——深化行政审批制度改革研究之三
行政审批制度作为政府对经济、社会生活管理和调控的重要手段，西方发达国家都普遍采用，并都经历了一个改革的过程。第一次世界大战前，行政审批事项数量较少，但在二次世界大战期间，为了适应战时的需要，各国通过严格的管制，强化了对社会的控制，审批行为渗透到政治、经济和社会生活的各个方面。二战结束后，这些国家虽然取消了战时的军事管制体制，但繁琐的管制却基本上延续了下来。20世纪70年代以后，伴随着经济全球化和行业规则国际化，放松政府管制，改革行政审批制度，成为发达市场经济国家转变政府职能、促进经济社会发展的一项重要任务。至今，日本已进行了9次审批制度改革，美国进行了5次，英国、法国、德国也都不断地推进这项改革。重点分析一下美国、日本的案例：
一、美国政府规制的改革
20世纪70年代以前，美国政府规制（相当于我国的行政审批）的范围较广，规制内容繁琐，几乎延伸到社会生活的各个领域。例如，在钢铁工业领域政府制定了27个法规、5600项条例。从1938年到1978年，美国连续40年没有新批一条空中航线，也没有新增一家航空公司。另据统计，从1964年到1974年，美国政府干涉使私人企业承受的损失与负担增加了50％。过多的政府规制，给政府官员带来过多的“寻租”机会，导致官员恣意扩大和增加审批权，而不管是否符合公共利益。这一方面造成规制机构的急剧膨胀和财政支出的急剧增加，另一方面也增加了企业用于“寻租”的成本和造成社会资源的巨大浪费，使公众的公共利益受到严重损害。由于存在上述严重弊端，美国于20世纪70年代开始酝酿行政审批制度改革。1975年，政府取消了证券市场股票委托手续费的有关规定，拉开了行政审批制度改革的序幕。1997年，通过了《航空业解除管制法》，取消了国内航空业的大部分准入管制和价格管制，允许有许可证的企业自由进入，允许各航空公司自行制定票价、增加航班。此后，美国政府通过一系列举措相继放开了政府在天然气价格、石油价格、汽车运输、铁路运输、电力电话设备、银行等领域的大部分规制。
美国政府规制改革基本上遵循了市场经济、公共行政和依法行政的基本要求，其主要做法：
一是大胆下放政府规制权力。大幅度精简规制项目，将原来由政府承担的部分社会管理、经济管理职能推向社会、推向市场。政府放开大多数竞争性行业的经济性规制，让企业有更大的自主空间，使其能按照市场机制组织生产，提高效率。政府对社会中介组织充分放权，注重社会团体的自主管理，逐步将资格审查、价格监督、质量控制等权力向商会、行业协会等中介组织转移，缩小规制的范围和规模。
二是注重分析规制的效益成本。政府为了确保规制对市场和社会的科学合理介入，在设置规制过程中，特别强调效益成本分析，把它作为设置的标准之—。美国里根政府的12291号行政令就对成本分析进行了明确的规定：对于重大项目(经济影响超过1亿美元以上)必须经过正式“规制影响分析”才能做出决定；在制定有关社会性规制时，必须经过“风险分析程序”寻求科学依据，否则不予规制。
三是合理设置和调整规制项目。在改革过程中，并不是一味地减少规制项目，而是有减有增。一方面，政府有选择性地废除不合理和不合时宜的规制项目；另一方面，对确实暴露出“市场失灵”的领域，增设了新的规制内容和标准，以弥补市场缺陷，促进市场经济的健康稳定发展。
四是依法规范规制行为。先颁布一个新法规，据此对规制的内容和标准进行调整。同时，由规制改革领导机构对历年颁布的法规进行全面的审查和清理，对不适当的规制的法律条文，向国会提出修正或取消的建议，推动规制的立法改革。
五是注重发挥市场机制的作用。以美国的电信管制改革为例。20世纪80年代以前，AT&T依靠国家政策的扶植，代表政府基本上独家垄断了美国电信市场。但到80年代初，电信行业垄断导致服务费用高居不下、新技术应用缓慢、服务管理水平无改善，在一定程度上阻碍了当时电信新业务的发展。针对这一情况，1984年美国政府以反垄断法为依据，将AT&T强行肢解为一个长途电话公司（AT&T）和7个地方性电话公司，开放电信市场的竞争，使Sprint、Wordcom、MCI等一批全新电信商应运而生，促进了美国电信业的新发展。1992年，美国长途通信费用创纪录地下降了38%～40%，基于电话网上的增殖服务业务达到30万种之多。
美国政府通过上述一系列改革措施，成功地实现了政府规制与市场、社会的良性互动，取得了明显成效：市场竞争更加充分，产品和服务的质量明显提高，价格明显降低；市场准入更加宽松，新企业快速增加，企业用于“寻租”的成本大幅度下降，企业的竞争意识和活力进一步提高；规制机构大大压缩，减轻了财政负担；扩大了需求和投资，促进了经济的快速增长。
二、日本政府管制的改革
日本对经济的管制（类似于我国的行政审批）大约是自20世纪初开始的，先是在海运领域，后来逐渐建立了各种各样的天皇特别行政机构。这些机构依照国家法律建立，对各种经济活动，尤其是对对外海运和捕捞事务进行审批和监控。二战后，日本成为战败国，更是加强了对经济的管制，这样拥有行政审批权的机构就越来越多，行政审批权的范围也越来越大。到了20世纪60年代，日本政府对于企业经济活动的管制、对于公民个人行为的管制以及政府内部事务的管制达到了高峰，在资本主义国家中行政审批项目是最多的，被称为“政府主导型市场经济”。比如，就连个体户卖大米饭，也要经过政府批准资格。过多的管制和审批手续在加强监管的同时，也产生了许多副作用，使政府工作效率过低，资源浪费严重，束缚了日本经济的发展。从70年代末开始，日本开始大幅度减少了审批项目，进一步简化了审批程序，在许多管制领域引入市场机制，使政府逐步淡出微观经济领域。行政审批制度改革取得了明显成效，对于二战后日本经济持续高速发展、确立世界经济强国地位，发挥了十分重要的作用。
日本政府管制的改革同样是在市场经济、公共行政和依法行政理念的指导下进行的，但更强调放松管制和提高工作效率。主要做法如下：
一是依法确定行政审批制度改革范围和清理审批事项。日本行政审批的范围包括许可、批准、登记、核准、同意、认可和初审等。根据职权法定原则，凡有法律、法规、规章依据的予以保留，没有的一般予以取消。仅1965年，日本中央政府就取消了不合法、不正当的行政审批事项1000多项。
二是按照“市场规则”的要求，循序渐进、步步推进审批制度改革。日本有比较完善的市场体系，市场发育比较成熟。在行政审批制度改革，政府十分注重市场规则的运用，充分发挥市场对资源配置的作用，不干预企业生产经营自主权。充分发挥社会中介组织的作用，能够由中介组织履行的职责，政府就不会插手。例如，1999年在发电领域引入招投标制度；在供电领域，收费管制弹性化，实行申报制，也即备案制。
三是引入司法审查和司法救济机制。为了减少错误的行政审批和无效的行政审批，日本在行政审批中引进司法审查机制和司法救济机制，所有的政府管制和行政审批要接受严格的司法审查。行政管理相对人对行政审批不服的，可以提起行政复议或行政诉讼，胜诉后可获得一定的行政赔偿。
三、几点启示
从美、日行政审批制度改革实践中，可以得到以下启示：
一是行政审批制度改革必须以市场为基本导向。在市场经济条件下，由于存在“市场失灵”问题，行政审批的存在不但是合理的，也是必要的。但应该看到，过多地依赖行政机构处理一切经济社会事务，并不能解决所有问题，反而只会造成政府职能的过度膨胀和社会功能的萎缩。因此，政府应采取一种以市场为导向的分权化策略：将原来由政府承担的部分经济管理职能、社会管理职能推向市场、推向社会，充分发挥市场机制的作用。具体地说，在竞争性领域，政府可以完全退出，不再实行行政审批；在资源类、反垄断类等一些仍需保留行政审批的领域，也应放松对市场主体准入的限制，引入招投标等市场竞争方法。
二是行政审批制度改革必须服务于社会公共利益。一方面，应取消经济领域的大量不合理的、影响市场机制发挥的行政审批项目；另一方面在涉及国计民生的重要领域，应进一步强化规制和管制，增加与环境、健康和安全等有关的新的社会性审批项目，以防止因为过度的经济自由而导致公共利益受损。
三是行政审批制度改革必须依法进行。审批是一项重要的行政权力。在没有法制约束的前提下，行政管理者往往出于自身利益考虑而不断额外设立审批项目，增加“寻租”机会，从而使行政审批最终偏离社会公共利益这一根本目标。为此，必须依法对行政审批的设定、行使、监督、救济等一系列环节，都做出具体明确的规定。
四是各国应根据国情来选择具体的行政审批制度。例如，美国历史上比较注重公民拥有枪支的权利，管制就比较宽松，只要公民没有犯罪前科就可以申请拥有枪支。但在我国对枪支就要有严格的管制制度，一般公民都不可以拥有枪支。再如，在美、日等国家，土地是私有的，对土地资源的使用就没有非常严格的管制；但在我国土地属于国家所有，人均国土资源非常稀缺，国土资源使用需要实行非常严格的行政审批制度。
注：本文作于2007年7月，与宋大伟同志合作。