中国是世界上最先有报纸的国家，也是世界上最先有新闻事业的国家[i]。我国对灾难新闻报道的管制也由来己久。中国古代历朝历代统治者向来奉行的文化政策是“民可使由之，不可使知之”，非常注重对灾害新闻传播的控制。中国现存最早的法典——唐朝《唐律疏议》中，就有有关言论和出版活动的禁令，禁止传播不利于统治阶级的言论和信息。其中规定:“诸造妖言妖书者，绞。使用亦惑众者，亦如之。”

我国最早的新闻检查制度，是宋代真宗咸平2年(公元999年)开始实施的定本制度。定本制度规定:在抄报中，涉及灾异(如水灾、火灾、虫灾、地震及日蚀等)内容，应该如同军情、朝廷机密和未经皇帝阅批画押的臣僚章疏内容一样，要受到严格控制[ii]。

一、1949年——1979年的突发事件报道

    1949年，新中国建立后，我国的宣传、新闻体制一直沿袭的是战争时期和前苏联宣传与新闻传播模式，高度集中是其主要特征。当时强敌包围、新中国政权较脆弱，而国内矛盾相对尖锐，出于对社会稳定和政治因素的考虑，我国政府以及政府对于突发事件报道一直持慎重的态度。加上当时国内传播工具少，沟通渠道有限，的确也可以先封锁消息，然后通过政府努力把事情解决后再告诉老百姓。所以许多领导习惯说“我来解决问题就行了”，没考虑必须面对公众、面对媒体。[iii]“逐渐形成了“报喜不报忧”和“内紧外松”的突发事件报道指导思想。

    1950年4月2日，中央人民政府新闻总署给各地新闻机关的《关于救灾应即转入成绩与经验方面报道的指示》中要求“各地对救灾工作的报道，现应即转入救灾成绩与经验方面，一般不要再着重报道灾情”[iv]。为了追求最佳的宣传价值，对灾难新闻报道一律由新华通讯社独家采访发通稿，以求统一口径。

在三年自然灾害时期，《人民日报》仅有20条自然灾害类报道，而且这些报道无一例外的都是“正面”报道，形成了一种“轻描淡写的灾情”+“党和领导的关怀”+“灾区人民的决心”的灾难新闻报道模式。[v] “灾害不是新闻，抗灾救灾才是新闻。”复旦大学王中教授十分准确地概括了这一时期我国突发事件报道的特点。

    文革时期，我国的突发事件报道进入到一个更加畸形发展的阶段。1976年7月28日凌晨，河北唐山市发生7.5级强烈地震，24万人丧生，100多万人受伤。《人民日报》在7月29日，采用新华社统一电讯稿发了两篇消息，分别为《河北省唐山、丰南一带发生强烈地震后伟大领袖毛主席、党中央极为关怀中共中央向灾区人民发出慰问电》和《河北省唐山、丰南一带发生强烈地震灾区人民在毛主席革命路线指引下发扬“人定胜天”的革命精神抗震救灾》。新闻文中对灾情的描述仅为“震中地区遭到不同程度的损失”，对人们最关心的受灾情况如房屋倒塌多少间、死伤多少人只字未提。[vi]直到事隔三年之后的1979年11月17日至22日召开的我国地震学会成立大会，才首次披露唐山大地震的具体死亡人数。会议闭幕第二天即1979年11月23日，《人民日报》才刊登题为《唐山地震死亡24万多人》的“旧闻”[vii]。

二、1980年——2003年的突发事件报道

   20世纪80年代以后，我国实行改革开放，外国新闻机构派驻我国的记者和短期来访的新闻从业人员不断增多，我国突发事件报道面临着外国新闻机构的严峻挑战。为了争夺在国际舆论中的话语权，中共中央宣传部、中央对外宣传小组、新华通讯社于1987年7月18日下发《关于改进新闻报道若干问题的意见》，要求我国新闻机构对新闻报道中的若干问题进行必要的改革，这种改革不仅要求对国内的报道很好地发挥新闻工具作为党、政府和人民的喉舌的作用，而且要求对外报道力争主动权，同外国新闻机构争雄。突发事件凡外电可能报道或可能在群众中广为流传的，应及时作公开的连续报道，并力争赶在外电、外台之前。

    1989年，国务院办公厅、中宣部《关于改进突发事件报道工作的通知》再次提出:对空难、海难、铁路公路等国内发生的恶性事故，中央新闻单位要抢在境外传媒之前发出报道。

   1989年1月，国务院办公厅、中宣部发出《关于改进突发事件报道的通知指出“为了争取新闻报道的时效，对于不同性质确定在不同范围公开报道的突发性事件，可分阶段发稿。新闻发布单位获得中央或地方有关部门提供的或记者自行采访到的确切消息后，应尽快发出快讯，先对最基本的事实作出客观、简明、准确的报道，然后再视情况的发展发出后续报道。”

    1994年发生的千岛湖事件为我国突发事件报道敲响了警钟。此次事件原本就只是台湾游客在大陆发生的一次没有任何政治背景的突发性事故，而且在事故的救援过程中，我国政府也做得尽心尽力。但就是因为不允许公开报道，所以引发了海内外的各种猜测和谣言，从而使我国陷入极为被动的状态。鉴于千岛湖事件的教训，1994年8月13日中共中央办公厅、国务院办公厅下达了《关于国内突发事件对外报道工作的通知》，其中第一条规定:突发事件包括突然发生的重大社会事件、恶性事故、涉外和涉台港澳事件等突发事件的对外报道，要充分考虑事件的复杂性、敏感性和报道后可能产生的影响。报道要有利于我国的改革、发展和稳定，有利于维护我国的国际形象，报道必须真实准确，争取时效，把握时机，注重效果。

     1997年1月18日颁布实施的《国务院关于加强抗灾救灾管理工作的通知》规定:“适时报道灾情和抗灾救灾工作，引导广大干部群众振奋精神，团结抗灾。要突出的报道党和政府对灾区人民和救灾工作的关怀，灾区广大干部群众、人民解放军指战员、武警官兵、公安干警奋力抗灾、生产自救和各地区、各部门互相支援的先进事迹。公开报道灾情，要实事求是，有利于社会安定和抗灾救灾工作，防止产生消极影响。重大灾情的报道由新华社统一发稿，局部灾害一般只在当地报道。报道因灾造成的直接经济损失和人员伤亡情况，应以主管部门核实的统计数字为准。凡公开报道要慎重，报道内容要按规定经有关部门审核。”[viii]

   从上述材料可以看到，新闻管理部门对突发事件的控制在逐步放松。不过，这些决定强调报道的及时与公开，都是着眼于政治影响这个出发点，并不是从信息传播的角度做出的，同时，送审制度依然是新闻媒体及时报道突发事件的束缚，因此，媒体在报道危机事件时仍感到如履薄冰。[ix]

三、21世纪走向制度化的突发事件报道

    2003年的“非典”事件，是21世纪中华民族遭遇的第一场大灾难，也是中国突发事件报道的分水岭，对中国突发事件报道发展和新闻发布制度产生了深远影响，。有人戏称:“SARS:给人类以灾难，给新闻以机会”。研究中国的突发事件报道，就不得不提及2003年的“非典”报道。

    2002年11月16日，佛山市人民医院接诊一例特殊的肺炎患者，后被认定为首例“非典”病人。由于临近中国的传统佳节——春节，而且疾病尚未被充分认识，因而，疫情被隐瞒了下来。2003年2月6日，非典型肺炎进入发病高峰，广东全省发现病例218起，当日增加45例，大大超过此前单日新增病例。2003年2月11日，广州市人民政府和广东省卫生厅召开新闻发布会，公开了“非典”疫情。2月中旬，“非典”成为广东媒体纷纷报道的重大新闻。2月中旬以后，关于非典的报道在一段时间内又迅速“淡化”下来。但是“非典”病毒并没有停滞不前，疫情在不知不觉中扩大，北京随后成为了“非典”的重灾区。3月12日世界卫生组织正式发出一些地区出现急性呼吸系统综合症这一流行病的全球警报;3月12日，世界卫生组织将此改称为严重急性呼吸系统综合症(SARS)。但是，直到2003年4月20日下午，国务院新闻办公室才就“非典”问题举行新闻发布会。中央电视台当晚播出了实况录像和新华社发布消息公布了中央的重大决定:公开疫情，任何单位和个人都不得瞒报、缓报。于是各式各样的“非典”报道开始连篇累犊地见诸报端，充斥荧屏。疫情信息的公开与及时报道，增大了信息透明度，保障了公众知情权，有利地防止了谣言的传播，从而在一定程度上改变了西方媒介先前对于中国的传统报道领域的中心。[x]

    媒介对“非典”的大量报道，虽然得到了受众的赞许，但报道中也出现了“失度”现象。但是，总的说来，“非典”使我国媒体建立起公开、及时报道疫情灾难新闻的传播机制。确立公开疫情的信息传播机制，这在中国新闻传播史上是一个重大转折。这个转折不仅对“非典”防治具有重要的意义，而且对我国的政治、经济、文化建设具有深远的影响。

    经历了“非典”事件的中国政府对公民的知情权更加重视，对重大的灾难性事件不回避、不掩盖，努力推动灾难新闻报道体制逐步朝着制度化、规范化的方向发展。

    2003年5月9日，国务院通过《突发公共卫生事件应急条例》，其中第二十五条对国家建立突发事件的信息发布制度作了规定:国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。信息发布应当及时、准确、全面。必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。还规定，各级政府领导如果蓄意隐瞒重大疫情等公共安全突发事件，将受到严厉查处。

     2004年2月，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过根据中央有关规定制定的《关于改进和加强国内突发事件新闻发布工作的实施意见》。会议指出，“改进和加强中国国内突发事件新闻发布工作，有利于工作大局，有利于维护民众切身利益，有利于社会稳定和人心安定。各有关部门要高度重视，依照有关法律和规定，建立和完善新闻发布制度，配合新闻宣传部门，及时、准确地做好新闻发布工作。”

    2004年6月,《政府信息公开条例》完成起草工作。到2004年底，中国政府已基本建立了国家部委、省级政府和地市级政府三个层次的新闻发布和发言人制度。

    2004年9月19日中共第十六届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，其中指出:“重视对社会热点问题的引导，积极开展舆论监督，完善新闻发布制度和重大突发事件新闻报道快速反应机制。”在我国各级政府制定的应急机制和应急预案中，新闻处理已开始被列为重要内容。

    2006年1月8日，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容，成为指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。

     2007年4月5日，《政府信息公开条例》由温家宝总理签署公布。2007年6月,《突发事件应对法草案》提交全国人大常委会二审,删除了第57条中新闻媒体不得“违反规定擅自发布”突发事件信息的规定,同时还删除了第45条中“并对新闻媒体的相关报道进行管理”这句话。这些删改,不仅避免了规范主体不明确带来的权力滥用、媒体的监督权受到限制,而且从危机传播的角度来看,这一做法符合信息传播和新闻工作的特点。在突发事件发生以后,媒体及时报道能够保证信息的流通,防止流言的扩散,从而促进事件的处理和应对工作。

    2008年5月12日四川汶川地区发生8.0级地震，政府不仅允许中央和地方媒体积极投入前方报道，甚至对境外和西方媒体赴灾情现场也报以欢迎的态度，不设限制。就在汶川地震发生后的短短几分钟后，新华社就发布了汶川县发生地震的消息。32分钟后中央电视台新闻频道首发新闻，52分钟后即推出直播特别节目《关注汶川地震》，从5月12日15：20-5月13日20：00，节目跨度超过26小时，以“同一主题不间断播出”，对白天和午夜时段实施了直播全覆盖。其中，自5月12日22：00起，综合频道还与新闻频道实现了同步并机播出，将汶川地震的相关消息传播给每一个观众和听众。地震发生后两个半小时，中央电视台第一批记者开拔灾区，新华社采访小分队徒步赶到汶川县境深入重灾区采访；上海文广新闻传媒集团电视新闻中心也派出多路记者进入灾区，发回大量珍贵的报道。据不完全统计,自汶川发生8.0级大地震以来，全国有超过2000名记者深入灾区，报道之详，内容之深，覆盖之全，均为此前所鲜见。

     大众传播渠道的自由通畅，特别是电视媒体首次全程直播救援行动，把灾区现场的惨景和救援队伍的活动直接告诉国内群众，直接告诉全世界人民，最大限度满足了国民的知情权，使人们都能够在第一时间获知正确资讯，让世界各国看到了当代中国的坚定与自信，激发了全国民众的凝聚力和爱国心。在这场危机中，新闻放开不仅没有引起天下大乱，反而极大地配合和支持了党和政府的工作，消除了谣言和恐慌，增强了政府的公信力，让一些有偏见的国外组织、媒体和政要无隙可乘，难以妖魔化中国。

    国际舆论高度评价中国政府和各家媒体在第一时间发布有关地震的各种信息。《国际先驱论坛报》报道说，中国对地震的反应不同寻常地公开。中国电视台不间断地滚动播出灾情和救灾努力，这在中国还是非常少见的。该文章还说，这反映出了中国政府走向公开透明和改革的一种趋势。英国《泰晤士报》等媒体认为，中国对地震灾难所持的开放态度和对灾区表现出的关注程度“令人振奋”。(原载上海交通大学出版社2009年7月出版的《突发事件报道》一书，作者谢耘耕)