融法律服务和金融法律知识教育。所以这个条例既是落实了中央国务院的战略部署，又明确了地方政府涉及金融改革创新、金融监管的内容，以及如何积极配合和协助国家金融管理部门做好相关工作等，条例都提出了要求。所以我们按照人大条例的要求，市政府也将围绕这个地方性法规，积极地制定和出台配套的实施细则和办法。

　　上海市提出了“以金融市场建设为核心、以金融改革发展先行先试和营造金融发展环境为重点”的基本思路。这并非空话一句，而是要在资金投入上加以配套，《条例（草案）》明确设立“上海金融发展资金”，并规定该资金主要用于对金融人才、金融创新的奖励和金融产业发展的扶持。这也不难看出上海对金融创新的态度，以及利用金融创新来推进上海国际金融中心建设的策略。

　　 为了论证上海金融中心立法的可行性、必要性以及制度设计重点，草案在金融中心建设原则、建设目标、推进机制、主管部门等一些重大原则问题上，形成共识，而且具可操作性。

　　《上海市推进国际金融中心建设条例》出台的意义归纳为“三个顺应”：即顺应了优化上海国际金融中心建设环境的需要，顺应了上海国际金融中心建设寻求新突破的需求，顺应了保障上海国际金融中心规范建设的需求。

　　《条例》对于促进上海国际金融中心建设的直接意义表现在,对落实国家战略具有宣示作用;对优化环境、增强综合竞争力具有促进作用；对实现市场深化、金融创新具有推动作用;对于动员上海市人民建设国际金融中心具有组织作用。

　　《条例》提出，上海市政府在建设国际金融中心过程中有40多项“应当做”和10多个需要“支持鼓励”的任务，这些都对配套规范的制定提出了具体要求。一方面，配套规范要对市场机制和行业行规进行约束；另一方面，要主动向国家有关部门寻求政策支持。

　　 健全和完善的金融法制环境是上海建设国际金融中心和金融业不断创新发展的重要保障，特别是随着全球金融一体化的不断发展和我国金融对外开放的不断扩大，建立符合发展需要和国际惯例的金融法制环境对于上海国际金融中心建设和金融业发展有着更加重要的意义。

　　不断健全和完善金融法律服务。增强金融法律意识、提供良好的金融法律服务是营造良好的金融法制环境的重要保证。要加强金融专业知识和金融法律知识的宣传，不断提高全民的金融法律素质。要加快发展金融法律服务业，支持和鼓励法律服务机构拓展金融法律服务领域，提升金融法律服务的层次和水平。

　　许多国家或地区国际金融中心发展的历史经验表明，国际金融中心建设离不开一个健康的法治环境。由于上海国际金融中心的建设不同于纽约、伦敦、东京、新加坡以及我国香港地区，上述地区金融法治建设最初是属于诱致性变迁，他们主要依靠市场的自身发展而建立，市场有了一定程度发展后，上述国家或地区制定相关的法律以适应市场发展的需要，也就是通常所称的“发展――规范――发展”路径。

　　金融业本身是高风险的行业，它对自身运作有一套自行规律，绝不能把地方政府的利益和整个金融体系的安全抗衡起来。政府在上海国际金融中心建设过程中，充当的永远是服务功能。这恰恰是政府有作为的一种体现。

　　法规的主要功能是引导、规范、促进和保障等，实际上，还有一项重要职能，就是调整社会关系、调整利益分配、调整资源配置等作用，特别是改革发展的重要时期。

　　从地方来说，地方特色越突出，针对性越强，越能解决实际问题，法规的实际效果就越好。增强地方特色，就要坚持有所为，有所不为，既不能缺位，也不能越位。在国家法律没有授权之前，不能擅自作为，不与上位法相抵触，尤其是专有立法权相抵触。同时，要认真研究我国地方立法的特点和规律，遵循客观规律，解放思想，实事求是，不断创新立法理念和制度，既不“保守”，也不简单和盲目，以理性和智慧去做好地方立法工作。