[内容摘要] 建设生态文明是社会主义发展的内在要求。建设社会主义生态文明不仅体现在生态伦理的理念转换方面,还对应着与此相适的政治制度和政府服务模式。在生态伦理的理念之下,公共服务型政府在服务对象、服务内容和治理工具等方面上都发生了变化,以制度化的形式实现生态文明对资本主义工业文明的超越。
[关 键 词] 生态文明;制度文明;公共服务。
[作者简介] 谭 琪,华北电力大学公共管理研究所讲师,行政管理学硕士,主要从事公共行政研究。
一
自上个世纪60、70年代以来,环境污染的泛滥、生态危机的爆发对主要发达资本主义国家的经济发展模式和政治法律制度都产生了重要的影响,同时也为世界社会主义的发展提供了新的契机。从根本上说,作为世界生态主义和绿色运动的理念内核,生态伦理从根本上对作为资本主义制度前提的人类中心主义提出了质疑。市场作为资本主义制度运转的核心机制将文艺复兴和启蒙运动以来人类理性和自由的张扬减化为自利的个人主义和人对自然的最大限度的榨取。环境问题和生态危机不仅仅是经济发展模式的问题,最终的缘由是该制度本身。“世界工业化的发展使征服自然的文化达到极致;一系列全球性生态危机说明地球再没能力支持工业文明的继续发展。需要开创一个新的文明形态来延续人类的生存,这就是生态文明”①。所以当代生态马克思主义认为,生态问题不仅仅是经济问题,实际上是社会问题和政治问题,更是一个制度演进和变革的问题。
在当前复杂的国际经济、社会和文化、政治背景之下,社会主义的优越性和竞争力在于其不仅要解决生产社会化同资本主义私有制之间的矛盾,还要解决资本主义生产与整个生态系统之间的基本矛盾。“马克思主义对资本主义的超越,包含着对工业文明的反思,使生态文明成为马克思主义的内在要求和社会主义的根本属性”②。马克思主义对资本主义的超越不仅在于其在实现个人自由和社会关系解放的终极目标的优越性,也在于其制度本身对资本主义制度的优越性和竞争力。所以,生态文明对工业文明的超越也内在地要求制度层面上的超越,其中包括了政府的行为模式和管理制度,这也是中国共产党第十七次代表大会提出建设生态文明的深层意蕴。
当代公共服务型政府的“服务”有两个层面的含义。其一,不言而喻,“服务”来自于政治合法性的要求,植根于启蒙时代以来政治现代化过程中的人民主权原则,往往经由前政治社会的契约论而逻辑地得出。在这个层面上,“服务”体现的是权力归属的问题,是个应然性的民主命题,表现在立法领域内通过确立公民基本权利(投票权)、政党制度和代议制度等对政府进行合法性授权。其二,“服务”(service)是个操作性的命题,当公民通过立法过程选择代理人之后,其身份就从立法领域的权利主体转变为权力行使所指向的客体。立法领域公民权利的行使是普遍的也是间接的,而作为权力管制的客体确是直接的和特定的。“服务型”政府的服务正是针对公民身份转换为权力行使的具体的、特定客体而言的,在这里抽象的法律意义上的公民转换为接受服务的具体顾客,民主的合法性从立法领域的代议走向服务的质量和管理绩效。公共服务型政府要在其具体的管理行为过程中,包括政策制定和选择、公共物品的供给以及政策工具等方面实现“顾客”利益的最大化。
生态文明的建构并没有否认公共服务型政府的合法性基础,更没有摒弃服务型政府的管理技术(比如政策分析、绩效管理等等),而是通过生态伦理观念将人与自然的关系视为人与人之社会关系及其制度构建的前提。正是在这个意义上,生态文明的建构将公共服务型政府的理论嵌入其中。生态文明建构下的公共服务型政府致力于建立一个人类与自然和谐共处的社会,在经济发展和保护环境之间保持平衡。
二
规范的政治理论将政府存在的合法性归于公共利益(或者公意)的实现。近代以来公共利益这一概念是以个人主义和工具理性的设定为前提的,个人主义是在普遍主义的层面上肯定了人的价值,而工具理性强调了普遍的个人价值至上。生态主义者把这种人类利益至上的观念称之为人类中心主义,与此相对提出了生态整体主义和生态中心主义的观点。生态文明建构下的公共服务型政府的“服务”原则的合法性如何确定呢?同人类中心主义的话语体系相比较,生态文明构建下的公共服务型政府管理和政策制定体现在三个层面上,首先是“人权原则”的确立。19世纪,边沁在《道德与立法原理》中将“最大多数人的最大幸福”阐述为立法和政府管制以及政策的伦理原则和标准。在政府决策层面上,像帕累托效率,卡尔多-希克斯效率以及成本收益分析等工具无不建立在以公民(人类)利益的最大化的基础之上,作为衡量公共服务型政府绩效或者治理效力的指标以及政策工具选择的标准。
人类中心主义把人类本身视为伦理考虑的主体,生态伦理则认为人类应对生态系整体给予伦理考虑。那么在生态文明的建构之下,公共服务型政府的实现首先面临的问题就是,是否应该拓展公共利益的主体,将服务对象或者政策受益者的范围扩大到非人类的生命体和非生命体呢?对于个人来说,成为公共服务型政府的服务对象的前提在于拥有公民权利,进一步地,权利也意味着在个人在受到不法侵害的时候获得救济的权利。那么从最低程度的救济的层面上,非人类的生命体与非生命体是否应该拥有获得法律救济的权利,或者诉讼资格呢?塞尔拉俱乐部(Sierra Club)诉莫顿案,这次诉讼使非人类的生命体和非生命体的诉讼资格问题成为当时争论的焦点③。Mineral King Valley是加州Sierra Nevada 连绵起伏的山脉中一块荒野之地。1972年,美国林业局同意了迪斯尼公司“开发”Mineral King Valley的申请,斥资3500万美元修建一系列的旅馆、饭店和娱乐设施。不过在初审判决中,法院认为“除了可能使他们感到不愉快的事实,塞尔拉俱乐部的成员们没有任何利益将受到该项工程的影响”,因而塞尔拉俱乐部不具有诉讼资格。不过,初审的失败反而为非生命体因受到损害而提起环境诉讼提供了契机。虽然在初审中按照当时的美国法律塞尔拉俱乐部不具有诉讼资格,但是Douglas法官认为:联邦法规应当做出修正,允许环境问题以“那些被劫掠、毁损或侵害的无生命之物(inanimate object)的名义而诉诸法院”。
美国学者斯通(Stone)依据以上案例提出自然物或无生命体的法律权利(Legal Rights for Natural Objects)和无生命体的诉讼资格(Standing to Inanimate Objects)。他认为:“像河流、森林、海滩和原生地等自然的无生命的物体应该有保护它们自己利益的诉讼资格(Standing),就像公司和自治地区等无生命物体也被法律给予它们的诉讼资格一样”④。
在肯定了非人类的生命体和非生命体具有诉讼资格之后,斯通(Stone)强调了这种诉讼资格的特殊性,即代表性。其后随着环境法制定的高峰期的到来,人的环境权以及“公益诉讼”的资格在一些发达国家得以确立。这些相关法律的确立和发展使那些会造成环境影响的政府行为或者政府允许的企业行为会受到司法上的限制和矫正。但是司法程序是维护非人类的生命体和非生命体“权利”的最后一环,维护非人类的生态存在并没有成为公共服务型政府管制和政策制定的普遍原则和战略目标。
非人类的生命体和非生命体的诉讼资格的以及人类环境权的确立在法权层面肯定了生态文明建构下公共服务型政府的生态合理性。进一步地,法权层面的生态文明建构进一步扩展到政策层面,生态因素成为政府公共政策方法和工具的一个重要目标和标准。上个世纪80年代,美国的公共政策分析学者达尔·惠廷顿提出,当代福利政策的设计和评估原则(尤其是成本效益分析)多奠基于现有福利经济学中的卡尔多·希克斯效率/检验(或者潜在的帕累托改善),但是“人们对于在成本效益分析当中究竟谁应被计算在内并没有加以足够的注意……”⑤。非人类的生命体和非生命体的主体资格的问题(The issue of standing in cost-benefit analysis)主要涉及到在政府的公共政策规划和选择分析过程中,非人类的生态存在的“利益”是否被计算和如何计算的问题。
将生态因素作为政策选择的一般性原则不仅体现在政策分析的理论设计中,还成为程序性的法律要求,强制性地约束政府各个部门的公共政策行为。早在1969年美国《国家环境政策法》就已经将环境影响评价写进了法律文本当中,环境影响评价(Environmental Impact Assessment)制度是在政策实施事前对政策行为可能造成的环境影响进行评估的制度。其后出现的战略环境影响评价又进一步将环境影响评价提升到战略规划的高度,用以规范具体公共政策的制定,而不是仅仅在政策链条的末端作为一个无足轻重的程序。我国已经于2002年通过《中华人民共和国环境影响评价法》,其后推行战略环境影响评价的呼声日渐高涨,体现了环境维度越来越成为公共服务型政府利益导向中的重要一环,逐渐从政策的末端向政府战略和治国理念层面的过渡和上升。
三
在经济学的意义上,政府的行为被看成是有效提供公共物品以满足公共需求。生态文明建构下的政府将环境质量和生态保护方面的需求视为其公共物品供给的一项重要内容。要实现人类与自然环境和谐相处的目标,公共服务型政府要在公共物品的供给品种,公共物品供给的效率以及政治治理方式上进行革新。
首先,生态型公共物品和服务的供给。政府的公共服务供给基于公民的公共需求,人们对生活环境、空气质量以及环境问题引发的环境公正所表现出来的关注和不满,是政府公共服务供给的重要动力。政府的公共服务内容包括:(1)制定环境管制。这是公共服务供给的一个重要部分,包括环境标准、环境影响评价的程序、污染监控等等。(2)自然保育。自然生态系统有其自身的平衡和稳定,政府有责任通过制度化的方式维护自然本身的原始生存状态使其免遭破坏,比如建立环境保护区、稀有物种物栖息地、湿地公园。(3)维护人类健康。维护人与自然之间的和谐状态,不仅仅包括自然保育,更重要的是通过对自然的保育和维护还给人类一个健康、美丽的环境。空气质量和水的质量是人类健康的两个重要指标,除此之外城市排污和废物处理等都直接与人们的健康生活息息相关。(4)科学研究。科学技术的发展为清洁发展提供了技术可能性,可以有效地降低人类对自然资源的消耗速度。公共服务型政府通过资助科研机构和科研项目来鼓励新的绿色技术的出现。
其次,公共服务型政府的供给效率。政府的提供的公共物品总是会对社会福利的分布状态以及个人福利的增减产生一定的影响。政策分析就是要通过各种量化的和非量化的工具确定政策方案能够使有限的资源得到最优的配置,同时使其中个人的效用和福利变化实现集体地最大化。在这方面,帕累托最优标准是一个理想的工具。帕累托最优标准的具体内容是,政策实施造成的资源再配置如果不至少使一些人的情况恶化,也不可能使另一些人的情况更好。由于政策实施的现实状况往往造成一些人的状况变好而另一些人的状况变差,帕雷托效率标准很难推行。上个世纪30年代的卡尔多希克斯补偿原则通过改进帕雷托效率进一步拓展了其应用空间,以此为基础的成本收益分析更是成为大型公共政策制定的一般性方法。
生态文明建构下政府的公共服务供给效率应该将政府行为对环境造成的影响衡量在内,这种效率应该是在环境与经济之间的最优选择。在环境经济学中,环境同样能够给个人带来效用,并且这些效用是能够使用经济计量手段加以衡量并计算的。经济学家把资源提供的整体的经济价值分解为三个主要成分:使用价值、选择价值和非使用价值。对环境经济价值的测定,首先要核定环境对于人类的各种价值,如使用价值、选择价值与非使用价值等,然后对每一类价值进行经济价值的计算,即使其货币化。
在对不同的政策方案进行衡量的时候,一旦确定了环境价值同经济价值的量化结果,就面临着如何取舍的问题。同样符合成本收益推理的方案,可能会对环境造成不同的结果。对于以生态伦理为价值目标的政策分析方法来说,设置环境价值的优先性并通过字典排序的方法来筛选,才能使最终通过的方案符合“生态”效率。
最后,政府治理方式的变化。环境质量是一种公共物品,同样具有连带性和非排他性。一般来说,政府在提供公共物品方面始终存在着“集体行动的困境”或者治理力的问题。自愿性团体、非政府组织和非营利性组织通过整合公民社会的力量来推动政府的环境治理意愿,弥补政府环境治理的不足和缺陷。从上个世纪60年代开始,环境保护团体一直都是推动发达国家环境立法和环境政策出台的重要力量。在监督违法行为和惩治不道德厂商方面,环保组织同政府相比更加灵活,同时也具有更大的社会影响。非政府组织参与环境治理已经成为全球性的趋势,不仅在地区的环境事务治理上发挥作用,还在国际范围内发挥更大的影响。在1992年联合国环境与发展大会上,就有1400个非政府组织参加了正式会议。而像罗马俱乐部、未来资源研究所等学术团体集中了很多专家和学者,他们的研究成果推动了各国政府的环境政策和相关研究,对国际性环境协议的达成起到了积极的作用。
我国的非政府组织发展还处于一个初级阶段,即便如此,环境非政府组织在推动大众环保意识、动员和组织监督、提供咨询和建议方面成效卓著。非政府组织与官方的合作是环境治理的大势所趋,我国的公共服务型政府建设应该转变以前控制与管理的模式,转向合作与共同治理之道。
注释:
①②潘 岳:“社会主义与生态文明”,载人民网(http://env.people.com.cn),2007/10/19.
③④Christopher stone, Should Trees Have Standing: Toward legal rights for nature objects,in Should Trees Have Standing:and other essays on law,morals and the environment,Oceana publications,1996,p. 32.
⑤Dale Whittington, Duncan MacRae Jr. “The Issue of Standing in Cost-Benefit Analysis”,in Journal of Policy Analysis and Management,New York:Summer 1986. Vol. 5, Iss. 4;p.666