国务院2006年初发布的《关于解决农民工问题的若干意见》，明确提出“探索适合农民工特点的养老保险办法。抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。”近些年来，一些地方也在建立农民工养老保险制度方面进行了积极有效的探索。本文就农民工养老保险问题作些研究，并提出相关建议。
一、农民工养老保险的现有思路
根据各地的实践探索和理论界的观点，目前解决农民工养老保险问题大致有三种思路：
第一种思路：将农民工直接纳入现行城镇企业职工养老保险制度。这是相当有代表性的一种观点，认为农民工进入城镇就业就应该与城镇职工一视同仁、同工同酬，执行相同的养老保险政策：即坚持权利与义务相对等的原则，只要按要求参保、按标准缴费、达到规定的条件，就应享受相应的养老保障待遇；而且，将农民工纳入城镇企业职工养老保险制度，有利于增加基本养老保险基金收入，减轻当期基金支付压力。但从实际情况看，在相当长时期内，农民工具有不同于城镇职工的诸多特点，直接将其纳入城镇企业职工养老保险制度并不现实。原因是：农民工以流动就业、灵活就业为主，劳动关系不稳定；城镇企业职工养老保险的缴费标准和享受待遇的条件，超越了多数农民工的实际承受能力；基本养老保险统筹基金不能转移，农民工在流动就业过程中会损失一大部分养老保障权益。据此，有人说这种做法的实质是“企业尽了责任，政府得了实惠，农民工丢了权益”。
第二种思路：将农民工直接纳入现行农村养老保险体系。这种办法明显不合适。一方面，农村社会养老保险的水平低、规模小，实际上还未发育成熟就萎缩停顿；另一方面，改革开放以来，相当一部分农民工已实际在城市居住多年，职业和生活都已有相当的基础，与农村的联系越来越少，再让他们回乡参加农村养老保险显然不合适。对农民工而言，他们中的绝大多数并不愿回到农民队伍中去，尤其是年轻农民工。有学者的调查表明，即使处于失业状态，也只有15%的人愿意返回家乡去。农民工养老保险制度安排，应当有利于加快农村富余劳动力向城市的转移，有利于加快工业化、城镇化进程；而不是去“拖后腿”，迫使已经进城就业和生活的农民工再回到农村去。
第三种思路：单独建立面向农民工的养老保险制度。近年来，上海、成都等地以建立农民工综合保险为标志，在这方面进行了积极探索。这种办法比较适合农民工流动性强的特点，制度门槛低，政策可操作性也强。据此，有不少专家学者重点推荐这种办法。但从国家社会保障制度体系的总体设计来考虑，这种办法其实也是不可取的。对于任何一个国家，社会保障制度设计都必须坚持公平、统一、普适、简约等核心原则。应当把社会保障制度作为基本平台，使其能够覆盖尽可能多的人群，为他们提供一个公平竞争的起点；而不能简单根据不同的人群设计不同的制度，把社会保障搞成“条块分割”、“三六九等”。这样，不但制度复杂繁琐、难以衔接、管理运行成本高，也直接影响了社会保障的公平性和社会安全网作用的发挥。
综上所述，三种思路均似是而非，实践中都会碰到较大困难。
二、新思路：建立国家养老金制度
设计农民工养老保险制度，关键还是做到国务院《关于解决农民工问题的若干意见》提出的“低费率、广覆盖、可转移、能衔接”这12字的基本要求：
——低费率，就是要降低参保门槛，让用人单位和农民工有参保的能力和积极性。
——广覆盖，就是要使新制度能覆盖到进城、在乡的全部2亿多农民工。
——可转移，就是要能适应农民工流动性就业的特征，实现养老保险关系的异地转移接续，并使权益不受损失。要做到这一点，必然要求把养老保险统筹层次提高到国家一级。
——能衔接，就是要使新制度与现行城镇企业职工养老保险制度能够衔接，使二者在适当时机、适当条件下顺利实现制度和政策“对接”。
这就需要我们确立一种新思路：既不能强行把农民工纳入城镇企业职工养老保险制度，也不是简单地另建一套专门针对农民工的养老保险制度；而是统筹考虑城乡，统筹考虑不同地区，统筹考虑不同劳动者群体，建立一个全国性的、普适性的、基础性的养老保险制度平台，即国家养老金。国家养老金的制度全国统一，待遇标准是保障劳动者的基本生活，目标覆盖人群是城乡全体劳动者，不同劳动者的待遇差距通过多层次养老保险体系来体现。
为什么要建立国家养老金？不妨从上海养老保险制度的案例说起。上海市现有的养老保险制度包括：“城保”，即城镇企业职工养老保险，适用城区；“镇保”，即小城镇社会保障，适用郊区；“综保”，即农民工综合社会保障，适用外来务工人员；“土保”，即土地被征用农民社会保障，适用失去土地、“农转居”的市民；“农保”，即农村养老保险，适用在乡农民；加上机关事业单位养老保险制度，总共六套制度。表面上看，上述各项制度构成比较完善的体系，解决了各类人群的养老保险问题，但实际上这种“打补丁”的做法，是与市场经济相背离的，是权宜之计，这些不同制度将来还是需要统一的，届时会付出很大的改革成本。当然，在全国缺乏统一制度安排的前提下，上海市的这种做法“有胜于无”，还是走在全国的前面的。通过这个案例想说明的是：迫切需要在国家层面上建立一个基础性的养老保险制度平台。
应当看到，现行城乡分立的二元社会保障结构是不合理的，不利于统筹城乡经济社会发展；城镇企业职工养老保险体系也是不完善的，制度设计不够科学，覆盖面过窄且扩面难，财政和企业负担重，管理和运行成本高，迫切需要深化改革；农村社会保障制度建设长期滞后的局面必须尽快改变，早动手、早主动，代价也低，而且我国已经基本具备了推进农村社会保障制度建设的条件。从城乡统筹的角度解决农民工的养老保险问题，不但是维护农民工自身权益的需要，也为深化城镇企业职工养老保险制度改革、推进农村社会保障建设提供了一个重大机遇。从国际经验看，建立国家养老金制度是市场经济国家的普遍做法。
三、建立国家养老金制度的建议
建立国家养老金制度，具体可分三步实施：第一步，以2亿农民工为主要目标人群，建立国家养老金；第二步，改革现行城镇企业职工养老保险制度，把基础养老金和企业年金彻底分开，基础养老金并入国家养老金；第三步，适当时候，把农民纳入国家养老金体系。具体建议：
（一）确立国家养老金制度的基本框架。国家养老金按照保障基本生活的原则，坚持从低水平起步，待遇水平按替代率（退休人员平均养老金与当年在职平均工资之比）30％左右设计。待遇水平全国统一，与用人单位和地区之间的差距无关，体现公平性。国家养老金强制执行，用人单位和农民工必须参保。对应的缴费率约为8％左右（该比例需要保险精算来确定），企业和职工各负担1/2，可考虑以社会保障税的方式收缴。国家养老金实行全国统筹，由专门的机构管理，养老金由国家实行社会化发放。基金实行现收现付制，不搞个人账户，但可适当积累。
有了国家养老金制度，就可将农民工直接纳入其中，制度“门槛”不高，企业负担不重，操作简便易行。农民工在全国的任何地方、任何用人单位就业，都必须参保并缴费，工作累计满一年在其个人名下记录一个缴费年限，累加的缴费年限大于某个年限（如15年）就可在退休后终身按月领取国家养老金，不足该年限可考虑一次性减量领取。另外，目前全国土地被征用农民累计近5000万人，多数享受水平不等的生活保障和养老保障等，可通过整合政策一并纳入国家养老金制度。
（二）改革城镇企业职工养老保险制度。这是当前和今后一个时期完善社会保障体系的重点，也是难点。可以按照国际通行的“三支柱”体系（基本养老保险、企业年金和个人储蓄性保障），来改革现有的城镇企业职工养老保险制度。一要把社会统筹与个人账户的养老金分开，以社会统筹部分作为国家养老金，立法强制执行。这是“第一支柱”。二要以个人账户为主体，建立企业年金制度。企业年金是选择性制度，国家不通过立法强制执行，但通过免税等政策加以鼓励。企业年金的缴费由企业和职工决定，可由企业单方面缴费，或由企业和职工双方负担；企业年金实行基金制，搞完全积累，由专业化投资机构进行市场化运作。企业年金的待遇水平与不同企业和地区有关，主要体现效率性。国家对企业年金的待遇水平从政策上加以引导，目标替代率为30％－40％之间。这是“第二支柱”。三要发展“第三支柱”养老金计划，如商业养老保险、社会互助和个人储蓄等。
待到完成了上述改革，就可将城镇企业养老保险参保职工和离退休人员全部纳入国家养老金体系。但需要做好制度转换和政策衔接，特别是已离退休人员可按“老人老办法”执行。
（三）农民暂不纳入，但一旦进城就业可立即纳入国家养老金体系。当然，经过经济社会若干年的发展，在今后适当时候也可将农民工纳入国家养老金体系。
经过体制制度整合，国家养老金体系将覆盖城乡约4亿劳动者（城镇企业职工及退休人员1.5亿人，农民工2亿人，土地被征用农民0.5亿人）。这将是我国社会保障体系建设最为关键的一步。有人可能会认为，搞一个如此庞大的养老保险体系简直是天方夜谭。但实际上，社会老人社会养，养老的压力可以通过正常的“代际转移”分解到各个年份、各年龄层人群，每年全国新增退休人员不过几百万人，养老负担并不重；而且，由于参保的人多，缴费的人相应也多，基金支付能力就会相应增大。按30％设计国家养老金的替代率，也就是未来城市“低保”的水平，国家如果不通过养老金解决将来退休人员的养老问题，那至少也得通过“低保”来解决问题，但那样，在既没有基金积累、又没有用人单位和个人缴费的前提下，财政恐怕才真正负担不起。因此，建立国家养老金制度的难点不是负担不起，而是如何保持现有城镇职工将来养老金待遇不降低或不过分降低的问题。关键要大力发展企业年金。
注：本文作于2007年。