| 政府协议供货的法律问题（连载三） |
| ------国外法律环境下的“协议供货” 作者：谷辽海 发表时间：2008年11月2日 来源：http://www.liaohai.com.cn 在德国、瑞典、丹麦、英国、意大利等欧盟27个国家，这些年所出台的政府采购法律法规中，也都在普遍推行统一的框架协议（Framework agreements）采购模式。这种采购工具在欧盟政府采购法律制度中呈现三种运行模式：第一种模式与传统的政府合同非常相似。采购部门可以同一个或多个供应商订立这类框架协议；此类协议中，须说明采购的规格要求，规定采购部门所有需要获取的采购条件，并以这些规格和固定条件为基础，根据框架协议进行定购，而无需进一步的评审或竞争。这样一来，这类协议与传统的政府合同相比，唯一的不同之处就是，各项目是根据定购单在一段时期内分批地进行采购。第二种框架协议的模式是采购部门与一个以上的供应商订立初步协议，也就是采购的第一个阶段；在该阶段中，采购部门对供应商规定采购的具体要求，以及需要获取采购对象的主要条件，其中可能会有某些采购待定情形或视进一步的评审情况而定；所说的这些条件可能包括价格，通常还包括数量和交付时间。签署框架协议的供应商要经过进一步的评审或竞争，以便从中选择供应商，从而使采购实体根据框架协议发出定购单，完成采购合同，也就是采购的第二个阶段。第三种框架协议的模式为动态采购系统（dynamic purchasing systems），是一种用于普通采购的完全电子化程序。其特点是，根据市场的一般供应情况，满足采购实体的要求，该程序的时效有限，在整个有效期内对符合甄选标准，并向提交与规定相符的初步投标文件的任何合格供应商开放；而且采购部门可以随时添加新的供应商，即电子采购系统在采购实体与初始供应商之间并不具有约束力，每一具体采购合同都必须经过第二阶段竞标后达成。动态采购系统是一种电子采购安排，具有框架协议第二种模式所描述的主要特点，但可随时接受新的供应商加入系统，而且获准加入系统的所有供应商均可随时修改其投标文件。由于上述特点，这类安排与前两种框架协议模式有着本质的区别，主要在于允许对需要获取项目的规格进行较大程度的改动，采购人最初可能仅规定一般性的规格，在希望进行采购时，再进行详细说明或进一步限定，通常是以电子目录或电子采购系统的电子方式运作。 前述三种方式的框架协议，其运作方法在欧盟的两个政府采购指令中均有具体规定。所说的两个指令分别是指欧洲议会和理事会2004 年3 月31 日的（2004/17/EC）指令，该指令适用于协调水事、能源、交通和邮政服务等部门开展业务的各实体的采购程序，以及关于协调公共工程合同、公共供应合同和公共服务合同的授予程序的欧洲议会和理事会2004 年3 月31 日（2004/18/EC）指令。早在这两个政府采购指令之前，作为欧盟成员，《奥地利采购合同授予法》、《法国公共采购法典》对框架协议的运行程序就有明确具体规定。 在美国，某些框架协议的运行模式可能与我国的协议供货存在某些类似之处，但对这类框架协议的称谓，美国与欧盟成员所规定的内容不同。根据1994年的《联邦采购简化法》和《联邦采购条例》的相关规定，美国在其政府采购制度中实施若干种框架协议的采购模式，由联邦政府中央集中采购机构总务管理局负责管理。类似欧盟政府采购法前述三种模式的框架协议，在美国政府采购法律体系中被称为：不定期交付合同（indefinite-delivery contracts）、不定量供应合同（indefinite- quantity contracts）、任务单合同（task-order contracts）、多项合同授予安排（Multiple Award Schedule）。从这些名称的字面上来理解，我们可能就会知道其运行模式，也能够或多或少明白“协议供货”的意思。 《联邦采购条例》要求所有任务单和不定期交付单合同应当规定合同期限、拟采购的货物或服务的最高数量，还须规定根据此类框架协议即将购买的最低货币价值。对于达不到采购资金阈值、低于2,500 美元的小额采购，即所谓的“微型采购”，联邦采购机构可以向任何允许进入协议的供应商发出订单。尽管《联邦采购条例》规定，要求各采购机构使用多项合同授予安排办法所列出的金额进行采购，即直接向供应商采购阈值低于2,500 美元的数额的项目，但原则上采购实体可以使用任何供应商，而不论该供应商是否已被允许进入协议。因为这些“微型采购”一般都不属于联邦政府采购法所严格规范的范围之内。 对于超出上述微型采购限额的订单，必须根据非常广泛的一套评审标准，采购实体选择报价最优的协议供应商。如果是多项合同授予安排办法管辖范围之内的采购项目，一般来说，联邦政府各实体必须查阅由采购部门选出的至少三个属于该办法管辖范围之内的每个供应商所报的价格，或者可以详细查看美国总务管理局控制的GSAA advantage 在线电子目录。 从世界上众多国家政府采购法中所规定的框架协议来看，尽管有各种各样的采购模式，但实施这种采购模式所要达到的立法目标，在本质上没有太大的区别。这类日益流行的采购工具通常适用于采购实体重复需要的货物、服务或工程，如教课书本、医疗用品、电力供应、信息产品、维修工程、办公文具，等等。 在联合国贸法委《采购示范法》修订过程中，工作组调研亚洲地区政府采购市场使用框架协议的情况时，对我们政府采购实践中普遍实施的协议供货进行了描述：“中国立法就单个和多个供应商框架协议作出了规定，要实行初步的公开竞争。关于多供应商框架协议，如果以后的订购单较大，允许与供应商进行谈判，或可请求再进行报价。关于供应商及其报价的详情在财政部的政府采购网站上予以公布。允许在限定的情况下使用单一供应商协议进行服务采购。”对于我们国内情况的描述，据笔者所知，《采购示范法》修订工作组是按照我国与会代表提供的一些不完整材料进行编写的。实际上我国并没有任何一部法律规定具有“框架协议”内涵的“协议供货”制度。就实践部门不规范运作协议供货的情况，笔者将会在后续中进行论述和分析。（待续） （注：本文作者为北京市辽海律师事务所律师，本文摘自作者最近撰写的五十余万字的新著《WTO政府采购协定》第十六章《协议供货的运作与规范》） |