关于公共财政


 财政是一个“以政控财,以财行政”的分配体系。随着国家基本战略目标的调整和改进,财政形态也要发生相应改变。从历史演变来看,我国的财政形态大致经过这样几个阶段:供给型财政、生产建设型财政、经营管理型财政、振兴财政和公共财政。

    在战争时期,共产党人在根据地的财政形态是“供给型财政”。解放以后,整个国家进入大规模经济建设阶段,财政形态相应转变为“生产建设型财政”。改革开放十年后,财政积累的矛盾越来越多,在这种情况下,当时的国务委员兼财政部长王炳乾提出了“发展经济、振兴财政”的要求。振兴财政在其后的运行过程中出现了一些积极因素,但本身还是一个宣传活动,看不清改革的方向和路径。1992年邓小平南巡讲话以后,确立了社会主义市场经济目标模式。此目标模式确立以后,顺理成章地提出了整个财政转型的战略性要求。1994年,国家财税体制实行了“分税制”改革,1998年,财政部项怀诚部长提出了“积极建立财政公共框架”的要求。公共财政的目的很明确,就是要把整个财政形态转变到适应社会主义市场经济体制上来。

    从公共财政的提出到现在,近十年过去了。客观地讲,虽然还没有形成一个大家都可以接受的公共财政的定义,但公共财政至少应该具备的四大基本特征还是明确的:

1、以满足社会的公共需要作为政府理财的基本目标与工作重心

顾名思义,公共财政就是满足社会公众的需要。这个特征的实质内容就是要求正确处理公共性与阶级性的关系。目前提出的社会和谐、全面小康、五个统筹、共同富裕等,都是社会公众需要。要摒弃“阶级斗争”、“继续革命”的思维方式,把满足社会公共需要作为政府理财的基本目标和工作重心,理直气壮地服务于这些公共需要。

2、以提供公共产品与公共服务作为满足公共需要的基本方式和手段

公共财政要以提供公共产品与公共服务作为满足公共需要的基本方式和手段,这是因为公共产品与公共服务是不可分割的,没有排他性,无法按照盈利性的市场模式来有效提供,因而需要政府牵头才能做到合理配置资源。这个特征的实质内容就是要求正确处理市场与政府的关系。市场和政府应该形成一种分工合作的关系,以便最大限度地解放生产力,满足经济社会转型过程中的各种需求。

当然,公共产品是非常复杂的。纯粹的公共产品很少,在纯粹的公共产品和纯粹的私人产品之间有许多过渡形态,如准公共产品、半公共产品等,并且它们之间是可以相互转化的。这种转换有时具有正面效应,有时又具有负面影响,情况非常复杂。所以,政府和市场的分工合作问题实际处理起来非常棘手,也没有一个可以简单套用的外国模式,这就要靠我们自己去摸索。

3、以规范的公共选择作为政府理财的决策和监督机制

要实现公共财政的理念目标,需要一个长效机制来保证。这个长效机制就是规范的公共选择机制。规范的公共选择机制是公民权利平等和政治权利制衡基础上民主化、法制化的机制。因此,这第三个特征的实质内容就是实行和完善政府理财和公共事务管理的法制化和民主化。

所有公共资源的配置和公共事物的决策,都有一个公共选择的过程和结束。公共选择有两种形态,一是规范的公共选择,即社会代价比较小,符合人类政治文明发展方向的一种有程序、有规则、有一定透明度、有公众参与的公共选择形态;二是非规范的公共选择,主要是采取激烈的外部冲突形式来进行了结。

中国历史上几十次的改朝换代就是以这种非规范的公共选择形态作了结的。在现代化的关口,最需要避免的就是非规范的公共选择。改革开放以后,也曾出现过这种危险。这就要求必须在深层次的制度安排上解决现代文明因素的生长问题。公共财政是从管理的角度切入,推行理财的民主化和法制化,从而拉动经济和社会生活,包括政治体制方面的民主化和法制化。从这个意义上说,公共财政建设有可能形成独特的贡献。综合预算、收支两条线、税费改革等都是在增加理财的透明度,为理财注入了更多的民主化和法制化因素。

4、以现代意义的预算作为政府理财的具体运作方式

公共财政的理念、目标和制度安排,必须找到一个载体来最后实现,这个载体就是以公开、透明、体现资金完整性和公众意愿、事前决定、收支脱钩、严格执行、追求绩效、可问责的现代意义的预算,作为政府理财的具体运作方式。

1986年前后,辽宁抚顺有个财政局长曾提出建立“追踪反馈责任制”,但当时这个制度不能操作,因为当时各个方面还都在指责财政保守,是改革的绊脚石,操作起来会得罪人。90年代前期更多的是注重在收入方面的规范化,90年代后期才逐步在支出方面加强管理,现在提出绩效预算,正式开启了追踪反馈。每一笔财政支出都必须进行跟踪,这就监控了财政资金的流向,从而保证了每笔财政资金符合公共财政的利益。

中国实行改革开放以来有很多很多的探索,有些是走了弯路的,如政府机关和军队经商。掌握公共权利的单位所收的罚款和其他收入,无论叫费也好,还是叫其他什么也好,都跟自己单位的福利、待遇,还有工作人员的奖金挂钩,造成罚款、收费等行政行为明显扭曲。交通民警上街本来是疏导交通的,行为扭曲后变成了阻碍交通,所以这时候我们注意到西方在公共财政理念上有一个非常明确的收支两条线。收入应该直接进国库,公权单位自己的待遇另外透明地在预算里安排。经过多年的努力,目前形式上一般都做到了收支两条线,但实际上并没有做到。对于一个国家来说,如果公检法这些秉持正义的力量都被利益驱使,那么物质再怎么样发达都是进不了真正现代化的境界。所以,现代意义的预算与整个经济生活密切相关,这第四个特征的实质内容就是要以制度的创新与完善来规范政府行为,贯彻公众意愿和追求公众利益最大化,防止公权扭曲。

现在,地方政府的收入主要是土地批租的收入。现在规定,地方上的土地收入必须进入预算,可怎么进入预算操作,却没有很明确的说法,实际上还有很多技术问题需要探索。现在我们的一般预算就很不严肃,年初预算增长12%,年底实际增长20%甚至更高。由于每年的土地收入更不能清晰地确定,所以目前的一般预算模式不太适合于土地收入。可以考虑对土地收入进行相对独立的处理,按照基金预算模式进行管理。基金模式至少可以让土地收入不出大的乱子。

1980年,中国选取财政分配作为政府管理体制改革的突破口,向地方下放财权,实行“分灶吃饭”的财政管理新体制。1994年实行“分税制”改革,作为财政收入来源的各个税种,原则上要分别划定为国税或地方税,企业按照法律规定,既向中央政府交纳国税,又向地方政府交纳地方税。1994年以后,由于省市财力越来越集中,县乡财政寅吃峁粮,出现了明显的困难。解决的一个思路是让不动产税占到地方财政收入的40%-80%,单一制或联邦制国家基本上都是这个模式。物业税试点已经有一两年了,包括北京、宁夏吴中、深圳、辽宁丹东、上海等地都有试验点。