中国民主政治体制建设关键是要搞好民主选举制度建设
一一对当代中国民主选举制度改革和创新的思考
霍宪森
近年来,随着我国经济体制由传统计划管理体制向现代市场管理体制转型的发展，我国各级领导同志和中国政治学界的不少学者，根据政治和经济紧密相连，相互影响和相互促进的思路，已经开始关注研究思考应该如何使我国政治体制尽快由传统集权管理体制向现代民主管理体制转轨和转型的问题。要确保使我国政治体制真正实现由传统集权管理体制向现代民主管理体制转轨和转型，就必须确保要真正搞好当代中国民主政治体制和民主管理体制的建设，必须确保真正搞好当代中国民主政治制度和民主管理制度的建设。
我认为，在当代中国民主政治体制和民主管理体制的建设，在当代中国民主政治制度和民主管理制度建设中，只有注重首先从切实搞好当代中国国家和社会管理系统内部包括各级民主选举制度、民主监督制度和民主决策制度等在内的三项民主管理制度建设上入手，只有注重在这三个民主制度建设方面多动脑筋，多想办法，多下功夫，才能确保使我们真正找到在中国共产党领导下,推进当代中国社会主义民主政治体制和民主管理体制建设的关键切入点和突破口,才能确保使我们在中国共产党的领导下,把当代中国社会主义民主政治建设有秩序有步骤的不断推向深入, 才能确保使我们党和国家及社会政治体制由传统集权管理体制向现代民主管理体制的真正转轨和转型。现就中国民主政治体制建设关键是要搞好民主选举制度建设问题，谈点个人的粗浅看法，与大家共同商榷。
一
这里所说的民主选举，是相对于由领导机关集中选拔任命而言。它是指在某个特定国家或社会管理系统内部，由该范围内的成员即人民群众集体或由其法定代表机构，通过实行自下而上的民主授权和民主选举的权力授受和委托代理方式选举产生该范围内部的领导机构及其领导人员的，那样一种对国家和社会管理系统各个不同层级常设最高领导管理机关及其领导干部公职人员的产生方式和管理形式。
自改革开放以来，特别是党的十五大之后，我国各地已经为了适应新形势新任务的要求，组织进行了许多对现行国家和社会不同层级特别是乡、村一级内部常设领导机关及其领导人员职位职权形成和产生方式的改革，组织开展了许多以由人民群众实行自下而上的多数票决的民主授权为主要形式的包括对乡、村长等各级行政组织和行政首长等在内的民主选举的试验和探索，并取得了很大成效。但是，从总体上来看，虽然通过这些实验和探索，一方面为我们在推进当代中国社会主义民主政治建设和干部选举和管理制度改革方面积累了一些宝贵的经验，一方面也由于我们没有现成的成功做法可循，因而也从中出现了一些需要我们认真对待和深入思考，并亟待进一步加以研究解决的困难和问题。这些困难和问题，除人们经常说到的那些诸如关于是应该实行直接民主或是间接民主授权的问题；关于上级领导机关或当地不良势力随意非法干预民主选举问题；关于贿选问题等之外，我认为，还有以下三个方面的更为重要的问题，同时也是应该但至今又一直未能引起人们应有高度重视的问题。
1、 关于民主选举对象的错位问题。
从近年来各地所组织开展的民主选举活动的实践情况来看，目前多数都是把选举对象重点放在了包括乡、村长等在内的各级行政组织和行政首长上。并确认这种选举方式如果能够自下而上推广将会带来当代中国民主政治建设的重大突破。这种认识和做法虽然有着一定道理，但是，如果严格从细心考察西方国家民主授权对象确定范围的成熟经验并结合当代中国现实政治国情的实际来看，这种把包括乡、村长等在内的各级行政组织和行政首长直接作为当代中国国家和社会内部各级民主授权和民主选举的重点对象的做法并不科学。根据西方国家政治文明建设的历史经验，我们知道，西方民主国家在对其各级公务员和领导干部的管理方式上，大体可以分为两种基本类型，一种是选举类干部，一种是选拔类干部。所谓选举类干部，就是通过民主授权和民主选举方式，即通过由人民群众实行自下而上的以多数票决为主要特征的民主授权和民主选举的权力授受和委托代理方式所产生的干部。所谓选拔类干部，就是通过领导机关集中授权和集中选拔任命方式，即通过由领导机关实行自上而下的集中授权和集中选拔任命的权力授受和委托代理方式产生的干部。同时，我们知道，在西方国家现实政治生活中对选举类干部范围的具体确定方式和原则掌握上，任何一个成熟的西方法治国家和民主政治体制国家，都主要是以其国家和社会管理系统中各个不同层级内部的常设最高领导机关及其领导人员作为其民主授权和民主选举的重点对象的。尽管西方国家在实际运作中，都根据其各自具体民主政治体制和现实政治国情的不同，在对选举类干部对象范围的具体确定方式上而有所不同。如有些国家只是把该社会管理系统中各个特定层级内部作为常设最高领导机关中的某一个常设最高领导机关及其领导人员，单独作为了由人民群众民主授权和民主选举的对象范围，并对其实行了法定的民主授权和民主选举。例如：在二
通过上述对西方国家民主选举类干部对象范围确定原则和经验的分析，并结合当代中国现实政治国情的实际，我认为，由于在当代中国现实政治生活中, 包括乡、村长等在内的各级行政组织和行政首长, 受当代中国的特殊政治国情所决定,它们只能是在当代中国社会内部各个层级的公共权力结构体系中，使自身实际作为居于具有该层级第一政府性质即常设最高决策领导权和常设最高行政管理权机关性质的同级党委（党支部）组织之下的，一个实际具有该层级第二政府性质即常设次级决策领导权和常设次级行政管理权机关性质的领导机关及其领导人员。因此，如果严格按照现代西方国家的干部管理经验以及在其干部管理经验中所体现出的干部管理规律来看，那种在各个特定层级中只实际具有第二政府性质即常设次级决策领导权和常设次级行政管理权机关性质的领导机关及其领导人员,是不应该被列为选举类干部的对象范围之内，即是不应该被作为通过那种由人民群众实行自下而上的民主授权和民主选举方式选举产生的干部对象范围之内。而是应该被列为选拔类干部的对象范围之内，即是应该被作为通过由那个在各个特定层级中实际具有第一政府性质即常设最高决策领导权和常设最高行政管理权机关性质的领导机关及其领导人员,对其实行自上而下的选拔任命方式产生的干部对象范围之内。因此,在当代中国推进社会主义民主政治建设中，如果将重点包括乡、村长等在内的各级行政组织和行政首长都作为由人民群众实行民主授权和民主选举的主要对象范围，并用极大精力去对其实行法定的民主授权和民主选举。并确认这种选举方式的推广将会带来当代中国民主政治建设的重大突破。我认为，这种认识和做法将会是对现代西方国家干部管理制度及其民主选举类干部对象范围确定原则，以及对当代中国现实政治国情理解和认识上的一个重大误区和严重错位。并且对这个问题如果不能尽快有个清醒认识，对这种错误做法如果不能尽快加以切实纠正，就将难免会使当代中国社会主义民主政治建设的历史进程，因在其民主授权和民主选举的重点对象和范围上严重偏离所应有的正确方向和目标，而导致使其或者多走弯路，或者误入歧途。
2、关于民主选举主体和程序的乱位问题。
目前我国不少学者根据西方民主政体国家对各级议会议员的民主选举都一直是由民众实行直接授权和直接选举产生的，因而认定我们国家如果要发展社会主义民主政治，也必须要在我国各个层级特别是县、乡、村一级内部对其常设最高领导机关及其领导成员的产生，由民众尽快实行直接民主选举，从而在当代中国实现民主授权上的一步到位，而不想再让各级人民（党员）代表大会机构及其人民（党员）代表作为中介人和二传手。我认为，这种想法虽然很好，但由于这种做法既不符合当代中国民主建设刚刚起步，并且人口众多组织不便的现实国情；也不符合关于民主建设的关键和根本问题并不完全决定于是实行直接民主选举还是采取间接民主选举形式的国际惯例，如被许多人公认为是最民主的美国，其总统至今还不是由民众直接选举产生的；特别是这种做法严重违背了我们国家所要继续坚持和完善的人民代表大会制度这个现行的当代中国国家根本政治制度和我国法定的民主授权的基本程序，即由民众首先直接选举各级人大代表，然后再由代表通过人民代表大会机构直接选举各个层级常设最高领导机关及其领导人员的基本民主授权程序。所以，我认为，如果在当代中国民主建设刚刚起步阶段，就过于崇拜和迷信那种所谓直接民主选举形式，不仅不会有益于尽快并真正推进中国特色民主选举的社会主义民主建设，而且还难免会给当代中国民主选举和民主建设的进程增加一些不应有的困难障碍和阻力。
3、 关于对民主选举中如何坚持和贯彻民主集中制原则的理解和掌握上不到位问题。
目前在对民主选举中如何坚持和贯彻民主集中制原则的理解和掌握上现实存在着两个极端方面的问题，一种是从有些领导机关方面来说，多数人都把民主选举中坚持和贯彻民主集中制原则理解和掌握成了民主选举中的民主，就是由领导集中指导下的民主，所以民主选举也就是要走形式上的群众路线，就是搞民意测验和民主推荐，也就是将其实际看作成了一个软性指标；一种是从有些民众方面来说，多数人都把民主选举中坚持和贯彻民主集中制原则理解和掌握成了民主选举中的民主，就是应该完全脱离开领导集中管理的民主，所以民主选举就是应该由群众在各级领导人产生的整个过程中都要完全依据群众选举的结果即最高票数来确定谁为正式候选人和当选人，而不愿同时适当尊重领导机关意见和组织意愿，也就是把群众选票数量的多少实际看作成了领导干部产生方式上的一个唯一的硬性指标。正是由于这种有些上级领导机关和有些下级群众在对民主选举中如何坚持和贯彻民主集中制原则的理解和掌握上所现实存在着的两个极端片面的认识和在实际处理上所现实存在着的两个都不够到位，所以才会直接导致他们二者在民主选举问题上所现实存在着的严重分歧和对立，所以才会引发出本来不应该发生却又实际发生的双方都不愿相互合作与配合的问题。这也是直接造成当代中国各级民主选举和民主政治建设工作之所以举步维艰，进展迟缓的一个主要症结和根本原因。
二
基于上述分析，我认为，要想真正搞好当代中国各级的民主选举制度建设，当前应主要做好以下三个方面的工作。
1、 在民主选举对象范围上必须科学定位。
当前关键是必须要以解放思想、实事求是、与时俱进、开拓创新的精神，尽快调整、改进和完善我国各级选举类干部的主要对象范围。关键是要要在当代中国国家和社会各个层级尽快将重点包括乡、村长等在内的各级行政组织和行政首长作为各级选举类干部主要对象范围，并去集中精力组织开展那种对其进行法定民主选举的实践探索活动，真正尽快转变为将重点包括各级人大常委会（村务监督委员会）主任或党的纪检委书记、各级党委（村党支部）书记等在内的各级人大常委会（包括村级的村务监督委员会）或党的纪检委机构及其领导成员、各级党委会（包括村级党支部）机构及其领导成员，这两个在党内和国家及社会管理系统中各个层级内部或者实际作为主要承担该层级内部常设最高立法监督权职能，或者实际作为主要承担该层级内部最高行政决策领导权和最高行政管理权职能的常设最高领导机关及其领导成员作为各级选举类干部的主要对象范围，并去集中组织搞好对这两种不同类型权力机构及其领导成员的民主授权和民主选举。
至于怎样搞好对包括各级人大常委会（村务监督委员会）主任或党的纪检委书记、等在内的各级人大常委会（包括村级的村务监督委员会）或党的纪检委机构及其领导成员的民主选举,我认为,关键是要在对各级人大常委会（村务监督委员会）机构或党的纪检委机构及其领导成员的产生方式上，必须要作一个大的改革，并通过改革实行其领导成员竞选制、领导成员任期制。同时，对怎样搞好包括各级党委（村党支部）书记等在内的各级党委会（包括村级党支部）机构及其领导成员的民主选举,我认为,关键是要在对各级党委机构及其领导成员的产生方式上，也必须要作一个大的改革,并通过对各级党委机构及其领导成员产生方式的改革,从而实现使各级党委机构及其领导成员由传统的通过一会制选举授权，即通过由同级党的代表大会一次选举授权方式产生,逐步过渡和真正转变成为使各级党委机构及其领导成员由通过两会制选举授权，即通过首先由同级人民代表大会的初次选举授权，在此基础上，然后再通过由同级党的代表大会的最终选举授权两次民主选举授权方式产生,从而确保使各级党委机构能够直接进入同级国家政权和社会管理系统内部，直接代表党和人民分掌和行使其作为执政党所应行使的其中那一部分国家公共权力的行为更加具有合理性和合法性。
这样既有利于使我们国家适当学习借鉴西方民主政体国家关于在对其社会管理系统中选举类干部对象范围的具体确定方式上所提供出的干部管理成熟经验和好的做法，同时也有利于使当代中国各级的民主选举制度建设和干部管理制度改革工作，都能够真正从当代中国的实际出发，使其真正体现出中国特色和真正符合当代中国的现实政治国情。
2、在民主选举主体和选举程序上必须科学定位。
这里关键是在民主选举主体和民主选举程序上，要严格按照我们国家所要继续坚持和完善的人民代表大会制度这个现行当代中国的国家根本政治制度和现行国家法律规定的民主授权的基本程序，即首先由民众直接选举各级人民代表，然后再由人民代表通过人民代表大会机构直接选举各个层级常设最高领导机关及其领导成员的，那样一种由两个民主授权主体（即人民个人和人民代表）实行两级民主授权（即先由民众通过投票选举直接授权给人民代表，后由人民代表通过投票选举直接授权给各级领导机关及其领导人）的基本授权程序。这种做法既有利于使直接民主形式和间接民主形式相结合，使其在民主实现形式上符合人类社会发展中民主建设的一般规律；同时又便于使人们组织开展民主实践探索活动，逐步积累经验，符合当代中国的现实国情；特别是这种做法有利于使人们在既定国家基本政治体制和基本民主授权程序的规范下，组织开展民主选举活动，从而减少不应有的诸多困难、阻力和花架子，使人们少走弯路。
3、在对民主选举中如何坚持和贯彻民主集中制原则的理解和掌握上必须真正到位。
这里关键是必须彻底克服目前我国各级有些作为集中主体的领导机关及其领导人员和有些作为民主主体的人民群众之间，在对民主选举中如何坚持和贯彻民主集中制原则的理解上现实存在着的两个极端方面的片面认识，以及他们二者在对民主选举中如何坚持和贯彻民主集中制原则的掌握上现实存在着的不应有的两种严重分歧和对立。通过在实践中探索民主和集中二者结合方式上的一些有效办法和措施，使他们之间都能够真正把民主与集中、民主主体与集中主体、民主权利与集中权力有机结合和统一起来；把尊重多数群众意愿这个硬性指标与同时尊重组织意愿和领导机关意愿这个硬性指标有机结合和统一起来；把坚持党的领导与同时由人民群众当家作主有机结合和统一起来。从而确保使上级领导机关与下级人民群众之间在对民主选举中如何坚持和贯彻民主集中制原则的理解和掌握上都能够真正到了位。
特别是在民主选举过程中使民主和集中二者相结合的具体结合方式，即应该作为民主主体的人民群众所应有的民主选举权利和应该作为集中主体的领导机关所应有的集中管理权力之间的具体结合方式上，能够将过去二者之间的那种所谓“相互渗透式”的结合方式改变成为二者之间的那种新型的所谓“板块式”的结合方式，并在此基础上使他们二者的结合方式实现程序化、规范化、制度化和法律化，从而确保都能严格在阳光下予以公正的规范操作。根据现实政治生活中的实践经验，我们知道，在对各级主要领导干部的选择任用和产生的整个过程中，一般都需要经过相对独立的两个基本工作环节和程序，其中一个是对领导人正式候选人名单的差额提名程序；一个是在既有领导人候选人提名名单的基础上，再对领导人正式当选人名单的投票表决和确定程序。因此，我们要想在对各级主要领导干部的选择任用和产生方式上，实行那种新型的先进的民主与集中之间的所谓“板块式结合”方式，并通过实行“板块式结合”方式，从而促使那种传统的落后的民主与集中之间的所谓“渗透式结合”方式真正得到切实改进和完善。并在此基础上，正确处理和协调好领导集中与群众民主之间的关系，比较有效的措施和办法，就是要将对各级主要领导干部的选择任用和产生的整个过程，都大体划分为两个相对独立的具有不同特点的工作板块，工作环节、工作阶段，工作程序和工作任务，即一个是对领导人正式候选人名单的差额提名的工作程序和工作任务；一个是在既有领导人候选人提名名单的基础上，再对领导人正式当选人名单的投票表决和确定的工作程序和工作任务，然后，再将这两个相对独立的工作板块，工作环节、工作阶段，工作程序和工作任务，相应由群众方面和领导方面这两个不同方面的政治主体来分别单独承担和完成。这样，就有利于从组织形式上确保了在贯彻执行民主集中制的实际运作过程中，不再是将群众民主与领导集中二者始终融为一体，而是使它们各自所需承担和完成的工作程序、工作任务和工作结果都能相互独立，从而确保在民主和集中相结合过程中，使群众民主板块就是纯粹的真正的群众民主，同时使领导集中板块也是纯粹的真正的领导集中，进而确保使那些应该由群众方面民主决策和作出决定的事情，就使群众方面或通过其代表机构能够充分行使其所应有的那一部分民主权利；同时使那些应该由领导方面集中决策和作出决定的事情，就使领导方面或通过其代表机构也同样能够充分行使其所应有的那一部分集中领导权力；并由此确保使群众民主和领导集中之间真正实现了有机结合和统一，并在此基础上，正确处理和协调好领导与群众之间的关系。
这样，我们通过细心考察，就会发现其中能够用来确保实行那种新型的先进的民主与集中之间的所谓“板块式结合”方式，并通过实行“板块式结合”方式，从而促使那种传统的落后的民主与集中之间的所谓“渗透式结合”方式真正得到切实改进和完善的最基本的方式主要有两种。一种是先由群众方面或通过其代表机构单独负责承担完成对各级领导人正式候选人名单的差额提名的那一部分工作板块、工作环节、工作程序和工作任务；然后由领导方面或通过其代表机构在既有领导人候选人差额提名名单的基础上，再单独负责承担完成对各级领导人正式当选人名单投票表决和确定的那一部分工作板块、工作环节、工作程序和工作任务。另一种就是要将上述群众方面与领导方面二者之间结合的先后顺序相互置换过来，也就是先由领导方面或通过其代表机构单独负责承担完成对各级领导人正式候选人名单的差额提名的那一部分工作板块、工作环节、工作程序和工作任务；然后由群众方面或通过其代表机构在既有领导人候选人差额提名名单的基础上，再单独负责承担完成对各级领导人正式当选人名单确定的那一部分工作板块、工作环节、工作程序和工作任务。在前面那种先由群众民主差额提名，然后由领导集中研究确定的具体结合方式中，由群众方面或通过其代表机构单独负责承担完成的对各级领导人正式候选人名单的差额提名中所行使的那一部分民主权力，同时就是具体体现出的在对各级主要领导干部的选择任用和产生过程中由群众民主所发挥实际作用的具体实现形式及其实现程度；在后面那种先由领导集中差额提名，然后由群众民主投票确定的具体结合方式中，由群众方面或通过其代表机构单独负责承担完成对各级领导人正式当选人名单投票确定中所行使的那一部分民主权力，同时就是具体体现出的在对各级主要领导干部的选择任用和产生过程中由群众民主所发挥实际作用的具体实现形式及实现程度。所以，上述两种具体结合方式中的任何一种方式，都应该是在对各级主要领导干部的选择任用和产生过程中保证使群众方面的民主和领导方面的集中在经过具体量化的基础上能够实现有机结合，并使之程序化、规范化、制度化和法律化，并严格在阳光下予以公正的规范操作，从而确保使它们二者之间真正实现所谓“板块式”有机结合和有机统一起来,并在此基础上，正确处理和协调好领导与群众之间关系的那样一种最有效的形式和最基本的办法。
只有通过采取这样一种具体结合方式和办法, 也才能确保从根本上有效解决目前我国各级有些作为集中主体的领导机关及其领导人员和有些作为民主主体的人民群众，在对民主选举中如何坚持和贯彻民主集中制原则的理解和掌握上现实存在着的两极分化问题,才能确保使当代中国各级民主选举体制建设以及社会主义民主政治体制建设工作都能够始终沿着正确方向，有领导有秩序有步骤地稳步向前推进。
三
根据马克思主义唯物辩证法的一般原理，我们知道，世界上任何一个事物的产生和发展，都是一个需要经过由小到大、由弱到强的逐渐发展的过程。所以，中国民主政治体制的建设和发展，也应该是一个需要经过由小到大、由弱到强的逐渐发展的过程。为此，从当代中国的实际国情出发，要确保搞好中国民主选举制度建设，在实际操作方式上，还必须注意遵循以下4个方面的基本原则。
1、要坚持先搞党内，后搞党外，并使党内党外相互带动，共同推进的原则。
2、要坚持先搞下层，后搞上层，并使上下相互带动，共同推进的原则。
3、要坚持先搞经济发达地区，后搞经济欠发达地区，并使二者相互带动，共同推进的原则。
4、要坚持民主选举制度建设的法律化、规范化运作，并使其在继续坚持和完善中国共产党的领导制度和人民代表大会制度的前提条件下，分阶段、有步骤地逐步推进的原则。
总之，要搞好当代中国民主选举制度建设，只能是从当代中国实际出发，根据社会主义民主选举制度建设规律的基本要求，在继续坚持和完善人民代表大会制度、坚持和完善中国共产党领导下的多党合作与政治协商基本政治制度，同时认真学习借鉴人类社会民主选举制度建设的一些有益成果的基础上，力求做到在努力创新和建设当代中国国家和社会管理系统内部民主选举制度和干部管理制度方面能够有所发现，有所发明，有所创造，有所前进。只有这样，才能使我们通过创新当代中国民主选举制度和干部管理体制，为切实推进社会主义民主选举体制建设和社会主义民主政治体制建设做出自己应有的贡献。
作者单位：中共山东省委党校省直分校；通讯地址：济南市经十东路279号
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附:主要参考资料
1、《深圳市大鹏镇镇长选举制度改革的政治解读》，黄卫平主编，社科文献出版社2000年版。
2、《论中国特色的民主授权和民主选举》，霍宪森，发表于中国选举与治理网学人文集。
3、《当代西方国家政治制度》，唐晓、王为著，世界知识出版社2005年版。
4、《民主集中制本质在正确处理领导和群众之间的关系》，霍宪森， 发表于2007年光明网。
5、《民主和集中板块式结合是中国民主建设的最佳选择》，霍宪森， 发表于2007年光明网。
6、《我对党政职能分开改革问题的思考》，霍宪森，发表于《经济管理文摘》2006年16期。
7、《党委立宪：政治改革的首选模式》，霍宪森，发表于中国选举与治理网学人文集。
8、《论建立中国特色的横向权力监督体制》，霍宪森， 发表于
9、《我对当代中国政治体制改革的思考》，霍宪森，发表于中国选举与治理网学人文集。
10、《我的政治改革观》，霍宪森， 发表于2004年光明网光明观察杂志。
11、《中国民主建设关键是搞好体制内的六个民主机构建设》，发表于中国选举网学人文集。
12、《中国民主建设建设要实行领导放权和群众扩权相结合》，霍宪森， 发表于光明网。