中国民主政治体制建设关键是要搞好民主监督制度建设
一一对当代中国民主监督制度改革和创新的思考
霍宪森
近年来,随着我国经济体制由传统计划管理体制向现代市场管理体制转型的发展，我国各级领导同志和中国政治学界的不少学者，根据政治和经济紧密相连，相互影响和相互促进的思路，已经开始关注研究思考应该如何使我国政治体制尽快由传统集权管理体制向现代民主管理体制转轨和转型的问题。要确保使我国政治体制真正实现由传统集权管理体制向现代民主管理体制转轨和转型，就必须确保要真正搞好当代中国民主政治体制和民主管理体制的建设，必须确保真正搞好当代中国民主政治制度和民主管理制度的建设。
我认为，在当代中国民主政治体制和民主管理体制的建设，在当代中国民主政治制度和民主管理制度建设中，只有注重首先从切实搞好当代中国国家和社会管理系统内部包括各级民主选举制度、民主监督制度和民主决策制度等在内的三项民主管理制度建设上入手，只有注重在这三个民主制度建设方面多动脑筋，多想办法，多下功夫，才能确保使我们真正找到在中国共产党领导下,推进当代中国社会主义民主政治体制和民主管理体制建设的关键切入点和突破口,才能确保使我们在中国共产党的领导下,把当代中国社会主义民主政治建设有秩序有步骤的不断推向深入, 才能确保使我们党和国家及社会政治体制由传统集权管理体制向现代民主管理体制的真正转轨和转型。现就中国民主政治体制建设关键是要搞好民主监督制度建设问题，谈点个人的粗浅看法，与大家共同商榷。
一
这里所说的民主监督，是相对于由领导机关集中监督而言。它是指在某个特定国家或社会管理系统内部，由该范围内的成员即人民群众集体或由其法定代表机构，通过实行自下而上的民主监督和权力制约的方式,对该范围内领导机关及其领导人员所行使的公共权力行为实施有效监督和制约的，那样一种对国家和社会管理系统各个不同层级常设最高领导管理机关及其领导干部人员的公共权力监督方式和管理形式。
民主监督是加强党内民主建设及国家和社会民主政治体制建设的一个重要组成部分。所以，无论处于革命还是建设时期，特别是自改革开放以来，我们党都十分重视加强民主监督，重视将各级党的组织、各级领导干部和全体党员置于人民群众的监督之下，以严格防止党的领导机关和领导干部滥用权力，防止人民的“公仆”变为人民的“主人”，从而不断推动党内民主建设和国家社会主义民主政治建设，并取得了很大成效。但是，从总体上来看，虽然通过建设和探索，一方面为我们在推进当代中国社会主义民主监督方面积累了一些宝贵的经验，一方面也由于我们没有现成的成功做法可循，因而也从中出现了一些需要我们认真对待和深入思考，特别是应该引起人们高度重视但至今却又一直未能引起人们应有重视，并亟待进一步加以研究解决的以下三个方面的困难和问题。
1、关于民主监督对象的错位问题。
从近年来各地所组织开展的民主监督活动的实际情况来看，由于受我国政治学界和法学界一些专家学者关于对各级党委机构都一直是并且至今仍然是主观认定其既不应该是一个被各级人民直接授权的公共权力主体，因而它同时也不应该是一个被各级人民直接限权和被各级人民直接监督的公共权力主体的书斋性错误理论和错误思维方式的影响，目前多数都是把民主监督对象重点放在了那种包括由所谓立法机关（即各级人大）、行政机关（各级政府）、司法机关（各级公检法）等组成的理论上的各级政府机关上，而在现实政治生活中正在集中掌握和行使我国各级全部政府公共权力，因而实际上是作为一个我国各级第一政府的各级党委机构，却并没有被真正直接作为各级民主监督的重点和主要对象。由此导致使我国各级所组织开展的民主制权和民主监督对象的重点严重错了位。如果对这个问题人们不能尽快有个清醒认识，如果对这种错误理论和做法人们不能尽快加以切实纠正，就将难免会使当代中国社会主义民主制权和民主监督以及当代中国社会主义民主政治体制建设的历史进程，因在其民主制权和民主监督的重点对象上严重偏离所应有的正确方向和目标，而导致使其或者多走弯路，或者误入歧途。
2、关于对各级法定常设民主监督权力机构和法定常设民主监督权力主体的设置缺位问题。
我国现行政治体制的一个重大缺陷,同时也是我国各级现行民主监督体制的一个严重弊端，就是在我们党和国家及社会的各级公共权力结构体系中，一直是并且至今仍然是缺少配置一个类似于西方国家议会机关的，那样一个相对独立的统一的法定专职常设民主监督权力机构和法定专职常设民主监督权力主体。根据人类社会民主政治体制建设特别是民主监督体制建设的历史经验，我们知道，任何一个科学有效的民主监督体制，都必须由包括人民群众个人和一般人民群众团体等在内的软性民主监督主体，对同级政府领导机关所行使的公共权力行为而实施的自下而上以权利制约权力的软性民主监督，和由包括类似于西方国家议会机关的，那样一个相对独立的统一的法定专职常设民主监督权力机构和法定专职常设民主监督权力主体等在内的硬性民主监督主体，对同级政府领导机关所行使的公共权力行为而实施的以权力制约权力，以权力制衡权力的硬性民主监督两个部分有机结合所形成。其中软性民主监督是确保实现民主监督体制的基础，硬性民主监督是确保实现民主监督体制的根本保证。只有使它们二者实现有机结合，才能确保实现民主监督体制的完整性及其民主监督的有序性和实效性。而那种用来作为硬性民主监督主体或载体的类似于西方国家议会机关的，那样一个相对独立的统一的法定专职常设民主监督权力机构和法定专职常设民主监督权力主体，对确保推进民主监督体制的真正建立及确保实现民主监督的实效性又在其中起着关键性作用。因此，如果说西方近代史上英国政治思想家洛克所创立的关于由立法和行政两权分立的理论，以及法国政治思想家孟德斯鸠所创立的关于由立法、行政和司法三权分立的理论，对推进西方国家民主政治体制建设和人类社会政治文明建设做出了重大理论贡献的话，那么，就应主要归功于他们关于在国家和社会各级公共权力结构体系中，创造性地设计和构置出了一个以类似于西方国家议会机关的，那样一个相对独立的统一的法定专职常设民主监督权力机构为主体的法定专职常设硬性民主监督权和法定专职常设硬性民主监督权力机构。正因如此，才使他们通过其所创立的关于立法行政两权分立和关于立法行政司法三权分立的民主监督理论在西方资本主义国家的民主政治体制和民主政治生活中充分发挥作用，从而对促进西方资本主义民主政治体制的发展和法治国家的建设，做出了不可磨灭的贡献。所以，我认为，我们要在当代中国尽快推进社会主义民主监督体制和民主政治体制建设，其根本和关键的问题，也仍然是面临一个如何才能切实按照现代科学公共权力结构体系中关于不同权力主体之间职能分工与合作的一般要求,在当代中国国家和社会内部各级政治领导体制和公共权力结构体系中，专门增设和配置一个由人民（主要是通过各级人民代表大会或党的代表大会）直接选举产生，并由其来真正直接代表和体现民意的，相对独立的统一的，同时使其实际居于与独立行使日常决策领导权力和独立行使日常行政管理权力的两个常设公共权力机构之间具有完全平等的地位,使其与这两个常设权力机构之间形成一种以权力制约权力,以权力制衡权力的，专门对作为各级决策领导者和决策执行者行使其国家公共权力的整个过程进行民主制权和民主监督，从而确保使他们各自都能切实做到依法执政、依法行政、依法司法和依法办事，进而确保使各级国家和社会公共权力都能够真正用来为人民谋利益的，那样一种对监督和制约各级国家和社会公共权力行为真正有效和管用的类似于西方国家议会机关的，相对独立的统一的法定专职常设民主监督权力机构和法定专职常设民主监督权力主体的问题。只有真正建立起这样一个法定专职常设硬性民主监督机构和民主监督主体，才能从组织制度上确保使当代中国真正走上一个不搞群众性的政治运动,只靠通过建立起一种以权力制约权力,以权力制衡权力的有效的民主监督制约机制和科学的公共权力结构形式的途经,来稳步推进社会主义民主监督体制和民主政治体制建设的新路子。
3、、关于对民主监督的认识上不到位问题。
目前在这个问题上，主要存在着两个方面的糊涂观念和错误认识。一是在对是否应该把各级党委机构也同时作为各级民主监督的重点和主要对象问题的认识上，至今还仍有不少人存在着“不应该”、“不必要”和“不便于”的三种糊涂观念和错误认识；二是在对民主监督主体的认识上，至今仍然有不少人都片面地认为，民主监督只应该包括人民群众个人和一般人民群众团体等在内的软性民主监督主体，对同级政府领导机关所行使的公共权力行为而实施的自下而上以权利制约权力的软性民主监督，而不应同时包括以类似于西方国家议会机关的，那样一个相对独立的统一的法定专职常设民主监督权力机构和法定专职常设民主监督权力主体等在内的硬性民主监督主体，对同级政府领导机关所行使的公共权力行为而实施的以权力制约权力，以权力制衡权力的硬性民主监督在内。三是在对民主监督与多党轮流执政制度和西方国家三权分立制度之间关系的认识上，至今仍有人错误的认为，它们三者之间有着一种内在的必然的联系，因而错误地认为，要搞好民主监督，就要实行多党轮流执政制度和西方国家三权分立制度。上述存在的对民主监督问题认识上的几个不够到位问题，是直接导致当代中国各级民主监督体制和民主政治体制建设之所以举步维艰，进展迟缓的一个主要原因。
二
基于上述分析，现就怎样搞好中国特色的民主监督制度建设问题，提出以下三点粗浅意见，供大家共同研究思考和讨论。
1、在民主监督的重点对象上要科学定位。
这里关键是要把民主监督对象重点放在那种包括由所谓立法机关（即各级人大）、行政机关（各级政府）、司法机关（各级公检法）等组成的理论上的各级政府机关上，并去集中精力组织开展那种对其进行法定的民主监督活动，真正尽快转变为将在现实政治生活中正在集中掌握和行使我国各级全部政府公共权力，因而实际上是作为一个我国各级第一政府的各级党委机构，同时也直接作为各级民主监督的重点和主要对象，并去集中精力组织开展对其进行法定的民主监督活动。这样既有利于使我们国家适当学习借鉴西方民主政体国家关于在对其社会管理系统中民主监督对象范围的具体确定方式和原则掌握上，都是以其国家和社会管理系统中各个层级内部实际作为主要承担该层级内部最高决策领导权和最高行政管理权职能的常设最高领导机关及其领导人员，作为其民主监督主要对象范围的干部管理经验和成熟做法，同时也有利于使当代中国各级的民主监督制度和干部管理制度建设工作，都能够切实从当代中国的实际出发，使其真正体现出中国特色和真正符合当代中国的现实政治国情。
2、在对各级法定常设民主监督权力机构和法定常设民主监督权力主体的设置上要尽快补位。
这里关键是要严格按照人类社会关于任何一个科学有效的民主监督体制，都必须由包括人民群众个人和一般人民群众团体等在内的软性民主监督主体，对同级政府领导机关所行使的公共权力行为而实施的自下而上以权利制约权力的软性民主监督，和由包括类似于西方国家议会机关的，那样一个相对独立的统一的法定专职常设民主监督权力机构和法定专职常设民主监督权力主体等在内的硬性民主监督主体，对同级政府领导机关所行使的公共权力行为而实施的以权力制约权力，以权力制衡权力的硬性民主监督两个部分有机结合所形成的民主监督政治体制建设的一般规律要求,在我国各级政治监督体制和公共权力结构体系中，专门增设和配置那样一个由人民（主要是通过各级人民代表大会或党的代表大会）直接选举产生，并由其来真正直接代表和体现民意的，相对独立的统一的，专门对作为各级决策领导者和决策执行者行使其公共权力的整个过程进行民主监督的各级法定专职常设民主监督权力机构和法定常设民主监督权力主体，从而确保使我国各级所致力建设的民主监督体制都能够真正有效和管用，确保实现我国各级民主监督体制的完整性及其民主监督的有序性和实效性，同时使社会主义民主监督政治体制建设少走弯路。
至于应该怎样增设和配置那样一个各级法定专职常设民主监督权力主体和机构，我认为，从当代中国的现实国情出发，可以考虑初步提出以下三个方面的基本思路和三种不同类型的具体配置形式。
一是在我国农村行政村一级和公有制企业事业基层单位内部的常设民主监督公共权力机构的创建上，从我们国家现行政治体制的基本状况和便于实现我国公有制基层单位内部权力结构形式的转轨变型和平稳过渡出发，可以设想探索创建起一种由基层单位内部村务（校务或企务）监督委员会作为常设最高民主监督公共权力主体和机构的配置方式。
二是在各级党组织系统内部常设民主监督权力主体和机构的创建上，从现行党的领导体制状况和便于实现党内权力结构形式的转轨变型和平稳过渡出发，可以设想探索创建起一种由各级纪检委作为各级党组织系统内部常设最高民主监督公共权力主体和机构的配置方式。
三是在各级国家政权系统内部的常设民主监督公共权力机构的创建上，从我们国家现行政治体制的基本状况和便于实现国家政权系统内部权力结构形式的转轨变型和平稳过渡出发，可以设想探索创建起一种由各级人大常委会及其党组作为各级国家政权系统内部常设民主监督公共权力主体和机构的配置方式。。以上三种思路和三种不同的具体实现形式，各具特色，分别适用于不同领域，通过它们三者的有机结合与统一，从而构成当代中国特色常设民主监督公共权力主体和机构形式的一个基本框架体系。
3、在对民主监督问题的认识上要确保尽快到位。
这里关键是必须彻底克服目前人们在对民主监督问题上现实存在着的一些错误观念，同时在以下几个方面必须有个正确理解和清醒的认识。一是在对是否应该把各级党委机构也同时作为各级民主监督的重点和主要对象问题的理解上，从关于既要授权于党委，又要限权于党委，使党委严格限定在国家宪法和法律以及《中国共产党章程》的规范内正确行使党和人民赋予的公共权力，使党委机构直接作为公共权力主体代表党和人民对当代中国国家和社会实行科学执政、民主执政、依法执政这个当代中国社会主义民主政治建设的基本规律的内在要求出发，必须充分认识到不仅“便于”、 而且也“很必要” “很应该”将各级党委机构同时作为各级民主监督的重点和主要对象范围；二是在对民主监督主体和监督形式的理解上，从任何一个科学有效的民主监督体制，都必须由软性民主监督和硬性民主监督两个部分有机结合而成。其中软性民主监督是确保实现民主监督体制的基础，硬性民主监督是确保实现民主监督体制的根本保证这个人类社会民主政治建设特别是民主监督体制建设的历史经验出发，必须充分认识到，任何一个科学有效的民主监督体制，都必须由包括人民群众个人和一般人民群众团体等在内的软性民主监督主体，对同级政府领导机关所行使的公共权力行为而实施的自下而上以权利制约权力的软性民主监督，和由包括类似于西方国家议会机关的，那样一个相对独立的统一的法定专职常设民主监督权力机构和法定专职常设民主监督权力主体等在内的硬性民主监督主体，对同级政府领导机关所行使的公共权力行为而实施的以权力制约权力，以权力制衡权力的硬性民主监督两个部分有机结合所形成。其中软性民主监督是确保实现民主监督体制的基础，硬性民主监督是确保实现民主监督体制的根本保证。只有使它们二者实现有机结合，才能确保实现民主监督体制的完整性及其民主监督的有序性和实效性。而那种用来作为硬性民主监督主体或载体的类似于西方国家议会机关的，那样一个相对独立的统一的法定专职常设民主监督权力机构和法定专职常设民主监督权力主体，对确保推进民主监督体制的真正建立及确保实现民主监督的实效性又在其中起着关键性作用。三是在对民主监督与多党轮流执政制度和西方国家三权分立制度之间关系的认识上，必须充分认识到，它们三者之间没有必然的联系。那种认为要搞好民主监督，就需要实行多党轮流执政制度和西方国家三权分立制度的理论和思维方式，是非常错误的，也是不符合社会主义基本政治制度的要求和当代中国现实国情和党情的。因此，要搞好民主监督体制建设，绝不是要全盘照抄照搬西方国家的现成民主监督体制模式，而只能是从当代中国实际出发，严格在继续坚持和完善人民代表大会制度、坚持和完善中国共产党领导下的多党合作与政治协商基本政治制度的基础上，力求做到能够有所发现，有所发明，有所创造，有所前进。只有这样，才能使社会主义民主监督体制和监督形式真正充分体现出中国特色，从而为切实推进社会主义民主政治体制建设和人类社会政治文明建设做出自己应有的贡献。
三
根据马克思主义唯物辩证法的一般原理，我们知道，世界上任何一个事物的产生和发展，都是一个需要经过由小到大、由弱到强的逐渐发展的过程。所以，中国民主监督制度的建设和发展，也应该是一个需要经过由小到大、由弱到强的逐渐发展的过程。为此，从当代中国的实际国情出发，要确保搞好中国民主监督制度建设，在实际操作方式上，还必须注意遵循以下4个方面的基本原则。
1、要坚持先搞党内，后搞党外，并使党内党外相互带动，共同推进的原则。
2、要坚持先搞下层，后搞上层，并使上下相互带动，共同推进的原则。
3、要坚持先搞经济发达地区，后搞经济欠发达地区，并使二者相互带动，共同推进的原则。
4、要坚持民主监督制度建设的法律化、规范化运作，并使其在继续坚持和完善中国共产党的领导制度和人民代表大会制度的前提条件下，分阶段、有步骤地逐步推进的原则。
总之，要搞好当代中国民主监督制度建设，只能是从当代中国实际出发，根据社会主义民主监督制度建设规律的基本要求，在继续坚持和完善人民代表大会制度、坚持和完善中国共产党领导下的多党合作与政治协商基本政治制度，同时认真学习借鉴人类社会民主监督制度建设的一些有益成果的基础上，力求做到在努力创新和建设当代中国国家和社会管理系统内部民主监督制度和干部管理制度方面能够有所发现，有所发明，有所创造，有所前进。只有这样，才能使我们通过创新当代中国民主监督制度和干部管理体制，为切实推进社会主义民主监督体制建设和社会主义民主政治体制建设做出自己应有的贡献。
2008年2月
作者单位：中共山东省委党校省直分校；通讯地址：济南市经十东路279号
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附:主要参考资料
1、《民主监督一中国共产党的理论与实践》，张晞海主编，中国方正出版社2006版。
2、《西方国家权力制约论》，叶皓著，中国社会科学出版社2004年10月版
3、《当代西方国家政治制度》，唐晓、王为著，世界知识出版社2005年版。
4、《建立村务监督委员会创新村级民主治理机制》，浙江武义县委县政府，村民自治网。
5、《对当代中国干部监督体制改革的思考》，霍宪森， 发表于2007年光明网和中国网。
6、《我对党政职能分开改革问题的思考》，霍宪森，发表于《经济管理文摘》2006年16期。
7、《党委立宪：政治改革的首选模式》，霍宪森，发表于中国选举与治理网学人文集。
8、《论建立中国特色的横向权力监督体制》，霍宪森， 发表于
9、《我对当代中国政治体制改革的思考》，霍宪森，发表于中国选举与治理网学人文集。
10、《我的政治改革观》，霍宪森， 发表于2004年光明网光明观察杂志。
11、《中国民主建设关键是搞好体制内的六个民主机构建设》，发表于中国选举网学人文集。
12、《中国民主建设建设要实行领导放权和群众扩权相结合》，霍宪森， 发表于光明网。