国有企业改革：对成本与效率等几方面问题的反思

作者：孔善广
来源：《学习于实践》2009年第10期
 

    摘要：为了维持国有企业和实现国有企业转制，国有商业银行承担巨大代价形成巨额不良贷款，与之伴随的还有，作为国企“主人”的职工遭遇下岗命运，以及盈利增长后行业间和企业间职工收入差距持续扩大造成收入分配的不公平。国有企业资产既然属于全民所有，就必须承担对全民社会保障的义务。国有企业改革最终结局并不是要形成垄断性国有企业、挤压竞争、与民争利。如果忽视进一步的改革，国企暂时的繁荣或将导致体制的复归，降低国民经济运行效率和全民福利。

    关键词：国企改革  下岗职工  改革成本  利益损失  “再国有化”

    中图分类号：F10文献标识码：A文章编号：1004～730(2009)10～0030～12

    综观国有企业改革的历程，其大致经历了三个阶段。一是扩大企业自主权阶段(1978～1984年)，即扩大国营企业经营管理自主权，实行利润留成、利改税等。二是实行两权分离阶段(1985～1993年)，即将国家所有权和企业经营权分开，要求企业“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我制约”。两阶段改革虽然取得一定成效，但仍然暴露出众多问题。第三阶段是建立现代企业制度并调整国有经济布局阶段(1994年～)，即进行企业改制，明晰产权关系和建立现代企业制度。其间形成了众多国有企业下岗职工这一困扰改革进一步推进的经济和社会问题，也有国有银行为国有企业改革承担巨大代价的问题。近十多年来，国有企业改革中出现“企业所有者的企业剥削企业所有者”的现象，还伴随着盈利增长后行业间和企业间职工收人差距持续扩大造成收入分配的不公平。改革付出的巨大成本和改革过程出现的问题值得我们反思，如果忽视进一步的改革，国企暂时的繁荣或将导致国民经济运行效率和全民福利的降低。

一、改革过程的公共治理与“帕累托改进”问题

    1990年代中期以前，我们一直沿用代价高昂的靠养企业来养人的思路，采取的是低工资高就业的方法，并对失去活力的企业输血，需要国家给予财政补贴并形成银行巨大不良贷款，始终需要国民来共同承担。直到1990年代后期才开始实施下岗分流，减轻企业负担，但却没有同步建立起与之相适应的社会保障制度，让这些对国家做出贡献的下岗职工在经济快速发展过程中利益受损。

    所以，“和教育、医疗卫生领域的情况一样，这样的问题与其说是由于把国有企业职工推向了劳动力市场，不如说是由于社会保障体系的发育不够。指望靠维持国有企业来防止职工下岗失业，其实不过是主张继续使用一种低效率的补贴制度而不是转向另一种效率更高一些的补贴制度”（张春霖，2006，P85-86）。[1]因此，国有企业改革进入鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效的第三阶段是必然的，这并非是国有企业改革方向之错。事实上，国有企业将下岗职工推向市场减负后利润大增，却没有以此建立更高水平的社会保障机制，本身是政府公共服务与公共治理方面的缺失。

    对于国有亏损企业的虚假性亏损、政策性亏损和经营性亏损我们确实难以界定，也难以从哪方面进行具体测算，但国有企业的“社会成本”造成的亏损主要是“人员过密化”即“企业养人——政府养企业”所致。

    在这里作两个关于国企改革成本的简单估算比照：

    1.实际发生的国有企业改革的成本

    为简化起见，这里假定：国有企业改革的成本为国有企业造成的国有银行不良贷款损失+国家财政对国有企业亏损补贴+全部财政补助下岗职工基本生活保障资金。

    (1)国有企业造成的国有银行不良贷款损失：

    根据施华强(施华强，2005)的研究结果，如果从剔除政策性剥离因素和分类方法等影响后的不良贷款余额来看，国有银行不良贷款总额2000年达到3.7万亿元的高峰，在此后的5年里，一直在3.6万亿元的高位徘徊。到2006年，国有金融资产管理公司的不良贷款回收率为24.2%，[2]按此计算3.6万亿元的不良贷款只能回收0.87万亿元，资产损失则为2.73万亿元。由于国有企业占国有银行贷款的70%(一般来说，国有企业造成的不良贷款比非国有企业的要多)，那么按此估算国有企业造成的不良贷款损失为2万亿元。(国外研究机构的数据为4万亿不良资产，只能回收现金约8000亿元，资产损失则是超3万亿元)本文只以2万亿元国有银行资产损失计算。

    (2)国家财政对国有企业亏损补贴：1985年至2005年，国家财政用于企业支出增拨企业流动资金、挖潜改造资金和三项费用、企业亏损补贴合计18400.64亿元(表1)。仅国家财政用于国有企业亏损补贴合计达6550.66亿元。本文只以6550.66亿元国有企业亏损补贴计算。

表1、1985-2005年国家财政用于企业的支出（单位：亿元）

资料来源：《中国财政年鉴2005》P337、P342，2005年数据来源于《中国统计年鉴2006》，并以此汇总。

说明：1、国有企业亏损补贴：此项为负收入，冲减财政收入。主要包括对工业企业、商业企业、粮食企业的补贴。2、企业挖潜改造资金：指国家预算内拨给的用于企业挖潜、革新和改造方面的资金。包括各部门企业挖潜改造资金和企业挖潜改造贷款资金，为农业服务的县办“五小”企业技术改造补助，挖潜改造贷款贴息资金。3、科技三项费用：指国家预算用于科技支出的费用，包括新产品试制费、中间试验费、重要科学研究补助费。4、改造资金和三项费用也有用于非国有企业，其它两项全部用于国有企业。5、上述支出不包括对国有交、流通部门事业费。

    (3)全部财政补助下岗职工基本生活保障资金：1998～2004年，中央财政用于中央本级和补助地方的下岗职工基本生活保障资金达985.25亿元，加上地方的全部财政补助资金达1376.88亿元(见表2)。

表2：1998-2005年国有企业下岗职工基本生活保障补助（单位：亿元）

数据来源：《中国财政年鉴2006》和《中国财政年鉴2005》汇总。

    国有企业造成的国有银行不良贷款损失和国家财政对国有企业亏损补贴两项就达26550亿元，加上全部财政补助下岗职工基本生活保障资金1376.88亿元，合计28000亿元，这是国有企业改革所付出的巨大成本。

    2.采取理论化的效率更高一些的补贴制度所需的成本

    如果我们不采取“企业养人——政府养企业”的办法，对“富余职工”即下岗分流的职工用另一方式保障其有在岗职工一样的工资收入，究竟需要多大的支出?

一是用实际数据计算：按照当年年末实有下岗职工人数乘以当年在岗职工平均工资计算后合计，只需要4473亿元（表3）。对比那付出2.8万亿元的巨大成本对比还剩2.55万亿元。

表3、保障下岗职工与当年在岗职工有同等收入的支出

　　说明：年末实有下岗职工数参见本文表5，当年在岗职工平均工资是国有单位职工平均工资，其数据来源于《中国统计年鉴2007》。国有单位是指资产归国家所有的经济组织。包括按《中华人民共和国企业法人登记管理条例》规定登记注册的非公司制的经济组织，以及中央、地方各级国家机关、事业单位和社会团体。

    二是用平均数据计算：从表3可计算出1995。2005年这11年的年末国企下岗职工人数平均每年是441万人，在岗职工平均工资11年的年平均数是10826元，那么如果按下岗职工年平均数441万人并按平均工资11年平均数给予补贴11年，需要支付的金额总共是441×10826×11=5252亿元。

    按照李培林、张翼（李培林、张翼，2007，P280）计算“国有企业人工成本中如果工资性报酬为1，那么按照工资总额提取的各种费用就是0.5，各种企业办社会(宿舍、医院、学校、食堂、托儿所等)是0.5”[3]的结果，那么下岗职工能享受“企业办社会”的福利所增加到的开支是5252×(1+50％)=7878亿元。

    也就是说，本来我们最多支付7878亿元就可以保障累计3700万(人次)有下岗经历的职工享受到与在岗职工有同等的工资收入和其他福利，与国有企业造成的国有银行不良贷款损失和国家财政对国有企业亏损补贴及中央和地方财政用于下岗职工基本生活保障资金共2.8万亿元对比还剩余2万亿元。

    如果一早在这巨大的2.8万亿改革成本中支付7878亿元来保障需要下岗的职工享受到与在岗职工有同等的工资福利待遇.减少了“人员过密化”即“企业养人—政府养企业”造成亏损导致的损失后，2.8万亿元改革成本变为2万亿元，即使数量上等于由于亏损造成的国有银行资产损失，其最终付出的改革成本也一样，但起码可以让需要下岗的职工的利益不受损失。

    任何一项改革的设计应首先以达到“帕累托改进”为目标，即改革让一部分人或某利益团体增加福利或收益，但不能以让另一部分人的福利受损为代价。虽然“非帕累托改进”一般是改革的常态，因为改革通常会使部分人的既得利益受到损失，但这就需要考虑“卡尔多一希克斯改进”，[4]即一部分人或某利益团体增加福利或收益，其增加部分能够补偿另一部分人的损失有余。以上两组数字对比说明国有企业改革本来可以达到“帕累托改进”，更足可以达到“卡尔多—希克斯改进”。

    因此，如果说在我国今后在经济上所将面对的各种改革，已经面临越来越难以达到“帕累托改进”的局面，那就应该采取达到“卡尔多—希克斯改进”的办法。

二、国有垄断企业造成的国民利益损失及收入差距问题

    一直以来，国家财政收人绝大部分来源于国有企业，国有企业为国家的经济建设立下汗马功劳，从经济恢复时期到“五五”时期(1950～1980年)合计，国有企业利润上交国家财政占国家财政收入的一半；被誉为改革开放元年的1978年，国有企业利润上交国家财政571.99亿元，占国家财政收入的50.5％。因此人们也一直以为国有企业赚取的利润有上交国家财政，而实际上从1994年开始，国有企业就没有将利润上交。

    根据《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》，1994年开始国家财政分项目收入中“企业收入”项目就没有数据。据了解，其历史原因是：由于国有企业的整体效益仍然不尽人意，对公共财政的贡献并不理想，因而出现了始于1970年代末的各种形式的利润留成制，及实施“拨改贷”、“放权让利”、“承包制”等改革，其初衷并不是改变国有企生的基本制度，而是想激发各级政府和国有企业扩大生产、增加盈利的积极性，从而达到提高效率、促进发展的目的。但由于信息不对称、利润留成率及承包额难定，效果远未达到政策设计者的预期目标，还导致国有企业对财政收人的贡献不断下降。1984年起实施“利改税”政策，即国有企业向国家缴纳利润改为交纳税金。具体对有盈利的国营大中型企业，按55％的比例税率征收所得税，所得税后剩下的利润，一部分上缴国家，一部分按照国家核定的留利水平留给企业。对有盈利的小型企业，实行彻底的利改税，按照八级超额累进所得税税率征收所得税后，剩余利润归企业自行支配，由企业自负盈亏，但对税后利润较多的企业，国家可以收取一定数量的承包费或按固定数额上缴一部分利润。到1994年实行新的财政税收体制改革，国有企业已经没有向国家财政上交利润，其依据是1993年底颁发、1994年实施的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》[5]规定——“作为过渡措施，近期可根据具体情况，对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交”。文件只是规定1993年前的老国企不用上缴利润，但实际上包括1993年后成立的国有企业如中国石油、石化、中国电信、移动这些股份有限公司也没有上缴利润，也即是说，从1994年起国有企业与其他非国有企业一样也只是交纳税金，其所得的利润，甚至是通过行政垄断获取的利润根本就没有上缴国家财政用作国民的公共开支。

    或许可以说，国有企业也交纳了大部分的税收给国家作为对财政的贡献和给投资者(国民)的回报。但是，国有企业退出竞争领域后由非公有制企业经营或放开经营准入限制，国家就会失去全部的这些税收吗?要知道，就算现在是非公有制企业经营，作为主要税收来源如增值税等工商税的交纳，是不分企业所有制形式的。

    在这里假设一些数字说明垄断对国民利益的损害，如垄断国有企业的税前利润为1000亿元，

    其中500亿元是通过垄断获得高于市场均衡价格的利润即垄断利润，那么其对国家公共财政的大概贡献是：1000×33％=330(亿元)(33％为所得税率，现降低为25％)。

    而没有垄断利润的贡献及对国民的利益是：

    (a)500×33％=165(亿元)(所得税)

    (b)500(亿元)(没有垄断是国民减少了消费负担)

    合计：665(亿元)

    也就是说，国有企业垄断经营产生的垄断利润，对国家的财政收入贡献为330亿元。但是，假如没有这500亿元的垄断利润，那么国民的消费(生产)就可以少支付500亿元，是直接从中得益；

    还有165亿元所得税转为国家财政收入中间接获益，国民整体得益为665亿元，两者对比起来国民整体利益增大了665—330=335亿元。[6]

    国有企业既然是企业，则企业本身及国有企业的管理部门也就要追求利润最大化，垄断是实现利润最大化的最好途径，就出现行政垄断现象。

    根据《公司法》规定，对企业内企业利润拥有自由支配的权利，那么国有企业属于国民的资产收益就可能被企业化、部门化，甚至那些资源性垄断企业在境外上市，还会导致中国的资源性收益还流出境外，侵蚀全体国民的利益(即笔者所指出的“国有垄断企业资产及收益外资化”现象)。而事实上国有(控股)企业不可避免地出现了“内部人控制”现象，将利润隐藏或以工资福利及奖金等形式分配，形成国有企业职工普遍的高福利，特别是垄断行业。根据国家统计局的数字，电力、电信、金融、保险、水电气供应等行业的平均工资是其他行业职工平均工资的2～3倍，如果再加上工资外收入和福利待遇上的差距，实际收入差距可能在5～10倍之间。例如，2007年全国国有及国有控股企业就业人数为4294.3万人，工资总额为11167.7亿元，其中中央企业1010万人，人均工资为44706元，则工资总额为4515.3亿元，那么即是占1/4的人数拿走40％的工资。[7]再如，统计年鉴公布的烟草行业2005～2007年的职工年平均工资分别为45656元、49737元和56924元，而纺织行业只是11548元，前者是后者的5倍多(参见图1)。部分行业因处于垄断经营地位而并非通过市场竞争获取高额利润和高额工资的垄断收益，由此导致行业间和企业间职工收入差距持续扩大，造成社会收入分配的不公平。

图1：国有单位部分行业职工平均工资（单位：元/人）

数据来源：2007和2008年《中国统计年鉴》

    一方面是多年来国有企业的巨额资产损失和国有商业银行为国有企业的亏损和转制承担巨大代价，需要属于国民的公共财政资金填补漏洞；另一方面是垄断的国有企业利润增大额，却已经和其他非国有企业一样，只按法律法规上缴税收而没有上交利润给国家财政；再一方面是由代表投资者及所有者（国民）的管理部门制定垄断措施，由投资者及所有者（国民）的高价消费来获取所谓的“高额利润”；再另一方面是非公有制企业受到不平等的“国民待遇”，及垄断的国企行业职工待遇高于其他行业造成的收入不均。而且对于包括像两大石油巨头的国有（控股）等资源性垄断企业因在境外上市，中国的资源性收益还流出境外，致使国民利益受损。

三、投资过热、经济波动与国有企业利润的关系

    国有企业存在的行业，一般是政府频频干预管理及限制准人的行业，人为制造出短缺与过剩。每当宏观经济增长速度加快后，出现能源、原材料、交通运输等基础产业和基础设施的“瓶颈”约束，产业结构出现严重失衡。这种局面的出现，有技术方面的原因，如基础产业和基础设施投资需求量大、周期长等。但更多的还是体制问题。一方面，这些行业内的国有企业不能对需求作出积极而正确的反应，这一点与其他行业内非国有企业市场反应行为相比较时，会看得很清楚；另一方面，这些行业仍在较大程度上处于行政性垄断之下，行业外能够作出积极反应的投资者难以进入（刘世锦，2005），形成不断地“短缺—加大投资—过剩—压缩投资—再短缺”的循环，是造成周期性的经济过热和经济起伏的原因。

    1981年我国GDP消费率平均是67.1％。达到最高，接着呈下降趋势，2001～2005年平均是56.8％，下降了10个百分点，最终消费对GDP贡献率由1981年的93.4％下降到2005年的36.1%，到2006年GDP消费率下降为50％，2007年为49％，与最高年份的1981年相比下降了18个百分蕈点，而全社会固定资产投资则不断增长，近几年尤为突出，远高于GDP增长速度(见图2)，GDP增长对投资的依赖越来越严重，多年来的扩大内需政策仍不能扭转此局面，这与政府主导的投资有关，即经济过热和经济低迷时用政府行政力量压缩投资和扩大投资，形成中国经济特有的行政干预性周期波动。

图2：消费率、投资率、GDP增长率、固定资产投资增长率及占GDP比例变化

　　说明：资料来源于《中国统计年鉴》（2003、2006和2008年）的数据计算。其中消费率（最终消费率）、投资率（资本形成率）是以支出法国内生产总值为基数按当年价格计算；GDP增长率是以生产法GDP不变价格计算。

    由于从1994年的财政税收体制改革起，根据有关规定国有企业就没有上缴利润作国家财政收入。既然国有企业利润没有向国家分红，则其所获利润主要去向就是转为所有者权益留在企业里，即除了部分作流动资金和支付非国有股东股息(如中国石油股份有限公司2005年1333.6亿元净利润，支付非国有股东股息为14.86亿元)，[8]以及部分用作企业内部的(高)福利后，大部分用作新增投资。以中国石油天然气集团公司为例，从2000～2003年，四年的净利润合计为954亿元，但2004年的固定资产却比2000年增加了934亿，[9]这就说明了大部分的利润转为固定资产投资。

1998～2007年，国有企业利润总额合计6万多亿元(表4)，这些盈利没有上缴国家财政收入，除部分地方国有企业上缴地方财政、部分作流动资金和支付非国有股东股息及职工福利外，相当部分转为固定资产投资，在减除固定资产折旧后，这与国有企业净资产总额从1997年的50371亿元增加到2007年的144596亿元的增加额94225亿元的数据相吻合。

表4：全国国有企业盈利和亏损状况


说明：1、数据来源：《中国财政年鉴2008》429页（2005年括号内的是《中国财政年鉴2006》的数据）。2、2005年盈利企业盈利额29275亿元可能数据有误，但2007年和2008年《中国财政年鉴》上数据确为此数，括号内的是2006年《中国财政年鉴》的数据，如按此计算这十年盈利企业盈利额合计应为89478.1亿元。

    在全社会固定资产投资中，国有经济占比例一直最高，1995年占54.4％，2000年是50.1％，均超过一半；2001～2005年分别是47.3％、43.4％、39％、35.5％和33.4％，虽然未过半但仍占比例最大。国有经济每年的固定资产投资不断膨胀，由1998年的15000亿元增加到2007年的近40000亿元(见图3)。

图3：国有经济固定资产投资总额（单位：亿元）

数据来源：2006年和2008年《中国统计年鉴》

    随着国有企业利润留存规模的不断扩大，一些企业盲目投资、重复建设的现象比较突出，由此带来的大量投资，对全社会投资增长过快的驱动作用愈加明显。国有垄断企业既然具有垄断所带来的高投资回报率的“超额利润”，又不用上缴，转为固定资本投资是主要渠道，国有企业利润转化为投资是造成我国投资率过高的主要原因之一。

四、国企垄断及“再国有化”的问题

    国有企业改革开始是以“扭亏为盈”为目标，后来效果不大而进入以“抓大放小”为主的“转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求”的剥离债务和社会负担、兼并重组和减员增效的阶段，也是俗称为“国退民进”的国有企业产权改革过程。但“国退民进”的“抓大放小”却逐渐演变为国有企业垄断地位不断强化的过程。

    如1999年通过的中共中央文件《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，[10]提出“国有经济需要控制的行业和领域主要包括：涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术

    产业中的重要骨干企业。其他行业和领域，可以通过资产重组和结构调整，集中力量，加强重点，提高国有经济的整体素质”。就算到2006年国务院办公厅转发国资委的文件《关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见的通知》，[11]只是提出“推进国有资本向重要行业和关键领域集中，增强国有经济控制力，发挥主导作用”。其中“重要行业和关键领域主要包括：涉及国家安全的行业，重大基础设施和重要矿产资源，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业”。

    然而后来按照国资委解释上述文件和所作的最新部署是：国有经济应对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域保持绝对控制力，包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业。其中，对于军工、石油和天然气等重要资源开发及电网、电信等基础设施领域的中央企业，国有资本应保持独资或绝对控股；对以上领域的重要子企业和民航、航运等领域的中央企业，国有资本保持绝对控股。同时，国有经济对基础性和支柱产业领域的重要骨干企业保持较强控制力，包括装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等行业。其中，机械装备、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属行业的中央企业要成为重要骨干企业和行业排头兵企业，国有资本在其中保持绝对控股或有条件的相对控股；承担行业共性技术和科研成果转化等重要任务的科研、设计型中央企业，国有资本保持控股。[12]

    而2007年通过的《反垄断法》[13]第七条却规定，“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护”，那么就将国有垄断企业置于《反垄断法》之外。

    1998年到2007年，国有企业户数从23.8万户减少到11.2万户，减少了一半，但资产总额却从134770亿元增加到362058亿元，增加了两倍；利润总额从214亿元增加到17442亿元，增加了80倍(参见表5和图4)。在11.2万户国有企业中，中央管理企业为1.54万户，占国有企业总户数比例不到14％，但利润总额却为9992.9亿元，占全部国有企业利润总额的57.3％。[14]

表5：国有企业主要指标

数据来源：《中国财政统计年鉴2008》P427-429

图4：国有企业户数、资产总额和利润总额变化

　　说明：1、根据《中国财政年鉴2008》429页的数据制作；2、不包括国有银行、证劵和保险业国有企业。

    事实上，随着国企改革第三阶段鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效过程的推进，国有企业资产中涉及数额巨大的亏损项目核销及其它负担的包袱剥离，[15]甚至2003年国有资产监督管理委员会成立后，提出要实现“国有资产‘保值增值’和国有企业‘做大做强’”，不断扩张国有垄断企业，其利润相关效益指标也节节攀高，但这几乎是高度垄断的结果。2006年和2007年，中央企业利润总额的63.3％和55.1％的利润来源于中国石油、中国石化、中国海油、中国电信、中国移动、国家电网、南方电网几家垄断企业。[16]2001～2007年，资源性、行政性垄断企业的利润总额占全部国有企业利润总额的约70％(见图5和表6)。

图5：资源性和行政性垄断行业占全部国有企业利润总额比例

表6：资源性、行政性垄断行业国有企业利润总额及所占比例（单位：亿元）

说明：1、全国国有企业利润总额合计不包括国有银行、证劵和保险业。2、本文所指的资源性和行政性垄断行业包括煤炭工业、石油和石化工业、冶金工业、电力工业、烟草工业、铁路运输业、航空运输业、邮电通信业八个，不包括如食盐专卖和军工贸易等贸易行业。3、数据来源：《中国财政年鉴2008》443页。

    早在2006年，《中国新闻周刊》就以“关注‘再国有化”’为题刊登一组封面文章指出，煤炭、石油、电力、钢铁等国有企业通过种种技术性壁垒巩固自己行业标准制订者的地位，正成为大型国企实行产业集权的利器。[17]

    为应对2008年的国际金融危机，中国实施4万亿元投资的刺激经济计划，但大部分投向国有企业特别是中央企业，2009年上半年7.37万亿元的新增贷款让国字号企业“手握重金”，各地方政府更对中央企业的投资频抛绣球，甚至民营企业也向国有“转身”。在民营经济发达的浙江，杭州民营华立科技被上海国资背景的上海远洋渔业接手退居第二大股东；绍兴的轻纺城从民企精功集团“回归”国有控股；银泰股份中的复星集团、建龙集团等民营股东“全身而退”，国资背景的京基投成第一大股东变身国企；宁波钢铁也被宝钢集团收入囊中。[18]还有山东钢铁集团“收编”民营的日照钢铁，以及具有央企和地方国企背景的房地产公司近期频频亮相土地市场，2009年5月初至7月18日，北京、上海、重庆、广州、杭州等重点城市相继上演国企抢地热潮，中字号与国字号企业在两个月内，陆续竞得近20幅热门地块，涉及土地款超过265亿元，其中，刷新单价和总价的地块达到13幅，造就了一批“地王”等等。[19]刚由于国有企业基本控制上游产业或多数处于基础产业，处于下游消费端的民营企业成为“国资”低价扩张的对象，“委身嫁入豪门”。

    国有企业从过去的巨额亏损到不断扩张和利润节节攀高，形成从深化国企改革向深化垄断地位的转变，甚至不断向钢铁、汽车、航空、纺织、房地产等竞争性行业扩张，因此也是从过去的“国退民进”到“国进民退”的转变，出现“再国有化”现象。

五、国有企业分红及国有股份划拨社保基金

    1998～2007年这十年来，不包括金融类全部国有赢利企业盈利总额近9万亿元，赢利总额减亏损总额后所得的利润总额为6.2万亿元(参见表4)。按照1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，其在“配套改革和其他政策措施，中已经规定“逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交的分配制度”，但十多年来这一规定却一直没有实施过。直至2007年被认为开始实行“国企分红”的《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》实施，也只是在2007年进行国有资本经营预算试点，收取部分企业2006年实现的国有资本收益。中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施，收取实施范围内企业2007年实现的国有资本收益。[20]国有独资企业上交年度净利润的比例，分三类不同行业执行：一类为烟草、石油石化、电力、电信、煤炭等具有“资源型”特征的企业，上交比例为10％，二类为钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性企业，上交比例为5％；三类为军工企业、转制科研院所企业，上交比例3年后再定。[21]圈按此计算大约有800亿元的国资预算收入。

    然而，这还并非是真正的“国企分红”，因为按照文件规定，其预算收入的支出首先是“资本性支出”——“根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求，以及国家战略、安全等需要，安排的资本性支出”；其次是“费用性支出”——“用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出”；最后是“其他支出”——“具体支出范围依据国家宏观经济政策以及不同时期国有企业改革和发展的任务，统筹安排确定。必要时，可部分用于社会保障等项支出。[22]也就是说真正国民直接受益的用于社会保障等项支出，只是在用于前两项支出后，“必要时”才能安排，并且是“可部分用于”而已。

    本来，目前存量国有资产中，一是来源于国有土地和矿产资源，二是对农村“剪刀差”的积累，三是以往从现收现付的保障机制转向基金积累制前的退休和参加工作未退休的职工，他们在过去的工作年限所积累的养老金及相关贡献实质上是转化在存量的国有资产中。国有企业资产既然属于全民所有，则必须承担对全民社会保障的义务。我国目前运行的养老保险制度仍然存在社会保险覆盖面过小而需保障面广、城乡差异悬殊和社保基金严重不足等问题，社会保障制度严重滞后。如养老保险，虽然个人自我保障解决了大部分养老问题，但政府的养老金历史欠账依然有几万亿之巨，字。这还仅仅是对工人的欠账，如果把对农民的欠账也统计在内，则政府的隐性负债将会是一天文数在2005年，笔者呼吁有必要减持的国有股直接划拨给社保基金，社保基金作投资者直接(长期)持有，甚至可以将上市或准备上市的国有商业银行部分股份直接划拨给社保基金，使社保基金成为战略投资者，既避免国有股减持对股市造成冲击，又有利于保持重点国有股权的长期持有和改善国有企业的公司治理结构，并获得资本增殖和股息收入充实社保基金。长远而言，也可考虑逐渐将所有的企业国有资本划转给社保基金持有，由社保基金行使国有资本的股东职责，并以此建立全国统一的覆盖包括农村居民的社会保障制度。

    在本文写作过程中，国有股份划转给社保基金转持公布实施，[23]这当然是一个进步，但长远而言，国有企业监督、管理和利润分配问题未有根本解决。

    随着国有企业的赢利能力增强，国有企业就有必要也有条件将部分利润上缴，充实全国社保基金，并建立全国统一的覆盖包括农民居民的全国性基层养老金保障制度。2007年，不包括金融类企业的国有企业11.2万户，总资产362058亿元，利润总额17442亿元（其中中央企业1.54万户，总资产146959.5亿元，利润总额9992.9亿元），如果按照一般国外的盈利水平的1/3比例上缴折算，则有5800亿元，相当于同年基本养老保险支出的5965亿元基础上增加了一倍；如果按1／2比例上缴折算，则有8721亿元。这些增加的资金将弥补基本养老保险的收支缺口，并可低标准地覆盖农村居民的养老支出，因为根据《中国统计年鉴2008》数据，2007年底全国人口132129万人，农村居民占55.06％，并按所反映的抽样调查样本，55岁以上人口占比为19.8％，那么其中55岁以农村人口为14405万人，按照每人每年2000元发放养老金，仅需要2881亿元，完全可以低标准、广覆盖地承担包括农村居民在内的国民养老支出。

六、结语

    多年来，国有企业巨额专损需要国家财政填补，获得的利润(包括垄断利润)却根本没有上交给国家财政作为国民的公共开支。相反，为了维持国有企业和为国有企业转制，国有商业银行承担巨大代价形成巨额不良贷款，严重影响国有金融资产管理体制改革的推进。与之伴随的还有同属于国企“主人”的累计3700多万职工遭遇下岗命运，以及企业盈利增长后行业间和企业问职工收人差距持续扩大，造成收入分配的不公平。

    国有企业及其政府主管部门，从职能上应该保障国民的利益，国有企业出现亏损需国家财政补贴，国有企业及其政府主管部门通过非市场的手段获得稀缺资源进行垄断经营获取垄断利润，会伤害其他市场主体及国民的整体利益，不能保证国民利益最大化，存在政府部门及国有企业职能的错位问题。因为现代政府一个公认的职能是提供公共产品，建立和维护支撑市场机制的制度基础设施，为市场经济主体提供公平竞争的环境，否则，由政府控制不断庞大的资源，政府如何实现真正的职能转变？

    “新国资运动”的“再国有化”，将导致三大弊病：第一是直接影响到市场化水平和国民经济的运行效率，并挤压民营企业的发展，与民争利；第二是国有资产重新投资经营性领域，经营性国有资产过于庞大，将增加监管难度；第三特别是在国有企业内部人控制、预算软约束和低效率等问题仍客观存在的情况下，以盈利能力强为理由盲目扩张可能暂时掩盖国企低效率的本质，如果忽视进一步的改革，国企暂时的繁荣或将导致体制的复归，破坏市场竞争的公平性，并培养出特殊利益集团，降低国民经济运行效率和全民福利。另外，央企垄断集中度逐步增强，造成国民经济对其依存度提高，亦加大了经济运行风险（《深化中央企业改革》课题组，2007）。[24]

    对于包括金融行业的所有国有企业，历年来究竟有多少资产损失？国有垄断企业对国民整体福利影响究竟有多大？今后其所获得的盈利如何为人民谋利益？如何处置政府、国有企业利益与国民利益的关系？这些都值得进行具体的研究及制定具体的措施。

 
参考文献:

张春霖：“公平何处求？”，《比较》23缉，中信出版社2006年3月。

施华强：“国有商业银行账面不良贷款、调整因素和严重程度：1994—2004”，《金融研究》，2005（12）。

李培林、张翼：《国有企业社会成本分析》，社科文献出版社，2007年。

刘世锦：“中国国有企业的性质与改革逻辑”，《经济研究》,1995（4）。

国家发改委宏观院《深化中央企业改革》课题组：“国企改革出现新情况和新问题”，《党政干部文摘》，2007年（9）。

 
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[1]参见张春霖：“公平何处求？”，《比较》23缉，中信出版社2006年3月。

[2]资料来源：中国银行业监督委员会网站。

http://www.cbrc.gov.cn/chinese/home/jsp/docView.jsp?docID=967

http://www.cbrc.gov.cn/chinese/home/jsp/docView.jsp?docID=1331

http://www.cbrc.gov.cn/chinese/home/jsp/docView.jsp?docID=2456

[3]李培林、张翼：《国有企业社会成本分析》P280，社科文献出版社，2007年。

[4]如果一个人（群体）的境况由于变革而变好，而其他人（群体）不因此而受到损失，这种改进称作帕累托改进。如果一个人（群体）的境况由于变革而变好，因而他（这个群体）能够补偿另一个人（群体）的损失而且还有剩余，那么整体的效益就改进了，这是福利经济学的另外一个著名的准则卡尔多-希克斯改进。

[5]国务院.《关于实行分税制财政管理体制的决定》.国务院（93）国发第085 号，颁布日期:1993-12-15，实施日期:1994-01-01.

[6]孔善广：《国有垄断企业利益与国民利益》，《光明观察》，2005年5月5日。

[7]根据《中国统计年鉴2008》和《中国财政年鉴2008》437页的数据

[8]数据来源于中国石油天然气股份有限公司《2005年年度报表》。其2005年会计报表于2006 年3 月20 日经董事会审批通过。http://www.petrochina.com.cn/chinese/tzzgx/2005nb/nb012.pdf。

[9]中国石油天然气集团公司《2000-2004合并资产负债表》. http://www.cnpc.com.cn/jyzk/gsnb2004.htm。

[10] 《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》（中发[1999]16号），1999年9月22日中国共产党第十五届中央委员会第四次全体会议通过。

[11]国务院办公厅：《关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见的通知》，国办发〔2006〕97号，2006年12月5日。

[12]参见新华社记者任芳蔡敏 刘兵专访国资委主任李荣融：《我国明确七大行业将由国有经济控制》，新华网http://news.xinhuanet.com/fortune/2006-12/18/content_5502762.htm，2006年12月18日。

[13]参见《中华人民共和国反垄断法》，2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过，中华人民共和国主席令第六十八号（2007年8月30日）公布，2008年8月1日起施行。

[14]参见《中国财政年鉴2008》437页。

[15]如2004中央企业2004年共申报核销资产损失3178亿元人民币，加上2005年财政部已核准的近1000亿元损失，央企共计核销损失达4000多亿元。参见顾瑞珍：《谁该对巨额国有资产“蒸发”负责？》，新华网，2005-03-04。

[16]根据国务院国有资产监督管理委员会《国务院国资委五年回顾》27、32页的数据计算。http://www.sasac.gov.cn/2009rdzt/yjj/wzn.pdf

[17]参见《中国新闻周刊》2006年第11期。

[18]夏芬娟：《国企“多头”VS民企“空头”》，《今日早报》2009年05月25日。

[19]林喆、于萍：《8000亿信贷资金涌进房市圈地上演“国进民退”》，《中国证券报》2009年07月22日。

[20]参见《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，国发[2007]26号，2007年9月8日。

[21]财政部、国资委：《关于印发<中央企业国有资本收益收取管理暂行办法>的通知》，财企[2007]309号，2007年12月11日。

[22]参见《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，国发[2007]26号，2007年9月8日。

[23]参见财政部、国资委、证监会、全国社保基金理事会联合发文的《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》（财企［2009］94号，2009年6月19日颁布并实施），规定对2006年6月股权分置改革新老划断后，凡在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司，除国务院另有规定的，均须按首次公开发行时实际发行股份数量的10%，将股份有限公司部分国有股转由社保基金会持有。

[24]国家发改委宏观院《深化中央企业改革》课题组：《国企改革出现新情况和新问题》，《党政干部文摘》2007年第9期。