看美国政治结构 想华人未来
美国从它开始起就一直被认为是"参加者的国家"。凡是对于任何可以想象到的目的，美国人都习惯于组成自愿参加的团体，而各种各样的利益相关者，美国几乎都有。这些团体把个人与社会相联。当集团活动呈现出政治色彩时，它就将人们与政治制度相联。因此，国家不仅仅是由政治上独立行事的一大批人组成的，而且是由联结公民与政府、并在许多重要方面改变政治结构的利益集团组成的。
利益集团的定义 利益集团是享有共同利益的个体结成的团体。集团有两大类型。初级团体是最基本的一种，建立在出生或家庭背景特性基础上，诸如性别、宗教、地区、民族及种族特性等，这种集团的特性一般而言是不变的。总的来看，这一类集团没有组织起来，不大可能成为将来的组织的基础(如浅黄棕色人，西部人等)。然而，最近它们中的一些团体(值得注意的是黑人、讲西班牙语的美国人及妇女)已组织起来去影响政治生活。此外，甚至是一些没有组织起来的初级集团也倾向于影响其成员对政治利益的看法。党派属性及选举也在一定程度上反映了性别和种族的差异。
也许对政治程序有更重要意义的是第二类自愿参加的团体(尽管选择可能有限，例如，对于申请某些特定的工作。先决条件必须是工会会员)。有一些集团也许是因政治目的而成立的，例如国防信息中心，其目的是反对五角大厦的军费开支及项目；而生命权利集团则旨在制定宪法修正案，禁止堕胎。另一些集团则通过参与政治活动来达到该组织的目标，如工会和商业协会通过支持政治候选人来保护它们主要的经济利益。政治上活跃的利益集团也被称为" 压力集团"。
利益集团可以是完全私营性的，如美国医学协会，海员联盟，全国堕胎权利行动联盟(NARAL)，市民公平税收组织，全国妇女组织，或者美国企业研究院等。它们也可能是公共性的，例如，政府的某些部门形成共同的利益，施压于其它部门。州高速公路管理局，全国城市会议，以及五角大厦都有理由去影响国会议员。有些集团的成员公私性质兼有。高速公路利益将私营公司和那些同它们持有相同观点的地方、州及联邦机构连结在了一起。并不是所有的集团在政治上一直保持活跃，但很少集团能在不通过某种政治手段的情况下，就可以有效地追求它们的目标。
集团能使人们将主要的人力物力集中于一个共同的、值得为此投入一些精力和财富的重要的目标上，以促进这个目标的实现。相应地，政治上的利益集团理论是基于这样一种假设：在其它条件相同的情况下，组织起来的利益集团比没有组织起来的利益集团更容易获得成功。成功有可能取决于有效的组织机构，集团所能取得的资源的种类，以及对这些资源进行合理有效的使用。
如果我们假设这一理论对美国政治来说是正确的话，我们必须提出几个问题。如果利益集团组织起来更能取得成功的话，我们首先要问：哪些利益得到了代表?谁属于利益集团，谁担任领导，利益集团在资源和成员方面是怎样进行竞争的?第二，我们必须考察利益集团影响政治制度所采用的方法，以确定哪些集团更有可能成功地应用这些方法。最后，我们在上述这些问题上的发现将进一步引向有关集团权力与民主政治的若干问题。
谁参加集团? 在美国，身为利益集团成员的情况相当普及，尤其是相对于其它西方国家而言。一份研究表明，大致有2／3的美国人至少属于一个集团，相比较之下，英国和德国大约有1/2 人口，意大利有不到1／3，而墨西哥仅仅只有1／4的人口属于一个集团。美国在这方面的表现很可观，尽管从另一方面看情况却有所不同：尚有1/3人口没有参加任何有组织的集团，他们的利益未得到体现。当对总数进行分解时，就会出现更多的麻烦。男性加入集团的可能性大于女性。一个人成为集团成员的情况随年龄的增长而增多；年龄越大，他们就会担任更多新的角色(如工人，父母亲，及配偶)。职业地位的升迁，收入水平，及教育水平方面的提高也使得人们更加地加入某些组织。
简单地说，成员加人某个集团是与其阶级相关联的。中上层阶级尤其倾向于加入集团。这种趋向在所有社会都一样，包括美国。在这个国家里，成员数量随教育水平的提高而急剧增长。只有不到l／2的小学未毕业者加入集团，而超过3／4以上受过高中以上教育的人加入集团。同样的比例关系也适用于收入水平和工作性质不同的人。这些因素加在一起，意味着教师比看门人更有可能加入某个集团，而收入高的看门人(如旧金山看守所的员工)就比收人低的看门人更有可能加入集团。加入一个以上集团的成员数量也随社会阶级地位的提高而有所增加。
因政治目的而建立的利益集团会员结构呈现出的强烈的阶级倾向，这与其它西方国家相比尚不十分突出。然而实际事实是，低层阶级的人、妇女、年轻人以及少数民族往往是一些政治组织的边缘参加者。另外，这些人中的大多数也处于选举政治的边缘；除妇女之外。在大多数情况下他们来自于不投票者的大群体。其结果是，他们的影响力微乎其微，他们的要求也很少得到关注，除非他们进行暴乱或用其它方式要求公众听取他们的意见。在过去的20年中，出现了一些代表社会上不受重视的群体的新集团，但是不同阶级之间仍存在很大差距。
在利益集团内部另外还有阶级差别。集团的活跃领导层一般局限于该集团中处于较优势地位那部分人中的一小部分人。很少利益集团是建立在民主基础上的。那些按民主方式组建的集团，例如纽约的报纸印刷业联盟，已被单独作为研究对象，以弄清这种公平现象是怎样产生的，与此相对照，为什么大多数情况下其它利益集团却不是这样。许多政治评论家及学者倾向于同意意大利社会学家罗伯托．米歇尔(Roberto Michels)的解释。他的著名的"寡头政治铁的法则"理论认为，所有的集团，不论其大小或目的怎样，最终都将由一个或好或坏的小精英团体所控制。如果这种解释正确的话(它当然可以描述美国大多数利益集团的情况)，那么任何一个利益集团的政策将更清楚地反映处于领导层的精英分子的需求，而不是代表所有的成员。这个事实将加剧有组织的集团内所有利益不能得到公平体现的情况。
从具体情况来看，美国大多数现有的组织──它们不只是一个简单的多数──都关注促进有权势的少数派的需求，尤其是经济上占统治地位的人的利益。那些积极从事于影响立法的人中，更多的一部分人来自于经济上的既得利益者。美国的"所有者" ──掌管商业、制造业及原材料生产业命脉的人们──在争取影响的较量中具有压倒多数的优势。
然而另一个因素也削弱集团代表的有效性。加入一个团体并不意味着支持该团体的政治活动。例如，成为某个工会的会员可以是受聘的必需条件，但并不表明个人同意工会领导的基本政治主张。许多人可能并不知道集团站在政治的哪一面。有些人在加入时，集团基本上不带有政治倾向，并未认识到后来事情可能已发生了变化；或者他们加入某个服务行业的组织，没有注意该组织的政治立场，而该组织的政治立场也许并不广为人知。某些集团能给成员们带来社会利益这一事实，促使那些对集团的主旨持有异议者也加入到它们当中。因此一度在政治上并不活跃的西埃拉俱乐部的初期会员、美国汽车协会的司机以及美国医学协会的医生都在政治活动中分别支持其所属利益集团在环境保护、交通运输、医疗保健方面所持的观点，不管他们对这些问题是怎样想的，或者了解多少。
这一一般规律的例外情况是，有一些集团是目的单一、纯粹的政治集团，如"共同事业会"、美国自由联盟及保守派核心组织。这些集团的存在仅仅是为支持某些具体政策而向政治制度施加压力(不是所有成员都完全支持这些政策)，或者是对现状表示一般性的不满。政策导向性的集团形成为正规政治制度的一部分。但它们致力于从根本上改变政治制度的运作方式。极端主义分子集团则不在现存政治体制之列。它们固执地认为现存的体制从根本上说是邪恶的，他们主要从自己集团无法实现目标的失败中得到反常的满足感，以此来证明他们是正确的。
压力集团根本没有为公众提供发表意见的渠道。它主要是为美国社会生活中的"精英"服务的工具，它所加强的影响是那些精英分子作为个人所持的影响态度。作为集团的领导人，精英们得到了他人的资源──人数、金钱和时间──并有意识或无意识地用于个人目的。不论是自由还是保守集团，这类集团中很少有几个利益集团是成员参加管理的，称它们为专业化游说集团更为恰当。
从60年代后期开始，出现了与上述利益集团相对抗的趋势，首次出现了一些代表农业季节工人，福利救济金领取者，承租户，贫穷消费者，无证件外侨，以及类似这些人的利益的组织。这些集团把以前被完全排斥在政治领域外的许多人引入进来，给利益集团政治世界增加了一个新的层面。然而，这些集团仍然存在许多特殊的困难，同时它们还免不了要受到精英们的影响。美国社会中的"穷人"仍对组织持抵制态度──有时是出于恐惧如非法移民就是这样。一旦经过艰巨的动员工作成立了新的集团，主流集团会试图吸纳这些新集团，就如同美国卡车协会在对最初由西萨尔．沙威茨(Cesar Chavez)组织的流动工人组织的争夺战中所做的那样。新集团的领导也可能最终变成专制独裁统治。在这一过程中，一个新的，也许缺乏民主思想的精英会借助其支持者的力量夺取权力──他们的支持者仍然被排除在外。
尽管存在这些危险，压力集团领域的逐步扩大──不论新集团在满足其成员的需求上取得多大成功──在施加影响的时代强化了民主政治。到20世纪70年代这种扩大的速度减慢了，但在80年代一直延续到90年代，又出现了一个新的激进主义的高潮，其目标多种多样，有关于联邦卫生政策(爱滋病方面)，关于经济问题的，以及堕胎权利等。多数情况下，这些集团受益于学术界及专业界的支持，有些能取得政府援助款。这些具有讽刺意味的情况是美国政治进程中的一部分，也许它们能解释为什么不能对这一进程一概而论。
施加影响的手段为了施加政治影响，利益集团必须具备以下3个基本条件中的一个或几个：财力、人数力量及知识。当然，财力丰厚的集团主要依靠前者。即使在条件已有所改变的情况下，美国政治仍为财力的活动提供了广阔的空间。滥用金钱的腐败行为也仍然存在，正如我们所知道的，80年代发生了多起涉及里根政府的一些官员的指控或控告，以及国内其它一些丑闻。储蓄及贷款丑闻，尽管尚未完全证实，说明了拥有巨大财富的银行家有能力引起国会议员们的广泛注意(例如，"基廷五号"参议员)，并且说明了金钱所引起、而且有可能永远会引起的巨大作用。并非所有的非法影响手段都得到揭露或惩罚，即使被发现，由腐败产生的具体政策也不能被撤销。因此，直接采取最直接的方式以换取其所需的诱惑力还是很大的。要彻底制止美国与腐败的紧密联系，还需要作进一步的改革。然而，与其它许多国家相比，在美国政治文化中存在着一种十分强大的腐败因素。一旦被积极的新闻界或政治上的敌手所揭露，腐败现象就会受到起诉和惩罚，因此，在美国，金钱上的影响力比其它许多国家受到更为严格的限制，而且自60年代以来这方面的限制又大幅度地加强了。
不很富有的人则必须依靠他们集团成员的人数力量取得成功。消费者集团在财力上可能无法与资金雄厚的大公司相比，但却可以依靠团结紧密的组织取胜，这个组织能拉到大量的选票，并能吸引大量愿意而且有能力为该组织的运动工作的人。像绿色和平组织这样坚定的环保积极分子集团迫使大公司改变它们的某些行为(如，金枪鱼捕鱼业方面世界范围内开始停止使用流网作业法，因为它对海豚极具危害)。因此，人数众多的团体在同财力大但却人数少的利益集团的争斗中有一定的优势，至少在自动选票数起作用的情况下，而且如果领导者能很好地动员组织这一资源的话。
两种压力集团都能在其特定领域内给政府官员提供组织帮助和特别的知识。许多新法案的起草和现存规章的修订工作是由利益集团来做的。关于某个问题的最基本的信息常常是由从政府决策中受益最多的那部分人提供给政府的。对于经济上的"富有者"尤其如此。例如，州空气污染委员会可能依据工业污染者提供的资料制定计划。的确，有一些这类的在委员会里或许还有来自污染工业的行政人员，他们是由州政府任命的，如得克萨斯州。而且，尽管 1972－1973年冬季取暖用燃油短缺，1974年及1977年初出现全面石油危机，以及极有可能出现进一步的能源危机(不算80年代的石油过剩)，负责制定这方面政策的政府部门──能源部所属机构──仍继续依赖石油"七姐妹"及其天然气、相关的煤炭业所提供的有关供应、需求及成本等资料。与此相应的由 "穷人"产生影响的例子却凤毛麟角，尽管也有个别的政客会转向非既得利益集团，帮助他们制定有关支持全国医疗卫生保健或者流动工作者劳动权利的议案。财力雄厚的集团在获取大量技术信息的能力上有较大优势(这些信息对穷人是精心隐瞒的)，通常在政府中能找到认真听取他们意见的人。然而，在许多领域中，一些热情的业余活动家已经开始对大利益集团在信息上的垄断提出挑战。在环境标准及消费者问题上，他们正在产生影响。
一些可能的破坏行为，如罢工、骚乱或者示威也可以成为地位卑微者的有效武器，在没有金钱或组织实力的情况下迫使当权者让步。然而，要使这种让步永远保持下去，就需要有固定的策略；因而，本质上讲，60年代的动乱只获得了暂时的利益。有组织的劳工数量的下降(仅占劳动力的 15％)极大地限制了罢工事件的发生。
影响的方式集团有范围广泛的活动形式可供选择：发动公众舆论，促进竞选运动，承担法庭诉讼，散发立法建议，支持候选人，制造舆论，充当顾问委员会委员，举办纪念宴会等等。实际上，利益集团所做的，部分取决于其资源，部分取决于其所选择的目标。施加影响的一般手段是院外游说。尽管对政府其它部门无一例外，主要还是针对立法机关。另外，竞选运动的改革较之于其它形式更受青睐。例如，1976年和1978年的竞选法除特别施惠于"独立"宣传广告外，还施惠于支持有争议的论点的宣传广告，原因是，这些使政治家受益的宣传广告是由集团来付费的。
司法上的影响方式
公共政策事务经常受到法庭行为的重大影响。许多利益集团抱着这种希望，利用司法系统来做工作，因为这一做法似乎尚能奏效。尽管这一类策略需要相当的耐心，但有时，通过说服一名法官或几个受理上诉的法官，裁决也能立即使政策改变。这一策略通常比为立一个法而战斗见效得快。在多数情况下，这种做法所需的资源比在其它领域内的活动要少得多。在最高法院为诉讼一个案子需花费数千元，但比起竞选活动所需的开销来要少得多。这一开销足以打开一打立法之门。集团会员人数众多并不是必要的，因为司法裁决并不像期望的那样反映多数人的意见。首先需要的是司法案件式的信息。如在拉尔夫．纳德 (Ralph Nader)和约翰．本扎夫(John Banzhaf)诉汽车大王及电视上香烟广告的案子中，辩护人的戏剧性成功就表明了单个的、信息灵通的、坚定的公民意愿的有效性。杰瑞米．里夫肯 (Jeremy Rifkin)反对生物技术的努力是当代的一个例子。
这些活跃分子赢得裁决胜利的策略是采取集团诉讼的手段，或是代表多数公民的利益提出试验性案件，以便"引发"法庭做出政策性声明。因为对一个案件的有利的判决可以决定总体性政策，所以，慎重选择具体诉讼案就尤为关键。一旦选定了合适的案例，就必须提供书面和口头上具有说服力的支持性辩护意见。其它集团可以要求，或者为了呈送而由受理上诉的法院邀请支持协助法庭解释某种法律问题的人来辩护。来自政府方面的请求自动得到同意，而来自其它方面的请求，法庭可以拒绝。利益集团还可以在庭审前几个月通过法律评论的方式寻求额外的支持。
有些团体在法庭上取得了很大的成功，尤其是全国有色人种协进会(NAACP)和政府，在与它们利益相关的案子中打赢了许多官司。从正式颁布的法庭意见可以很清楚地看到，支持性的辩护通常对一个受理上诉的裁决的系统阐述起着重要的作用。
法律评论方面的文章，尤其那些著名的法学院如密西根、哈佛和耶鲁大学法学院的评论文章，也对判决起着重要作用。法官可能公开援引这类文章的观点，而最高法院在其所判决的案子中，每四个就有一个是这么做的。著名的反种族隔离的布朗诉教育委员会案(1954年)的判决，就在很大程度上依赖于学术文章，既包括法律方面的，也(第一次)包括社会科学方面的。由学者和参与这一诉讼的活跃分子所撰写的许多文章为此做出了贡献。
那些在本质上代表不太受欢迎的、处于劣势的──民权集团，少数民族运动及同性恋组织──说话的团体也转向了法院，尤其是联邦法院。这类团体不可能影响立法或行政部门。所以，他们求助于宪法和既定的政体原则，而法院往往支持他们的请求。然而，取得的成功是有限的，就是说，还需要得到政治体系其它方面的认可。因而，庭外游说也许有赖于在其它政治领域的院外游说，以此左右法官的选择，或影响行政和立法部门对司法裁决的反应。
立法上的影响方式
政治领域最常见的施压形式是通过院外游说来影响立法。正如对司法制度采取的行动一样，对立法施加的压力本质上是一个利用形势及信息的技巧。但通常在具体应用中却有很大的不同。施压集团寻求动员公众与立法者交流。通常有一些临时或专职的人员在市、县、州或联邦立法机构为它们的利益工作。这两种活动都要求有足够的资金和大量的人员或有足够高的态势，以产生一定的影响。
有效的直接接触的方法比在司法方面允许的要宽得多。在美国式的体制中，法官是不可以与有利害关系的团体讨论案情的。因此，法官的角色在美国的任何政治职位中是最与世隔绝、形式上最公正的一种。"紫色屏障"这一提法形象地描绘了法院把自己与外界隔离开来的情形。然而，立法者却可以自由地听取各方面的议论。实际上，他们渴望如此。游说者可以是为某个集团工作的专职辩护人，也可以是在不同时期为不同集团工作的自由职业者。
游说者的工作之一是发展友好联系，以保证接近议员。这种策略被称为"吃吃喝喝"。游说者总是随时准备请议员吃午饭，买票去观看美国橄榄球超级杯赛，或是用该组织的飞机送议员回家。某个委员会的工作人员或议员办公室的工作人员也包括在吃请当中，因为他们的首肯对议案的通过也起关键作用。这些行为并不一定都是行贿，但有可能变成行贿，尽管联邦及各州都禁止接纳游说者的礼物以换取其所需的投票。只是因为彼此的贴近，以及可能有的说服力，议员们渐渐地开始注意并尊重他们的朋友──游说者及其它人──所支持的立场。对于议员们的投票是被一些廉价的思惠，诸如高尔夫之旅买下的这种想法，议员们嗤之以鼻。他们是对的，但不可否认的是，这一类的小恩小惠赢得了他们的注意，甚至可能是尊重。70年代及80年代的丑闻使接受这类恩惠变得不像以前那么随便了，但这一做法肯定还没有终止。
前任议员以及他们的工作人员是从事院外活动的理想候选人。因为他们不仅早已熟悉了立法程序，而且分享尚在任的众多议员早已建立的友情。他们的影响力衍生自这样的事实：他们象征着失败和失业的一种可能的依仗。尽管议员们可以回家从事以前的职业，许多政客们发现挥泪告别以往使自己风光的舞台似乎是困难的。于是，大多数人成了自由职业者或固定的游说者。大约有130名前议员现在华盛顿工作，他们的收入通常比在任时要高许多。工作人员也同样发现，离开国会山庄以后，他们的工资收入比以前在国会工作时高出许多倍(最高收入平均在20万美元以上)。
行政部门的前任官员──甚至前总统，也会利用他们的关系发表意见，或直接参与院外游说。
竞选捐款是游说者影响议员的另一种手段。在这一问题上出现腐败的潜在可能是很大的。这已成为批评和改革的对象。假如，任何捐款是明确地用于交换一项特定的投票的，那么，这项捐款是被禁止的。大公司及工会也不允许直接为联邦选举捐款。这些年来，工业、商业及劳工组织通过建立教育及促进委员会，将资金及人力输入选举委员会中，从而轻易地避开了上述各种限制。到1990年，有记载表明，约有4600个利益集团在当年的竞选中做过政治捐款，其中大部分是给在职议员的。
院外游说者影响议员的最后一种方法是搜集、传播及公布信息。类似拉尔夫．纳德的一些人，也许仅依赖这一种方式。其它一些个人和集团则是为立法者提供立法研究的服务。例如，汇编有关能源生产、卫生保健费用、外贸赤字，或者新建购物中心对环境的影响等最有说服力的──如果不是实际上曲解的──数据资料。单个议员所具有的人员和资金不大可能与大利益集团所具有的人员和资金匹敌，他们的工作人员首先被安排做服务工作：帮助选区选民，准备日程及其它实际工作。负责某个特定领域的立法委员会必须把他们的工作人员分开来，去处理许多未决的议案，而委员会下的小组委员只能得到一或两名工作人员，工作紧张，要应付一大堆的提案。因此，来自利益集团的信息就显得尤为有价值了。在州及地方的议会里，这些院外研究结果可能有助于提高立法的质量。许多这类议会缺乏这方面的帮助，例如，怀俄明州的议会仅仅有24名无党派工作人员。议员们可以增加助手，但他们中的许多人宁愿依靠外界的帮助，而不愿因增加额外的费用而招致公众的不满。其结果是，院外集团可以用所有方式中最直接的一种来制定法律──起草法案。
行政上的影响方式
在行政部门内部，单个部门和总统办公室的行为本身就起着院外游说的作用，它们甚至用国会的特别拨款建立了与国会打交道的正式的联络机构。市长、州长及其它行政首脑也必须努力与他们的立法机关及国会建立良好的关系。有些行政机构在各级政府中是最强大的院外集团。五角大厦，高速公路管理局，以及警察署在丰满自身建制中都取得了显着的成功，尽管国会对行政部门的游说活动严令禁止，联络处、信息服务中心及国会关系研究所这类机构仍为议员们提供服务，尽量使他们对具体的某个机构的工作满意，这样也许他们就会认为下一个财政年度可以多拨些款给这个机构。希望在政府机构的相互争斗中继续维持其预算、员工数量及职能的行政部门都不能与国会断了联系。行政机构的多数资深官员都会在国会委员会开会之前花些时间去游说，设法形成对他们部门有利的立法观点。例如，甚至国务院──尽管其主要职责不是针对国内政治，对国会提出的国内、国外事务的请求，也都谨慎地给予优先考虑。
作为机构，法院或议会在制定行政政策方面的影响要相对的少得多，尽管个别人，领导着有权势的委员会，能找到轻易接近行政机构的通路。缺乏影响力的部分原因是由于这两个部门未能对与行政部门建立联络关系给予足够的注意(尽管前首席大法官沃伦．伯格(Warren Burger)大力倡导在立法和行政部门建立司法制度的必要性，他的后继者，首席大法官威廉．伦奎斯特也继承了这一做法)。
由于其它部门在游说上缺乏系统性，私营集团影响行政官员的信道就变得畅通无阻了。随着行政权力和决定权范围的不断扩大，影响行政的策略也越来越重要，手段也越来越高明。这方面的方法多种多样，但通常是地位高的集团和资金充足的集团处于有利的地位。选票对于行政部门的官员不构成特别大的威胁，因为只有少数高级行政官员经直接选举产生。那些直接选举产生的行政官员主要集中在州一级，而他们所负责的选民通常比同级中的议员多得多。尽管结果是，这些选举产生的行政官员较少受治于任何集团的压力，但他们也许比议员更需要竞选资金。因此，捐款及腐败行为的问题在行政部门表现得更为严重。
巧妙地利用情报信息仍然是影响行政官员的基本手段，因为行政官员的工作是建立在为可能的立法提案及行政工作处理大量信息资料基础上的。能够帮助搜集资料的集团可以使政府行政法规转而对他们有利。例如，关于食品组成成分的争论(热狗中应有多少骨头?"火鸡火腿"中是否必须含有猪肉?)通常有赖于厂商提供的资料。只是到了最近，环保及消费者组织才发挥了足够的影响，迫使商品标识的方法发生了改变(例如，脂肪和钠的含量，或可燃纤维等)。历经数年的肉食及奶制品业为阻止农业部发布新的基础食物分类表(建议少食这类食品)的战斗就是这方面的又一个例子。所幸的是，这场争论以1992 年颁布的新的食品分类表告一段落，'表明精通事理的有组织的市民最终会成功──至少在某些情况下如此。
无论如何，行政部门与它所管理的利益集团有着紧密的联系。独立的管理机构由于被假定与所管理的利益集团建立了信息联络和友好关系──不顾他们理应保护的公众利益──而特别声名狼藉。上一世纪精明的商人──如传说中的铁路、钢铁巨头──很早就知道这些作为"政府机构第四分支" 的管理部门可以多么轻易地被俘获，并仍作为改革的先锋来抑制更为基本的改革要求。
在当今计算机和数据处理年代，一种有力的影响手段以咨询事务所的形式产生出来。对特殊信息的需求，加之员工人数又受立法限制，使得各级行政长官纷纷转向外界咨询机构。他们为获取新的信息、对正在实施中的项目进行评估以及对新项目的推荐而同咨询机构签订合同。能源部1980年用于咨询的费用占其当年预算总额的85％。
这种方法所产生的影响、不严肃性以及浪费──现实的和潜在的──已经在公众中广泛传播并引起关注。80年代，内阁和国会都曾做出过努力，试图控制咨询机构的使用并加以选择，但也并未在这件事情上取得多大进展。预算的削减意味着合同的减少，但即使是大幅度削减，仍有数十亿美元可供使用。事实上，政府机构规模的缩小，通过将工作转移到私人咨询机构而有效地得以抵消。
利益冲突，或者这种冲突的表象，会出现在与咨询公司打交道的时候。例如，批评家指责说，对于一位前国务卿季辛吉咨询事务所的高级职员，成为布什政府的副国务卿后，要把他的政策观点从事务所所体现的外国政府的需求分离开来，是很困难的。
非赢利的"智库"为公司及基金会的利益提供了另一条施加影响的渠道。许多这些组织主要集中研究经济和贸易问题。这些互不相干的智库组织如传统基金会，布鲁金斯研究院及经济战略研究所，都是由美国的大公司及它们在亚洲的竞争对手所赞助的。
选民直接参与立法
在大约半数的州里，利益集团可以利用公民立法提案权和公民复决权采取行动。前者允许选民经投票提出议案；后者允许选举团对已经制定的法案进行投票公决。为废除或批准某个提案，集团要花费大量的钱财和组织力量。1976年和1978年在加利福尼亚进行的"贾维斯"公民立法提案，严格限制地方财产税额及州政府费用的增长，从而改变了该州政府的常态。这是最先在公民表决上花费数百万美元的运动之一，不论是赞成还是反对。1990 年在加利福尼亚州进行的有关环保的"大绿色"公民提案，支持者花了近400万美元，但还是输给花了1600多万美元的对手。
最高法院1978年4月做出的决定(波士顿第一国民银行诉贝洛蒂案)明确支持企业为赞成或反对某个方案而进行的捐款活动。尽管有4位大法官不同意多数派的观点，公司在公共事业方面为其言论自由权的开支与在个人方面是不同的。最高法院1981年做出裁决，取消了限制个人为这些活动的捐款(反对租金控制的市民诉伯克利案)。这些裁决是重要的，因为金钱明确地计数着赢得或失去公众支持的票数。当然，提案签名人数也很重要，它证明了提案的选票资格。偶尔也有一些组织起初既无大批成员又无足够资金，也能借助道德呼吁而集聚起支持力量──加利福尼亚州的农场工人就曾这么做过。游说工作本身就是一个事关所有利益集团的公民立法提案的问题。
最后，还须提到的一个直接影响方法是带有政治目的的联盟通过采取行动──或者拒绝采取行动的方式来影响政府的政策。最高法院1983年做出决定：联邦法院不得禁止具有政治目的的罢工。争议之中的事件是国际码头工会因抗议苏联入侵阿富汗而采取的抵制苏联海运的行动。导致这一抵制行动的其它问题还包括与苏联的粮食贸易、1983年韩国航空公司飞机被击落以及与南非的贸易。这种策略到80年代末逐渐减少。
压力集团对政治产生的影响：政治行动委员会的建立美国政治体制中，试图影响政治的集团大规模地存在着，产生了一定的作用。一个很重要的结果是，重点从个人转向了集团。一个组织在获取影响方面所具备的巨大优势意味着个人的参与须通过集团组织的渠道。在一个流动量大而复杂的都市社会中，这是组织政治生活的唯一方法，但这的确改变了政治的基本属性。我们大多数人的思想仍然倾向于在政治体制中按照个人的角色行事。
美国政治体制的一种观点认为，利益集团不是受少数精英控制的工具，而是公众对领导层施加影响的一个途径，是投票之外的一种参与方式。尽管有上层阶级的偏见，但它仍是对民主的贡献。批评家们认为这个代价太大了，因为利益集团并不代表全体选民的这一特性使它严重地摧毁了美国的民主。这些批评家情愿对压力集团施加严格的控制，使它们尽可能易于受到公众监督和易于公众参与。
事实上，在美国，利益集团的活动充其量不过是支持美国政治的"精英竞争"模式。这种观点认为，不像那些缺乏社会多样性的国家，美国一直在生产着一个政治精英阶层，他们在许多具体问题上分为不同派别，并公开表明其派别的不同。不过，在经济和政治体制的基本构成方面，大多数精英一致认为：这种制度里的统治集团只注意一些渐进性的变化，诸如税制改革，而不是剧烈的重组。也就是说，所有利益集团本质上都是温和的，赞成维持现状的政治和小改小革。
这种制度有利于较小的，凝聚力更强的利益集团，这些集团比凝聚力差的群众性团体更有机会取得较多的具体成果。在我们社会中，没有优势的集团为他们的努力得到的仅是些空洞无物的奖励。大多数游说者代表国家的利益公司，如著名的石油游说、高速公路游说、能源游说、奶制品游说等等。这些集团通常由实力强大的公司和政府部门构成。它们匿名的特性既不是偶然的，也不是它们成功的障碍，而且它们实现目标的程度是相当显着的。其它大的利益集团，诸如工会也从这种制度中获益。新近出现的、同时代表广泛利益的公众利益集团则尽心竭力而收效甚微。主要是那些专一性的利益集团，诸如全国步枪协会，它触及了人们某些根深蒂固的恐惧情绪，或者是共同事业组织，它利用了人们对政治普遍厌恶的心理，这些集团成为少数对政治施加压力很成功的集团。
美国从它开始起就一直被认为是"参加者的国家"。凡是对于任何可以想象到的目的，美国人都习惯于组成自愿参加的团体，而各种各样的利益相关者，美国几乎都有。这些团体把个人与社会相联。当集团活动呈现出政治色彩时，它就将人们与政治制度相联。因此，国家不仅仅是由政治上独立行事的一大批人组成的，而且是由联结公民与政府、并在许多重要方面改变政治结构的利益集团组成的。
利益集团的定义 利益集团是享有共同利益的个体结成的团体。集团有两大类型。初级团体是最基本的一种，建立在出生或家庭背景特性基础上，诸如性别、宗教、地区、民族及种族特性等，这种集团的特性一般而言是不变的。总的来看，这一类集团没有组织起来，不大可能成为将来的组织的基础(如浅黄棕色人，西部人等)。然而，最近它们中的一些团体(值得注意的是黑人、讲西班牙语的美国人及妇女)已组织起来去影响政治生活。此外，甚至是一些没有组织起来的初级集团也倾向于影响其成员对政治利益的看法。党派属性及选举也在一定程度上反映了性别和种族的差异。
也许对政治程序有更重要意义的是第二类自愿参加的团体(尽管选择可能有限，例如，对于申请某些特定的工作。先决条件必须是工会会员)。有一些集团也许是因政治目的而成立的，例如国防信息中心，其目的是反对五角大厦的军费开支及项目；而生命权利集团则旨在制定宪法修正案，禁止堕胎。另一些集团则通过参与政治活动来达到该组织的目标，如工会和商业协会通过支持政治候选人来保护它们主要的经济利益。政治上活跃的利益集团也被称为" 压力集团"。
利益集团可以是完全私营性的，如美国医学协会，海员联盟，全国堕胎权利行动联盟(NARAL)，市民公平税收组织，全国妇女组织，或者美国企业研究院等。它们也可能是公共性的，例如，政府的某些部门形成共同的利益，施压于其它部门。州高速公路管理局，全国城市会议，以及五角大厦都有理由去影响国会议员。有些集团的成员公私性质兼有。高速公路利益将私营公司和那些同它们持有相同观点的地方、州及联邦机构连结在了一起。并不是所有的集团在政治上一直保持活跃，但很少集团能在不通过某种政治手段的情况下，就可以有效地追求它们的目标。
集团能使人们将主要的人力物力集中于一个共同的、值得为此投入一些精力和财富的重要的目标上，以促进这个目标的实现。相应地，政治上的利益集团理论是基于这样一种假设：在其它条件相同的情况下，组织起来的利益集团比没有组织起来的利益集团更容易获得成功。成功有可能取决于有效的组织机构，集团所能取得的资源的种类，以及对这些资源进行合理有效的使用。
如果我们假设这一理论对美国政治来说是正确的话，我们必须提出几个问题。如果利益集团组织起来更能取得成功的话，我们首先要问：哪些利益得到了代表?谁属于利益集团，谁担任领导，利益集团在资源和成员方面是怎样进行竞争的?第二，我们必须考察利益集团影响政治制度所采用的方法，以确定哪些集团更有可能成功地应用这些方法。最后，我们在上述这些问题上的发现将进一步引向有关集团权力与民主政治的若干问题。
谁参加集团? 在美国，身为利益集团成员的情况相当普及，尤其是相对于其它西方国家而言。一份研究表明，大致有2／3的美国人至少属于一个集团，相比较之下，英国和德国大约有1/2 人口，意大利有不到1／3，而墨西哥仅仅只有1／4的人口属于一个集团。美国在这方面的表现很可观，尽管从另一方面看情况却有所不同：尚有1/3人口没有参加任何有组织的集团，他们的利益未得到体现。当对总数进行分解时，就会出现更多的麻烦。男性加入集团的可能性大于女性。一个人成为集团成员的情况随年龄的增长而增多；年龄越大，他们就会担任更多新的角色(如工人，父母亲，及配偶)。职业地位的升迁，收入水平，及教育水平方面的提高也使得人们更加地加入某些组织。
简单地说，成员加人某个集团是与其阶级相关联的。中上层阶级尤其倾向于加入集团。这种趋向在所有社会都一样，包括美国。在这个国家里，成员数量随教育水平的提高而急剧增长。只有不到l／2的小学未毕业者加入集团，而超过3／4以上受过高中以上教育的人加入集团。同样的比例关系也适用于收入水平和工作性质不同的人。这些因素加在一起，意味着教师比看门人更有可能加入某个集团，而收入高的看门人(如旧金山看守所的员工)就比收人低的看门人更有可能加入集团。加入一个以上集团的成员数量也随社会阶级地位的提高而有所增加。
因政治目的而建立的利益集团会员结构呈现出的强烈的阶级倾向，这与其它西方国家相比尚不十分突出。然而实际事实是，低层阶级的人、妇女、年轻人以及少数民族往往是一些政治组织的边缘参加者。另外，这些人中的大多数也处于选举政治的边缘；除妇女之外。在大多数情况下他们来自于不投票者的大群体。其结果是，他们的影响力微乎其微，他们的要求也很少得到关注，除非他们进行暴乱或用其它方式要求公众听取他们的意见。在过去的20年中，出现了一些代表社会上不受重视的群体的新集团，但是不同阶级之间仍存在很大差距。
在利益集团内部另外还有阶级差别。集团的活跃领导层一般局限于该集团中处于较优势地位那部分人中的一小部分人。很少利益集团是建立在民主基础上的。那些按民主方式组建的集团，例如纽约的报纸印刷业联盟，已被单独作为研究对象，以弄清这种公平现象是怎样产生的，与此相对照，为什么大多数情况下其它利益集团却不是这样。许多政治评论家及学者倾向于同意意大利社会学家罗伯托．米歇尔(Roberto Michels)的解释。他的著名的"寡头政治铁的法则"理论认为，所有的集团，不论其大小或目的怎样，最终都将由一个或好或坏的小精英团体所控制。如果这种解释正确的话(它当然可以描述美国大多数利益集团的情况)，那么任何一个利益集团的政策将更清楚地反映处于领导层的精英分子的需求，而不是代表所有的成员。这个事实将加剧有组织的集团内所有利益不能得到公平体现的情况。
从具体情况来看，美国大多数现有的组织──它们不只是一个简单的多数──都关注促进有权势的少数派的需求，尤其是经济上占统治地位的人的利益。那些积极从事于影响立法的人中，更多的一部分人来自于经济上的既得利益者。美国的"所有者" ──掌管商业、制造业及原材料生产业命脉的人们──在争取影响的较量中具有压倒多数的优势。
然而另一个因素也削弱集团代表的有效性。加入一个团体并不意味着支持该团体的政治活动。例如，成为某个工会的会员可以是受聘的必需条件，但并不表明个人同意工会领导的基本政治主张。许多人可能并不知道集团站在政治的哪一面。有些人在加入时，集团基本上不带有政治倾向，并未认识到后来事情可能已发生了变化；或者他们加入某个服务行业的组织，没有注意该组织的政治立场，而该组织的政治立场也许并不广为人知。某些集团能给成员们带来社会利益这一事实，促使那些对集团的主旨持有异议者也加入到它们当中。因此一度在政治上并不活跃的西埃拉俱乐部的初期会员、美国汽车协会的司机以及美国医学协会的医生都在政治活动中分别支持其所属利益集团在环境保护、交通运输、医疗保健方面所持的观点，不管他们对这些问题是怎样想的，或者了解多少。
这一一般规律的例外情况是，有一些集团是目的单一、纯粹的政治集团，如"共同事业会"、美国自由联盟及保守派核心组织。这些集团的存在仅仅是为支持某些具体政策而向政治制度施加压力(不是所有成员都完全支持这些政策)，或者是对现状表示一般性的不满。政策导向性的集团形成为正规政治制度的一部分。但它们致力于从根本上改变政治制度的运作方式。极端主义分子集团则不在现存政治体制之列。它们固执地认为现存的体制从根本上说是邪恶的，他们主要从自己集团无法实现目标的失败中得到反常的满足感，以此来证明他们是正确的。
压力集团根本没有为公众提供发表意见的渠道。它主要是为美国社会生活中的"精英"服务的工具，它所加强的影响是那些精英分子作为个人所持的影响态度。作为集团的领导人，精英们得到了他人的资源──人数、金钱和时间──并有意识或无意识地用于个人目的。不论是自由还是保守集团，这类集团中很少有几个利益集团是成员参加管理的，称它们为专业化游说集团更为恰当。
从60年代后期开始，出现了与上述利益集团相对抗的趋势，首次出现了一些代表农业季节工人，福利救济金领取者，承租户，贫穷消费者，无证件外侨，以及类似这些人的利益的组织。这些集团把以前被完全排斥在政治领域外的许多人引入进来，给利益集团政治世界增加了一个新的层面。然而，这些集团仍然存在许多特殊的困难，同时它们还免不了要受到精英们的影响。美国社会中的"穷人"仍对组织持抵制态度──有时是出于恐惧如非法移民就是这样。一旦经过艰巨的动员工作成立了新的集团，主流集团会试图吸纳这些新集团，就如同美国卡车协会在对最初由西萨尔．沙威茨(Cesar Chavez)组织的流动工人组织的争夺战中所做的那样。新集团的领导也可能最终变成专制独裁统治。在这一过程中，一个新的，也许缺乏民主思想的精英会借助其支持者的力量夺取权力──他们的支持者仍然被排除在外。
尽管存在这些危险，压力集团领域的逐步扩大──不论新集团在满足其成员的需求上取得多大成功──在施加影响的时代强化了民主政治。到20世纪70年代这种扩大的速度减慢了，但在80年代一直延续到90年代，又出现了一个新的激进主义的高潮，其目标多种多样，有关于联邦卫生政策(爱滋病方面)，关于经济问题的，以及堕胎权利等。多数情况下，这些集团受益于学术界及专业界的支持，有些能取得政府援助款。这些具有讽刺意味的情况是美国政治进程中的一部分，也许它们能解释为什么不能对这一进程一概而论。
施加影响的手段为了施加政治影响，利益集团必须具备以下3个基本条件中的一个或几个：财力、人数力量及知识。当然，财力丰厚的集团主要依靠前者。即使在条件已有所改变的情况下，美国政治仍为财力的活动提供了广阔的空间。滥用金钱的腐败行为也仍然存在，正如我们所知道的，80年代发生了多起涉及里根政府的一些官员的指控或控告，以及国内其它一些丑闻。储蓄及贷款丑闻，尽管尚未完全证实，说明了拥有巨大财富的银行家有能力引起国会议员们的广泛注意(例如，"基廷五号"参议员)，并且说明了金钱所引起、而且有可能永远会引起的巨大作用。并非所有的非法影响手段都得到揭露或惩罚，即使被发现，由腐败产生的具体政策也不能被撤销。因此，直接采取最直接的方式以换取其所需的诱惑力还是很大的。要彻底制止美国与腐败的紧密联系，还需要作进一步的改革。然而，与其它许多国家相比，在美国政治文化中存在着一种十分强大的腐败因素。一旦被积极的新闻界或政治上的敌手所揭露，腐败现象就会受到起诉和惩罚，因此，在美国，金钱上的影响力比其它许多国家受到更为严格的限制，而且自60年代以来这方面的限制又大幅度地加强了。
不很富有的人则必须依靠他们集团成员的人数力量取得成功。消费者集团在财力上可能无法与资金雄厚的大公司相比，但却可以依靠团结紧密的组织取胜，这个组织能拉到大量的选票，并能吸引大量愿意而且有能力为该组织的运动工作的人。像绿色和平组织这样坚定的环保积极分子集团迫使大公司改变它们的某些行为(如，金枪鱼捕鱼业方面世界范围内开始停止使用流网作业法，因为它对海豚极具危害)。因此，人数众多的团体在同财力大但却人数少的利益集团的争斗中有一定的优势，至少在自动选票数起作用的情况下，而且如果领导者能很好地动员组织这一资源的话。
两种压力集团都能在其特定领域内给政府官员提供组织帮助和特别的知识。许多新法案的起草和现存规章的修订工作是由利益集团来做的。关于某个问题的最基本的信息常常是由从政府决策中受益最多的那部分人提供给政府的。对于经济上的"富有者"尤其如此。例如，州空气污染委员会可能依据工业污染者提供的资料制定计划。的确，有一些这类的在委员会里或许还有来自污染工业的行政人员，他们是由州政府任命的，如得克萨斯州。而且，尽管 1972－1973年冬季取暖用燃油短缺，1974年及1977年初出现全面石油危机，以及极有可能出现进一步的能源危机(不算80年代的石油过剩)，负责制定这方面政策的政府部门──能源部所属机构──仍继续依赖石油"七姐妹"及其天然气、相关的煤炭业所提供的有关供应、需求及成本等资料。与此相应的由 "穷人"产生影响的例子却凤毛麟角，尽管也有个别的政客会转向非既得利益集团，帮助他们制定有关支持全国医疗卫生保健或者流动工作者劳动权利的议案。财力雄厚的集团在获取大量技术信息的能力上有较大优势(这些信息对穷人是精心隐瞒的)，通常在政府中能找到认真听取他们意见的人。然而，在许多领域中，一些热情的业余活动家已经开始对大利益集团在信息上的垄断提出挑战。在环境标准及消费者问题上，他们正在产生影响。
一些可能的破坏行为，如罢工、骚乱或者示威也可以成为地位卑微者的有效武器，在没有金钱或组织实力的情况下迫使当权者让步。然而，要使这种让步永远保持下去，就需要有固定的策略；因而，本质上讲，60年代的动乱只获得了暂时的利益。有组织的劳工数量的下降(仅占劳动力的 15％)极大地限制了罢工事件的发生。
影响的方式集团有范围广泛的活动形式可供选择：发动公众舆论，促进竞选运动，承担法庭诉讼，散发立法建议，支持候选人，制造舆论，充当顾问委员会委员，举办纪念宴会等等。实际上，利益集团所做的，部分取决于其资源，部分取决于其所选择的目标。施加影响的一般手段是院外游说。尽管对政府其它部门无一例外，主要还是针对立法机关。另外，竞选运动的改革较之于其它形式更受青睐。例如，1976年和1978年的竞选法除特别施惠于"独立"宣传广告外，还施惠于支持有争议的论点的宣传广告，原因是，这些使政治家受益的宣传广告是由集团来付费的。
司法上的影响方式
公共政策事务经常受到法庭行为的重大影响。许多利益集团抱着这种希望，利用司法系统来做工作，因为这一做法似乎尚能奏效。尽管这一类策略需要相当的耐心，但有时，通过说服一名法官或几个受理上诉的法官，裁决也能立即使政策改变。这一策略通常比为立一个法而战斗见效得快。在多数情况下，这种做法所需的资源比在其它领域内的活动要少得多。在最高法院为诉讼一个案子需花费数千元，但比起竞选活动所需的开销来要少得多。这一开销足以打开一打立法之门。集团会员人数众多并不是必要的，因为司法裁决并不像期望的那样反映多数人的意见。首先需要的是司法案件式的信息。如在拉尔夫．纳德 (Ralph Nader)和约翰．本扎夫(John Banzhaf)诉汽车大王及电视上香烟广告的案子中，辩护人的戏剧性成功就表明了单个的、信息灵通的、坚定的公民意愿的有效性。杰瑞米．里夫肯 (Jeremy Rifkin)反对生物技术的努力是当代的一个例子。
这些活跃分子赢得裁决胜利的策略是采取集团诉讼的手段，或是代表多数公民的利益提出试验性案件，以便"引发"法庭做出政策性声明。因为对一个案件的有利的判决可以决定总体性政策，所以，慎重选择具体诉讼案就尤为关键。一旦选定了合适的案例，就必须提供书面和口头上具有说服力的支持性辩护意见。其它集团可以要求，或者为了呈送而由受理上诉的法院邀请支持协助法庭解释某种法律问题的人来辩护。来自政府方面的请求自动得到同意，而来自其它方面的请求，法庭可以拒绝。利益集团还可以在庭审前几个月通过法律评论的方式寻求额外的支持。
有些团体在法庭上取得了很大的成功，尤其是全国有色人种协进会(NAACP)和政府，在与它们利益相关的案子中打赢了许多官司。从正式颁布的法庭意见可以很清楚地看到，支持性的辩护通常对一个受理上诉的裁决的系统阐述起着重要的作用。
法律评论方面的文章，尤其那些著名的法学院如密西根、哈佛和耶鲁大学法学院的评论文章，也对判决起着重要作用。法官可能公开援引这类文章的观点，而最高法院在其所判决的案子中，每四个就有一个是这么做的。著名的反种族隔离的布朗诉教育委员会案(1954年)的判决，就在很大程度上依赖于学术文章，既包括法律方面的，也(第一次)包括社会科学方面的。由学者和参与这一诉讼的活跃分子所撰写的许多文章为此做出了贡献。
那些在本质上代表不太受欢迎的、处于劣势的──民权集团，少数民族运动及同性恋组织──说话的团体也转向了法院，尤其是联邦法院。这类团体不可能影响立法或行政部门。所以，他们求助于宪法和既定的政体原则，而法院往往支持他们的请求。然而，取得的成功是有限的，就是说，还需要得到政治体系其它方面的认可。因而，庭外游说也许有赖于在其它政治领域的院外游说，以此左右法官的选择，或影响行政和立法部门对司法裁决的反应。
立法上的影响方式
政治领域最常见的施压形式是通过院外游说来影响立法。正如对司法制度采取的行动一样，对立法施加的压力本质上是一个利用形势及信息的技巧。但通常在具体应用中却有很大的不同。施压集团寻求动员公众与立法者交流。通常有一些临时或专职的人员在市、县、州或联邦立法机构为它们的利益工作。这两种活动都要求有足够的资金和大量的人员或有足够高的态势，以产生一定的影响。
有效的直接接触的方法比在司法方面允许的要宽得多。在美国式的体制中，法官是不可以与有利害关系的团体讨论案情的。因此，法官的角色在美国的任何政治职位中是最与世隔绝、形式上最公正的一种。"紫色屏障"这一提法形象地描绘了法院把自己与外界隔离开来的情形。然而，立法者却可以自由地听取各方面的议论。实际上，他们渴望如此。游说者可以是为某个集团工作的专职辩护人，也可以是在不同时期为不同集团工作的自由职业者。
游说者的工作之一是发展友好联系，以保证接近议员。这种策略被称为"吃吃喝喝"。游说者总是随时准备请议员吃午饭，买票去观看美国橄榄球超级杯赛，或是用该组织的飞机送议员回家。某个委员会的工作人员或议员办公室的工作人员也包括在吃请当中，因为他们的首肯对议案的通过也起关键作用。这些行为并不一定都是行贿，但有可能变成行贿，尽管联邦及各州都禁止接纳游说者的礼物以换取其所需的投票。只是因为彼此的贴近，以及可能有的说服力，议员们渐渐地开始注意并尊重他们的朋友──游说者及其它人──所支持的立场。对于议员们的投票是被一些廉价的思惠，诸如高尔夫之旅买下的这种想法，议员们嗤之以鼻。他们是对的，但不可否认的是，这一类的小恩小惠赢得了他们的注意，甚至可能是尊重。70年代及80年代的丑闻使接受这类恩惠变得不像以前那么随便了，但这一做法肯定还没有终止。
前任议员以及他们的工作人员是从事院外活动的理想候选人。因为他们不仅早已熟悉了立法程序，而且分享尚在任的众多议员早已建立的友情。他们的影响力衍生自这样的事实：他们象征着失败和失业的一种可能的依仗。尽管议员们可以回家从事以前的职业，许多政客们发现挥泪告别以往使自己风光的舞台似乎是困难的。于是，大多数人成了自由职业者或固定的游说者。大约有130名前议员现在华盛顿工作，他们的收入通常比在任时要高许多。工作人员也同样发现，离开国会山庄以后，他们的工资收入比以前在国会工作时高出许多倍(最高收入平均在20万美元以上)。
行政部门的前任官员──甚至前总统，也会利用他们的关系发表意见，或直接参与院外游说。
竞选捐款是游说者影响议员的另一种手段。在这一问题上出现腐败的潜在可能是很大的。这已成为批评和改革的对象。假如，任何捐款是明确地用于交换一项特定的投票的，那么，这项捐款是被禁止的。大公司及工会也不允许直接为联邦选举捐款。这些年来，工业、商业及劳工组织通过建立教育及促进委员会，将资金及人力输入选举委员会中，从而轻易地避开了上述各种限制。到1990年，有记载表明，约有4600个利益集团在当年的竞选中做过政治捐款，其中大部分是给在职议员的。
院外游说者影响议员的最后一种方法是搜集、传播及公布信息。类似拉尔夫．纳德的一些人，也许仅依赖这一种方式。其它一些个人和集团则是为立法者提供立法研究的服务。例如，汇编有关能源生产、卫生保健费用、外贸赤字，或者新建购物中心对环境的影响等最有说服力的──如果不是实际上曲解的──数据资料。单个议员所具有的人员和资金不大可能与大利益集团所具有的人员和资金匹敌，他们的工作人员首先被安排做服务工作：帮助选区选民，准备日程及其它实际工作。负责某个特定领域的立法委员会必须把他们的工作人员分开来，去处理许多未决的议案，而委员会下的小组委员只能得到一或两名工作人员，工作紧张，要应付一大堆的提案。因此，来自利益集团的信息就显得尤为有价值了。在州及地方的议会里，这些院外研究结果可能有助于提高立法的质量。许多这类议会缺乏这方面的帮助，例如，怀俄明州的议会仅仅有24名无党派工作人员。议员们可以增加助手，但他们中的许多人宁愿依靠外界的帮助，而不愿因增加额外的费用而招致公众的不满。其结果是，院外集团可以用所有方式中最直接的一种来制定法律──起草法案。
行政上的影响方式
在行政部门内部，单个部门和总统办公室的行为本身就起着院外游说的作用，它们甚至用国会的特别拨款建立了与国会打交道的正式的联络机构。市长、州长及其它行政首脑也必须努力与他们的立法机关及国会建立良好的关系。有些行政机构在各级政府中是最强大的院外集团。五角大厦，高速公路管理局，以及警察署在丰满自身建制中都取得了显着的成功，尽管国会对行政部门的游说活动严令禁止，联络处、信息服务中心及国会关系研究所这类机构仍为议员们提供服务，尽量使他们对具体的某个机构的工作满意，这样也许他们就会认为下一个财政年度可以多拨些款给这个机构。希望在政府机构的相互争斗中继续维持其预算、员工数量及职能的行政部门都不能与国会断了联系。行政机构的多数资深官员都会在国会委员会开会之前花些时间去游说，设法形成对他们部门有利的立法观点。例如，甚至国务院──尽管其主要职责不是针对国内政治，对国会提出的国内、国外事务的请求，也都谨慎地给予优先考虑。
作为机构，法院或议会在制定行政政策方面的影响要相对的少得多，尽管个别人，领导着有权势的委员会，能找到轻易接近行政机构的通路。缺乏影响力的部分原因是由于这两个部门未能对与行政部门建立联络关系给予足够的注意(尽管前首席大法官沃伦．伯格(Warren Burger)大力倡导在立法和行政部门建立司法制度的必要性，他的后继者，首席大法官威廉．伦奎斯特也继承了这一做法)。
由于其它部门在游说上缺乏系统性，私营集团影响行政官员的信道就变得畅通无阻了。随着行政权力和决定权范围的不断扩大，影响行政的策略也越来越重要，手段也越来越高明。这方面的方法多种多样，但通常是地位高的集团和资金充足的集团处于有利的地位。选票对于行政部门的官员不构成特别大的威胁，因为只有少数高级行政官员经直接选举产生。那些直接选举产生的行政官员主要集中在州一级，而他们所负责的选民通常比同级中的议员多得多。尽管结果是，这些选举产生的行政官员较少受治于任何集团的压力，但他们也许比议员更需要竞选资金。因此，捐款及腐败行为的问题在行政部门表现得更为严重。
巧妙地利用情报信息仍然是影响行政官员的基本手段，因为行政官员的工作是建立在为可能的立法提案及行政工作处理大量信息资料基础上的。能够帮助搜集资料的集团可以使政府行政法规转而对他们有利。例如，关于食品组成成分的争论(热狗中应有多少骨头?"火鸡火腿"中是否必须含有猪肉?)通常有赖于厂商提供的资料。只是到了最近，环保及消费者组织才发挥了足够的影响，迫使商品标识的方法发生了改变(例如，脂肪和钠的含量，或可燃纤维等)。历经数年的肉食及奶制品业为阻止农业部发布新的基础食物分类表(建议少食这类食品)的战斗就是这方面的又一个例子。所幸的是，这场争论以1992 年颁布的新的食品分类表告一段落，'表明精通事理的有组织的市民最终会成功──至少在某些情况下如此。
无论如何，行政部门与它所管理的利益集团有着紧密的联系。独立的管理机构由于被假定与所管理的利益集团建立了信息联络和友好关系──不顾他们理应保护的公众利益──而特别声名狼藉。上一世纪精明的商人──如传说中的铁路、钢铁巨头──很早就知道这些作为"政府机构第四分支" 的管理部门可以多么轻易地被俘获，并仍作为改革的先锋来抑制更为基本的改革要求。
在当今计算机和数据处理年代，一种有力的影响手段以咨询事务所的形式产生出来。对特殊信息的需求，加之员工人数又受立法限制，使得各级行政长官纷纷转向外界咨询机构。他们为获取新的信息、对正在实施中的项目进行评估以及对新项目的推荐而同咨询机构签订合同。能源部1980年用于咨询的费用占其当年预算总额的85％。
这种方法所产生的影响、不严肃性以及浪费──现实的和潜在的──已经在公众中广泛传播并引起关注。80年代，内阁和国会都曾做出过努力，试图控制咨询机构的使用并加以选择，但也并未在这件事情上取得多大进展。预算的削减意味着合同的减少，但即使是大幅度削减，仍有数十亿美元可供使用。事实上，政府机构规模的缩小，通过将工作转移到私人咨询机构而有效地得以抵消。
利益冲突，或者这种冲突的表象，会出现在与咨询公司打交道的时候。例如，批评家指责说，对于一位前国务卿季辛吉咨询事务所的高级职员，成为布什政府的副国务卿后，要把他的政策观点从事务所所体现的外国政府的需求分离开来，是很困难的。
非赢利的"智库"为公司及基金会的利益提供了另一条施加影响的渠道。许多这些组织主要集中研究经济和贸易问题。这些互不相干的智库组织如传统基金会，布鲁金斯研究院及经济战略研究所，都是由美国的大公司及它们在亚洲的竞争对手所赞助的。
选民直接参与立法
在大约半数的州里，利益集团可以利用公民立法提案权和公民复决权采取行动。前者允许选民经投票提出议案；后者允许选举团对已经制定的法案进行投票公决。为废除或批准某个提案，集团要花费大量的钱财和组织力量。1976年和1978年在加利福尼亚进行的"贾维斯"公民立法提案，严格限制地方财产税额及州政府费用的增长，从而改变了该州政府的常态。这是最先在公民表决上花费数百万美元的运动之一，不论是赞成还是反对。1990 年在加利福尼亚州进行的有关环保的"大绿色"公民提案，支持者花了近400万美元，但还是输给花了1600多万美元的对手。
最高法院1978年4月做出的决定(波士顿第一国民银行诉贝洛蒂案)明确支持企业为赞成或反对某个方案而进行的捐款活动。尽管有4位大法官不同意多数派的观点，公司在公共事业方面为其言论自由权的开支与在个人方面是不同的。最高法院1981年做出裁决，取消了限制个人为这些活动的捐款(反对租金控制的市民诉伯克利案)。这些裁决是重要的，因为金钱明确地计数着赢得或失去公众支持的票数。当然，提案签名人数也很重要，它证明了提案的选票资格。偶尔也有一些组织起初既无大批成员又无足够资金，也能借助道德呼吁而集聚起支持力量──加利福尼亚州的农场工人就曾这么做过。游说工作本身就是一个事关所有利益集团的公民立法提案的问题。
最后，还须提到的一个直接影响方法是带有政治目的的联盟通过采取行动──或者拒绝采取行动的方式来影响政府的政策。最高法院1983年做出决定：联邦法院不得禁止具有政治目的的罢工。争议之中的事件是国际码头工会因抗议苏联入侵阿富汗而采取的抵制苏联海运的行动。导致这一抵制行动的其它问题还包括与苏联的粮食贸易、1983年韩国航空公司飞机被击落以及与南非的贸易。这种策略到80年代末逐渐减少。
压力集团对政治产生的影响：政治行动委员会的建立美国政治体制中，试图影响政治的集团大规模地存在着，产生了一定的作用。一个很重要的结果是，重点从个人转向了集团。一个组织在获取影响方面所具备的巨大优势意味着个人的参与须通过集团组织的渠道。在一个流动量大而复杂的都市社会中，这是组织政治生活的唯一方法，但这的确改变了政治的基本属性。我们大多数人的思想仍然倾向于在政治体制中按照个人的角色行事。
美国政治体制的一种观点认为，利益集团不是受少数精英控制的工具，而是公众对领导层施加影响的一个途径，是投票之外的一种参与方式。尽管有上层阶级的偏见，但它仍是对民主的贡献。批评家们认为这个代价太大了，因为利益集团并不代表全体选民的这一特性使它严重地摧毁了美国的民主。这些批评家情愿对压力集团施加严格的控制，使它们尽可能易于受到公众监督和易于公众参与。
事实上，在美国，利益集团的活动充其量不过是支持美国政治的"精英竞争"模式。这种观点认为，不像那些缺乏社会多样性的国家，美国一直在生产着一个政治精英阶层，他们在许多具体问题上分为不同派别，并公开表明其派别的不同。不过，在经济和政治体制的基本构成方面，大多数精英一致认为：这种制度里的统治集团只注意一些渐进性的变化，诸如税制改革，而不是剧烈的重组。也就是说，所有利益集团本质上都是温和的，赞成维持现状的政治和小改小革。
这种制度有利于较小的，凝聚力更强的利益集团，这些集团比凝聚力差的群众性团体更有机会取得较多的具体成果。在我们社会中，没有优势的集团为他们的努力得到的仅是些空洞无物的奖励。大多数游说者代表国家的利益公司，如著名的石油游说、高速公路游说、能源游说、奶制品游说等等。这些集团通常由实力强大的公司和政府部门构成。它们匿名的特性既不是偶然的，也不是它们成功的障碍，而且它们实现目标的程度是相当显着的。其它大的利益集团，诸如工会也从这种制度中获益。新近出现的、同时代表广泛利益的公众利益集团则尽心竭力而收效甚微。主要是那些专一性的利益集团，诸如全国步枪协会，它触及了人们某些根深蒂固的恐惧情绪，或者是共同事业组织，它利用了人们对政治普遍厌恶的心理，这些集团成为少数对政治施加压力很成功的集团。